Avslutningsvis vill vi göra några övergripande reflektioner kring den litteratur vi läst under uppdraget att göra denna översikt. Reflektionerna gäller vad man fors-kat om och var tyngdpunkten ligger i forskningen. Vi visar även på kunskaps-luckor som finns inom forskningen om biståndshandläggarnas yrkesroll och handläggning av bistånd.
• Mycket är okänt om biståndshandläggarna.
Biståndshandläggarna är en svår yrkesgrupp att definiera. Deras titulatur och utbildningsbakgrund varierar stort. Det tycks inte finnas några uttalade krav på vilken formell kompetens handläggare inom äldreomsorgen ska ha. Det finns inte ens någon officiell statistik över hur många de är. Detta sammantaget gör att mycket om biståndshandläggarna är okänt.
Biståndshandläggarna har en central position inom äldreomsorgen och är ofta den yrkesgrupp som har den första kontakten med de äldre och deras anhöriga. Yrkesrollen upplevs som diffus både av de äldre och av andra professioner. Därför behövs en nationell kartläggning av biståndshand-läggarna för att tydliggöra vilka de är, hur många de är och vilka formella krav som ställs på yrket.
• En helhetsbild av den komplexa yrkesrollen saknas.
I litteraturen ges en samstämmig bild av biståndshandläggarnas yrkesroll som ytterst komplex. Yrkesrollen beskrivs i termer som kravfullt, ifråga-satt, utsatt och splittrat.
I ett flertal studier beskrivs delar av yrket ur olika infallsvinklar. De veten-skapliga perspektiven är många, t ex sociologi, psykologi, socialpolitik, vårdpedagogik, ekonomisk historia, juridik och framförallt socialt arbete.
Biståndshandläggarna förväntas matcha de äldres behov med insatser av god kvalitet samtidigt som resurserna är begränsade. Detta leder till att handläggarna även får göra prioriteringar. De har lagstiftningen och den enskildes rättsäkerhet, skrivna och oskrivna riktlinjer och knappa ekono-miska resurser att förhålla sig till. Dessa delar är väl beskrivna och stude-rade i litteraturen. De äldres behov kan tyckas vara något centralt för behovsbedömningsprocessen, men i litteraturen behandlas detta begrepp sparsamt. De många gånger svåra etiska dilemman som handläggarna ställs inför beskrivs endast i ett fåtal studier. Vad som kan bedömas vara en skälig levnadsnivå är högst oklart och beskrivs knapphändigt i litteratu-ren. Varje del behandlas för sig, men de är sällan studerade i relation till varandra.
Den bild som växer fram är att det inte är varje enskild faktor som gör arbetet svårhanterligt, utan det är kombinationen av dessa faktorer som gör arbetet problematiskt.
• Den formella handläggningsprocessen är väl beskriven.
Litteraturöversikten spänner över många områden. Det finns dock ett fler-tal områden som behöver förtydligas och belysas grundligare i kommande studier. Den formella delen av handläggningsprocessen uppmärksammas i såväl avhandlingar som olika FoU-projekt och utvecklingsprojekt.
Tyngdpunkten i forskningen ligger huvudsakligen på de formella regel-verken och den administrativa tillämpningen av dessa. Vad som är mindre belyst i forskningen är biståndshandläggarnas möte med de äldre. Inte heller uppmärksammas biståndshandläggarnas roll som viktiga informa-tionsbärare.
Den bild som framträder är att biståndshandläggarna är administratörer som fördelar bistånd. Samtidigt pekar de flesta studier på att bistånds-handläggarnas sociala arbete döljs bakom juridiska, ekonomiska och by-råkratiska villkor. Det sociala arbete som handläggarna utför beskrivs i ringa utsträckning i litteraturen och när det sociala arbetet/perspekti-vet/omsorgsarbetet tas upp ges inte någon närmare definition om vad som menas. Vi menar att biståndshandläggarna utför ett socialt arbete i form av t ex information, rådgivning, stöd och vägledning. Många gånger möter handläggarna människor i krissituationer. De äldre har skiftande behov av vård och omsorg och är långt ifrån en homogen grupp. Detta ställer stora krav på yrkesskicklighet och förmågan att kunna anpassa vilket stöd den enskilde är i behov av.
• Används biståndshandläggarnas kompetens på rätt sätt?
I litteraturen framkommer det att biståndshandläggarna har en stor arbets-belastning. Flera studier beskriver handläggarnas svårigheter att hinna med alla arbetsmoment. De bedömer de äldres behov på kort tid och uppfölj-ningar av besluten är eftersatta. Här skulle mycket kunskap vinnas genom att ge handläggarna förutsättningar att hinna följa upp och bedöma om rätt insats blivit beviljad.
Biståndshandläggarna har genom sin specifika kompetens och position i organisationen en unik överblick, både över organisationens villkor samt medborgarnas behov. De har en god kunskap om de äldre som har insatser från äldreomsorgen, geografisk kännedom och kunskap om närmiljön i olika bostadsområden. Det saknas studier om kommunerna tar tillvara på dessa kunskaper genom att t ex låta biståndshandläggarna delta i samhälls-planeringen.
• Den framtida biståndshandläggaren.
I litteraturen beskrivs olika organisationsformers påverkan på yrkesrollen.
Med en funktionsindelad organisation går biståndshandläggarna mot ytter-ligare specialisering. Specialiseringen sker inom begränsade områden som t ex vårdplaneringar. Mer sällan sker specialiseringen av särskilda hand-läggare med inriktning mot exempelvis olika funktionsnedsättningar.
Kommer den framtida biståndshandläggaren vara specialist inom begrän-sade områden eller generalist och behärska samtliga delar? En funktions-indelad organisation får även konsekvenser för de äldre som kommer i kontakt med biståndshandläggarna. Dessa beskrivs dock inte i litteraturen.
Frågan är vilken biståndshandläggare som passar bäst för dem –
generalisten eller specialisten? Studier behövs om biståndshandläggarnas och de äldres erfarenheter av den funktionsindelade organisationen.
Modeller för förenklad och avskaffad biståndsbedömning prövas i kom-munerna runt om i landet. I litteraturen beskrivs dessa ur olika perspektiv – de äldres, handläggarnas och politikernas. För de äldre ska det vara enkelt att ansöka om t ex hemtjänst. För biståndshandläggarna betonas att den tunga administrationen måste förenklas. Politikerna betonar till-gängligheten för de äldre och att tid frigörs för handläggarna för t ex uppföljningar. Det är några av de tänkbara fördelarna som lyfts fram. Vad som däremot inte tas upp är eventuella nackdelar. Handlar det om
okunskap om vad biståndshandläggarna egentligen gör vid exempelvis ett hembesök? Biståndshandläggarnas kompetens vid hembesök är viktig att ta tillvara. Värdet av den information som ges samt möjligheten att fånga upp personer i utsatta situationer är exempel på områden som kan gå förlorade vid den förenklade eller avskaffade biståndsbedömningen.
Modellernas för- och nackdelar måste utvärderas och jämföras med den traditionella biståndsbedömningen som görs idag.
• Trender kommer och går.
Inom socialtjänsten finns trender som får stark genomslagskraft i kommu-nerna. Ett exempel är beställar- utförarmodellen (BUM) som fått stor spridning över hela landet. Utvärderingar visar bland annat att administra-tionen har ökat. Nu förs diskussioner om att förenkla eller att avskaffa biståndshandläggningen. Är detta nästa trend? Vad innebär det för de äldre? Hur kommer det att påverka biståndshandläggarnas yrkesroll?
R EFERENSER
Agevall, L. (2000). Hur välfärd organiseras – Spelar det någon roll? En explorativ studie om organisering och etik i offentlig service. Statsvetenskaplig Tidskrift (103) nr 1, s 18-42.
Andersson, N. (2003). Vårdplaneringar på sjukhus. Form, innehåll och upplevelser. Stockholm: Kompetenscentrum inom äldreomsorg och äldrevård.
Andersson, I. & Sjöbeck, B. (2000). Bistånd 2000 – beslut och genomförande.
Rapport 2000:3. Karlshamn: Blekinge FoU-enhet.
Andersson, K. (2004). Det gäller att hushålla med kommunens resurser.
Biståndsbedömares syn på äldres sociala behov. Socialvetenskaplig tidskrift (11) nr 3-4, s 275-292.
Arndt, C & Ingvad, B. (2004). Vart vill äldreomsorgens handläggare? Tio biståndsbedömares upplevelser av sitt arbete. FoU-rapport. Minirapport 5. Lund:
FoU Skåne.
Bergstrand, B. O. (2001). Den nya socialtjänstlagen. Höganäs: Bokförlaget Kommunlitteratur.
Blomberg, S. (2004). Specialiserad biståndshandläggning inom den kommunala äldreomsorgen. Genomförandet av en organisationsreform och dess praktik.
(Akad. avh.) Lunds universitet, institutionen för socialt arbete.
Brodin, H. (2005). Does Anybody Care? Public and Private Responsibilities in Swedish Eldercare 1940-2000. (Akad. avh.). Umeå: Umeå Studies in Economic History 31.
Dahlborg, A-C. (2004). Granskning av biståndsbedömning i äldreomsorgen i Lidköpings kommun. Revisionsrapport. Göteborg: Komrev Öhrlings.
Dunér, A. & Nordström, M. (2003). Dilemman i biståndsbedömarnas yrkesutövning. Rapport 1:2003. Göteborg: FoU i Väst.
Dunér, A. & Nordström, M. (2005). Biståndshandläggningens villkor och dilemman – inom äldre- och handikappomsorg. Lund: Studentlitteratur.
Edebalk, P. G. (2002). Ekonomi och äldreomsorg. I Andersson, L. (red.) Socialgerontologi. Lund: Studentlitteratur.
Edebalk, P. G. & Svenssson, M. (2005). Kundval för äldre och funktionshindrade i Norden – Konsumentperspektivet. Tema Nord 2005:507. Köpenhamn: Nordiska Ministerrådet.
Halonen, J. (2003). Tydlighet i biståndsbeslut. En granskning av beslut om hjälp i hemmet för äldre i Malmö. Behovsbedömningar av äldre - delrapport 2003:1.
Malmö stad FoU-enhet.
Hellström Muhli, U. (2003). Att överbrygga perspektiv. En studie av behovsbedömningssamtal inom äldreinriktat socialt arbete. (Akad. avh.) Göteborgs universitet, institutionen för vårdpedagogik.
Helsingborgs stad (2001). Förslag till förändring av myndighetsutövning. 2001-09-13 Dnr: 478/01 52.
Hjalmarson, I. (2003). Valfrihet i äldreomsorgen – en reform söker sin form. En utvärdering av kundvalsmodellen i Stockholms stad. Rapport 2003:4. Stockholm:
Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Hjalmarson, I. & Norman, E. (2005). Samverkan. Enkelt i teorin – svårare att praktisera. Några erfarenheter av samverkan mellan kommuner och landstinget i Stockholms län. Rapport 2005:3. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns
Äldrecentrum.
Hjalmarson, I. & Österman, J. (2005). Hemtjänst med förenklad biståndsprövning.
Delutvärdering av projekt i Hägersten och Norrmalm. Under publicering.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Hollander, A. (1995). Rättighetslag i teori och praxis. Uppsala: Iustus Förlag.
Ingvad, B. & Neleryd, C. (2004). Att bedöma äldre människors behov.
Biståndshandläggares arbete inom äldreomsorgen kollegiegranskat. Skriftserie 2004:2. Lund: FoU Skåne.
Johansson, R. (1997). Vid byråkratins gränser. Om handlingsfrihetens
organisatoriska begränsningar i klientrelaterat arbete. Andra upplagan. (Akad.
avh.) Lund: Arkiv.
Johansson, S. (2002). Den sociala omsorgens akademisering. Stockholm: Liber.
Karlsson, I. (2002). Vilka faktorer påverkar arbetsledarnas arbete? I Albinsson, P.
(red.) Arbetsledaren i en kommunala äldreomsorgen. Halmstad: Hallands FoU-enhet för äldre- och handikappomsorg, Kommunförbundet Halland; Solna:
Tidningen Äldreomsorg/Fortbildningsförlaget.
Kompetensfonden (2004). Slutrapport på BUMS-projektet inom Norrmalms stadsdelsförvaltning. Stockholm: Kompetensfonden.
Lagergren, M. & Johansson, P. Å. (1996). Finns det systematiska skillnader i biståndsbesluten mellan socialdistrikten i Stockholm? En undersökning av biståndshandläggningen inom äldreomsorgen för sex socialdistrikt. Rapport 1996:3. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (1997). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Söderled. Rapport 1997:12.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (1998). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Hornstull. Rapport 1998:8.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (2001a). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Hässelby-Vällingby. Rapport 2001:4. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (2001b). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Vantör. Rapport 2001:5.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (2002). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Liljeholmen. Rapport 2002:5.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Lagergren, M. (2004). Rapport från undersökning avseende
biståndshandläggningen inom äldreomsorgen i Farsta. Rapport 2004:6.
Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Larsson, K. (2004). According to Need? Predicting Use of Formal and Informal Care in a Swedish Urban Elderly Population. (Akad. avh) Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete.
Larsson, K. & Thorslund, M. (2004). Äldres behov. I Att åldras tillsammans. En bok om åldrandet och äldreomsorgen. Stockholm: Pensionärernas
Riksorganisation och Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Liljevall, E. & Sandehult, B.(2004). Slutrapport Nacka kommun produktionens vård och omsorg delområde hemtjänst. Gävle: Kvalitid AB.
Lindelöf, M. & Rönnbäck, E. (1997). Behov, bedömning och beslut i
äldreomsorgen. En studie i 27 kommuner kring handläggningsprocessen. Rapport 1997:8. Stockholm: Socialstyrelsen.
Lindelöf, M. & Rönnbäck, E. (2004). Att fördela bistånd. Om
handläggningsprocessen inom äldreomsorgen. (Akad. avh.) Umeå universitet, institutionen för socialt arbete.
Linköpings kommun (2000). Plan för genomförande av serviceavtal i hemtjänsten. 2000-02-03 Dnr On 98.0305.
Liss, P-E. (2004). Fördelning, prioritering och ransonering av hälso- och sjukvård – en begreppsanalys. Rapport 2004:9. Andra reviderade upplagan.
Landstinget i Östergötland. Linköping: PrioriteringsCentrum.
Lund, K. (2003). Öppna prioriteringar i kommunernas vård och omsorg? Rapport 2003:5. Landstinget i Östergötland. Linköping: PrioriteringsCentrum.
Lundquist, L. (1998). Demokratins väktare. Lund: Studentlitteratur.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2005). Tillsyn av äldreomsorgen inom Töreboda kommun. Rapport 2005:26. Socialenheten Göteborg.
Melin, S. (2004). Socialtjänstens grunder. Centrala begrepp från A till Ö.
Stockholm: Gothia.
Michaeli, I. (1999). Omsorgsarbete i brytningen mellan privat och offentligt.
Socialvetenskaplig tidskrift (6) 3/1999.
Nordström, M. (1998). Yttre villkor och inre möten. Hemtjänsten som organisation. (Akad. avh.) Göteborgs universitet, sociologiska institutionen.
Nordström, M. (2000). Hemtjänsten. Organisering, myndighetsutövning, möten och arbete. Lund: Studentlitteratur.
Nordström, M. & Dunér, A. (2001). Hembesök - ett arbetssätt i socialt omsorgsarbete. Rapport 3:2001. Göteborg: FoU i Väst.
Philgren, H. (2004). Samspelet kring biståndsbesluten i en
beställar-utförarorganisation. Intervjuer med vårdbiträden i hemtjänsten. Stockholm:
Kompetenscentrum inom äldreomsorg och äldrevård.
Rönnbäck, E. (2005). Generell och individuell tilldelning av hjälp till äldre och funktionshindrade med stöd av socialtjänstlagen. Projektutkast 2005-02-22. FoU Västernorrland.
Silfverberg, G. (1996). Att vara god eller att göra rätt. En studie i yrkesetik och praktik. (Akad. avh.) Stockholm: Bokförlaget Nya Doxa.
SKTF (2005). Snabbenkät till enhetschefer och biståndshandläggare. Mars 2005.
Socialstyrelsen (1994). Konsekvenser av beställar- utförarmodellen (BUM) inom äldre- och handikappomsorgen. Socialstyrelsens aktiva uppföljning. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (1999). Konkurrensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen. Äldreuppdraget 99:6. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2000). Från beslut till praktik i hemtjänsten. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2001). Rättssäkerhet. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2002a). Att synliggöra det osynliga. Utvärdering av en ny handläggningsmodell och nya former för anhörigstöd. Stockholm:
Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2002b). Icke verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL.
Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2004). Systematisk behovsbedömning. Stockholm:
Socialstyrelsen.
SOSFS 1998:8 (S). Socialstyrelsens allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 2003:91 Service i hemmet. Bilagedel D till SOU 2003:91.
Stockholms stads revisionskontor (2001). Uppföljning av biståndsbeslut inom äldreomsorgen. Revisionsrapport nr 8, Dnr 420/92-01.
Stockholms stads revisionskontor (2003). Användarnas syn på Paraplysystemet.
Revisionsrapport Dnr 420/153-03.
Stockholms stads revisionskontor (2004). Trygghet för äldre med hemtjänst i Norrmalm och Katarina-Sofia. Revisionsrapport nr 10, Dnr 420/155-04.
Svenska Kommunförbundet (2004a). Aktuellt om äldreomsorgen. Stockholm:
Svenska Kommunförbundet.
Svenska Kommunförbundet (2004b). Äldreomsorgens styrning. En
sammanställning av en enkät om styrformer inom kommunal äldreomsorg.
Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Svensson, M. (1999). Inskränkningar i besvärsrätten. En rättssociologisk studie.
Stockholm: Socialstyrelsen.
Svensson, M. & Rosén, P. (2004). Varför är det så svårt att göra öppna
prioriteringar i äldreomsorgen? IHE rapport 2004:3. Lund: Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi.
Szebehely, M.(2000) Äldreomsorg i förändring - knappare resurser och nya organisationsformer. I Szebehely, M. (red.). Välfärd, vård och omsorg. Antologi från kommittén välfärdsbokslut. SOU 2000:38.
Szebehely, M. (2003). (red.) Hemhjälp i Norden – illustrationer och reflektioner.
Lund: Studentlitteratur.
Thorsen, K. (2003). Gränser för omsorg och den gränslösa omsorgen. I
Szebehely, M. (red.). Hemhjälp i Norden – illustrationer och reflektioner. Lund:
Studentlitteratur
Thorslund, M.& Larsson, K. (2002). Äldres behov.En kunskapsöversikt och diskussion om framtiden. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Thorslund, M. & Wånell, S. E. (2004). Målen för äldreomsorgen, en potemkimkuliss? I Att åldras tillsammans. En bok om åldrandet och
äldreomsorgen. Stockholm: Pensionärernas Riksorganisation och Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.
Trydegård, G. -B. (1996). Från kommandora till driftschef. En yrkesrolls historia i den sociala omsorgen. I Eliasson, R. (red.) Omsorgens skiftningar. Begreppet, vardagen, politiken, forskningen. Lund: Studentlitteratur.
Trydegård, G. –B. (2000). Tradition, change and variation. Past and present trends in public old-age care. (Akad. avh.) Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete.
Trygghetsfonden (2004). Att stärka yrkesrollen för biståndsbedömare inom äldreomsorgen i Umeå, Skellefteå och Örnsköldsvik. Rapport nr 7/2004.
Stockholm: Trygghetsfondens kansli.
Vabø, M. (1998). Hva er nok? Om behovsfortolkninger i hjemmetjensen. Rapport 8/98. Oslo: NOVA.
Vabø, M. (2003). Mellan traditioner och trender. New Public Management som idé och praktik. I Szebehely, M. (red.). Hemhjälp i Norden – illustrationer och reflektioner. Lund: Studentlitteratur.
Westlund, P. (1998). Vård är inte bistånd. Tidningen Äldreomsorg (16) 4/1998.
Westlund, P. (1999). En aktgranskning i 12 kommuner. Biståndsbedömning i äldreomsorgen. Rapport 1999:4. Fokus Kalmar län.
Westlund, P. (2001). Biståndsboken. Lärobok för äldreomsorgen. Stockholm:
Liber.
Westlund, P. (2002) Nya metoder krävs. Tidningen Äldreomsorg (19) 1/2002.
Åström, K. & Werner, C. (2002). De äldre och besvärsrätten. Överklagade beslut om hemtjänst och särskilt boende. Stockholm: Socialstyrelsen.
Äldreombudsmannens årsrapport 2005. Gäller 2004. Stockholms stad.
Äldreomsorgsberedningens kansli.
Äldreomsorgsinspektörernas årsrapport 2005 – En sammanfattning från granskningen 2004. Stockholms stad. Äldreomsorgsberedningens kansli. DNR 327-683/2005.