Som nämnts ovan beskriv biståndsbedömningen i litteraturen som allt mer forma-liserad och krånglig. De äldre har svårt att förstå vad det innebär och vet inte hel-ler till vem de ska vända sig då de t ex vill ansöka om särskilt boende elhel-ler be-höver hemtjänst (Äldreombudsmannens årsrapport, 2005). Westlund (2002) anser att biståndsbedömningen måste förenklas och fördjupas. Med anledning av att så få ansökningar avslås anser författaren att biståndshandläggningen istället skulle kunna ersättas av överenskommelser och serviceavtal.
I litteraturen beskrivs olika modeller av förenklad biståndsbedömning och mo-deller som helt utesluter biståndsbedömningen. Momo-dellerna diskuteras och prövas i kommunerna och gäller främst serviceinsatser inom hemtjänsten, ledsagning och avlastning. Linköpingsmodellen är exempel på ett alternativ till
bistånds-bedömning i form av serviceavtal (se nedan). Andra kommuner i landet som har olika system för service i hemmet utan särskild bedömning av om den enskilde behöver sådana insatser eller inte (s.k. boservice utan behovsprövning) är t ex Motala och Marks kommun (SOU 2003:91). Förenklad biståndsbedömning prövas i projektform i två stadsdelar i Stockholms stad ”Hemtjänst med förenklad biståndsprövning” (se nedan).
Förenklad biståndsbedömning, serviceavtal, alternativt boservice utan behovs-prövning och dess tänkbara fördelar beskrivs ur olika perspektiv i litteraturen.
De äldre
För den enskilde betonas vikten av att det ska vara enkelt att ansöka om t ex hem-tjänst. Det ska vara lätt att komma i kontakt med handläggare och hemtjänstin-satserna ska snabbt kunna verkställas (Linköpings kommun, 2002). Westlund (2002) anser att biståndsprocessen i sin nuvarande form ger den enskilde ett be-gränsat inflytande. Erfarenheter talar för att inflytande kan ge trygghet och där-med ett ökat mått av oberoende och författaren ställer sig därför frågan om biståndsprövningen i sin nuvarande form bidrar till att skapa/underhålla behov.
Hjalmarson och Österman (2005) beskriver pensionärernas inflytande i den för-enklade biståndsprövningen. Det är de äldre som styr över den tid och de insatser de behöver hjälp med, till skillnad mot den ordinarie biståndsprövningen där pen-sionärerna beviljas vissa insatser, men inte har något inflytande över insatstidens längd.
Biståndshandläggarna
Biståndshandläggarna lyfter fram behovet av enklare behovsbedömning med mindre administration. Administrationen beskrivs av handläggarna som mycket omfattande. Begränsade och enklare insatser som t ex matdistribution eller trygg-hetslarm kräver i dagsläget samma administrativa process som insatser av mer omfattande karaktär. Administrationen av ett biståndsbeslut kan ta upp till sex timmar (Hjalmarson & Österman, 2005).
Tillgång till enkla datasystem som är funktionella efterfrågas av biståndshand-läggarna. Dataprogrammen upplevs som omoderna och krångliga (Arndt &
Ingvad, 2004). Kritik framförs i Stockholms stad över det datasystem (paraply-systemet) som används av biståndshandläggarna. Paraplysystemet upplevs som ofullständigt, omständligt, otympligt, ologiskt och för tidskrävande. Användarna upplever inte systemet som ett stöd (Revisionskontoret, 2003). Genom att ersätta biståndsbedömning med serviceavtal frigörs tid för biståndshandläggarna som istället kan ägnas åt t ex uppföljning av att den enskilde erhåller överenskommen service och vård (Linköpings kommun, 2002).
Politiker
Politiker betonar ovanstående fördelar med förenklad handläggning. Det ska vara enkelt för den enskilde att erhålla t ex hemtjänst och biståndshandläggarna får tid att göra uppföljningar (Linköpings kommun, 2002). Politiker kan fatta beslut om vad som ska vara generell service respektive individuellt bistånd enligt Social-tjänstlagen (Linköpings kommun, 2002; Rönnbäck, 2005). De kommuner som inför eller planerar att införa service utan behovsprövning framför några gemen-samma motiv för införandet. Motiven är enligt kommunerna, bland annat att de flesta över en viss ålder behöver hjälp med vissa serviceinsatser och ansökningar om bistånd vad gäller serviceinsatser beviljas nästan alltid. Kommunerna menar även att de skulle göra administrativa vinster genom minskade antal behovs-bedömningar och beslut om bistånd (SOU 2003:91).
Juridiska förutsättningar
Problemet med dessa modeller är huruvida de är lagliga eller inte. Service med eller utan förenklad biståndsbedömning i former som liknar
"Linköpings-modellen" har enligt Svenska kommunförbundet (2004b) minskat något de senare åren, troligen på grund av att det har förekommit fler överklaganden när det gäller att införa sådana modeller. I Örebro och i Västerås har liknande modeller över-klagats av kommuninvånare. Den rättsliga prövningen i domstol har visat att mo-dellerna strider mot kommunallagen. Att ge enskilda personer service i hemmet utan att behovet prövas individuellt enligt socialtjänstlagens biståndsparagraf är inte förenligt med kommunallagen (SOU 2003:91).
Ett annat problem är att det inte finns några systematiska uppföljningar och ut-värderingar av de olika kommunala försöken med system för service i hemmet utan särskild bedömning. Därmed finns det heller inget material som kan använ-das i diskussioner på nationell nivå (a a).
Generell service kräver politiskt beslut
Socialtjänstlagen är en målinriktad ramlag. Målbeskrivningarna är enligt Rönnbäck (2005) uppdelade i tre nivåer; strukturell, generell/allmän och indi-viduell. Strukturell och generell/allmän nivå syftar på insatser riktade mot hela befolkningen eller vissa grupper. Det kan t ex handla om medverkan i samhälls-planering, uppsökande verksamhet och vissa avgränsade åtgärder. Avsikten med dessa är att nå grupper av individer. Vilka grupper som är berättigade till de gene-rella insatserna och vilken typ av hjälp som ska erbjudas är ett politiskt beslut i
varje enskild kommun och ska alltså inte fattas av enskilda handläggare. Personer med hjälpbehov som inte passar in i det generella utbudet ska ges möjlighet till en individuell prövning. Det är då den enskildes behov och situation som blir av-görande och den individuella tilldelningen sker via myndighetsutövning. Då be-hovet av individuella insatser är beroende av hur väl de allmänna insatserna byggts ut, menar Rönnbäck att de generella respektive de individuella insatserna fungera som kommunicerande kärl.
Svenska kommunförbundet (2004b) har genomfört en enkätundersökning om olika styrformer inom kommunal äldreomsorg. Studien visar bland annat att 41 kommuner har utvecklat någon form av serviceinsatser som den enskilde själv kan utnyttja efter eget beslut och utan biståndsbedömning som liknar den s.k. Linkö-pingsmodellen. Dessa serviceinsatser skiljer sig mellan kommunerna och varierar från enkla tjänster som larm, matdistribution, ledsagarservice och boservice till avlösarinsatser och reguljär hemtjänst. Av de 41 kommunerna har 10 kommuner angett en åldersgräns för en generell tilldelning av insatserna. Åldersgränserna varierar mellan 65 och 83 år. I Motala kommun tilldelas generell rätt till max 8 timmars hemservice för kommuninvånare som fyllt 75 år medan det i Vellinge kommun krävs att man uppnått 83 år. I undersökningen framkommer det att dis-kussioner förs i flera kommuner om förenklad eller slopad biståndsbedömning för vissa speciella insatser som t ex larm och matdistribution. Åtta kommuner ger matdistribution utan biståndsbeslut och i 17 kommuner fattas inga enskilda biståndsbeslut om trygghetslarm.
Generell service och individuellt bistånd
FoU Västernorrland har under ledning av projektledare Eva Rönnbäck startat ett projekt om generell och individuell tilldelning av hjälp till äldre och funktions-hindrade med stöd av socialtjänstlagen. Syftet med projektet är att utveckla ett arbetssätt som ökar möjligheten att fördela kommunens resurser till äldre och funktionshindrade enligt socialtjänstlagens intentioner och målsättning. Genom att vissa insatser kan fördelas på generell nivå kan tid friställas för biståndshand-läggarna att genomföra individuella behovsbedömningar och besluta om in-dividuellt bistånd. Tanken är att hitta en balans mellan generella insatser och åtgärder och individuellt prövat bistånd. Projektet är uppdelat i två delprojekt – generell service och individuellt bistånd.
Generell service
Det första projektet fokuserar på den generella nivån och handlar om att kom-munen måste tydliggöra och besluta kring vilka insatser som kan lyftas ut och som inte behöver föregås av individuell prövning. Den generella nivån skapar möjligheter till prioriteringsdiskussioner.
Enligt 5 kap 4,5§§ SoL ska kommunerna verka för att äldre människor får möjlig-het att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och får en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Socialnämnden ska vidare verka för att äldre människor får goda bostäder och att de får det stöd och den hjälp de be-höver i hemmet och annan lättåtkomlig service. En lämplig utgångspunkt, enligt
Rönnbäck, är att se över sin verksamhet och välja de insatser som redan idag i praktiken inte kräver en prövning, utan där biståndshandläggarnas insats begrän-sas till en ren administrativ åtgärd. Exempel på sådana insatser kan t ex vara trygghetslarm och matdistribution.
Individuell behovsbedömning
Det andra projektet fokuserar på den individuella behovsbedömningen och på biståndshandläggarnas roll, förutsättningar och kunskap. Biståndshandläggarna måste få förutsättningar att genomföra individuella behovsbedömningar för att kunna fatta beslut om bistånd. Dagens handläggning liknar mer en akutinriktad administrering med syfte att tillfredsställa ett internt planeringsbehov, sjuk-vårdens platsbrist samt tillsynsmyndigheternas kontroller. (Rönnbäck, 2005, s.
15) Förutsättningarna, menar Rönnbäck handlar dels om att mer tid avsätts för utredningarna, dels om kontinuerligt stöd och handledning vid beslutsfattandet.
Hemtjänst med förenklad biståndsbedömning i Stockholms stad I stadsdelarna Hägersten och Norrmalm i Stockholms stad pågår under ett år pro-jektet ”Hemtjänst med förenklad biståndsprövning”. Propro-jektet utvärderas av Stif-telsen Äldrecentrum och slututvärderingen beräknas vara klar i januari 2006.
Syftet med projektet är att det ska vara:
• Förebyggande, motverka att större hjälpbehov uppstår.
• Trygghetsskapande, att kunna få hjälp med sådant man inte längre klarar själv. Som exempel nämns hjälp med att hänga upp gardiner.
• Habiliterande, att bibehålla rörlighet både psykiskt och fysiskt.
• Ge livskvalitet, pröva om möjligheten att själv bestämma vad man vill få hjälp med kan påverka livskvaliteten.
Dessutom är projektet också ett försök till att förenkla biståndshandläggarnas ar-bete.
Projektet innebär att alla som är 80 år eller äldre, och bor i ordinärt boende i Norrmalm eller Hägersten, har rätt att ansöka om 1-4 timmar hemtjänst i månaden med förenklad biståndsbedömning. Hemtjänsten ska avse serviceinsatser, men de äldre bestämmer själva vilka insatser det ska vara. Det kan röra sig om allt ifrån hemmets skötsel till promenader och ledsagning till kulturella aktiviteter eller liknande. Hemtjänst med förenklad biståndsbedömning ger den äldre fullt infly-tande över insatserna. Insatserna ska normalt utföras under dagtid vardagar (Hjalmarson & Österman, 2005).
Linköpingsmodellen - serviceavtal
Linköpings kommun har sedan 1993 utvecklat ett alternativ till biståndsbedöm-ning i form av serviceavtal som upprättas mellan den enskilde och företrädare för både privata och kommunala utförare. Det är då enhetschefer/biträdande enhets-chefer som upprättar dessa avtal. Syftet med serviceavtal är att förenkla och un-derlätta för den enskilde att erhålla service och/eller personlig omvårdnad. Syftet är också att frigöra biståndshandläggarnas resurser från handläggning av beslut
om bistånd till uppföljning av att den enskilde erhåller överenskommen vård (Linköpings kommun, 2002).
Ett serviceavtal kan omfatta boservice ( t ex städning, tvätt, inköp, promenader, värmning av färdig lagad mat) och/eller personlig omvårdnad. Enligt kommunens direktiv ska hemtjänst utifrån boservice och personlig omvårdnad ges utifrån avtal och överenskommelser istället för traditionella beslut av myndighet. Villkoren för att upprätta serviceavtal är att den enskilde fyllt 75 år, om serviceavtalet innefattar personlig omvårdnad tillkommer kravet att den enskilde ska vara beroende/delvis beroende av insatser enligt bedömningsinstrumentet ADL-trappan. Serviceavtalen kan inte överklagas. Men om den enskilde inte uppfyller dessa krav eller inte är överens med den som upprättar avtalet kan den enskilde begära en formell biståndsprövning (a a).
Sammanfattning
I litteraturen beskrivs den traditionella organisationen samt den delade organisa-tionen. Olika organisationsformer påverkar handläggarnas arbete i stor utsträck-ning. Den delade organisationen har införts helt eller delvis i sammanlagt 237 kommuner (81,7 procent). Utvärderingar av den delade organisationsformen, BUM visar att organisationsformen har medfört en ökad formalisering av
biståndshandläggningsprocessen, vilket har inneburit att det administrativa arbetet har ökat för biståndshandläggarna.
Med en s. k funktionsindelad organisering har biståndshandläggarna specialiserats ytterligare. Myndighetsutövningens olika delar fördelas mellan biståndshand-läggarna, vilket t ex innebär att särskilda handläggare ansvarar för vårdplaneringar eller handläggning av särskilda boendeformer.
Olika modeller med eller utan biståndsbedömning redovisas i litteraturen. System för service i hemmet utan särskild behovsbedömning enligt den s. k Linköpings-modellen modifieras och provas i flera kommuner i landet. Problemet med dessa modeller är huruvida de följer lagen eller inte. Flera överklaganden har satt stopp för införandet av service utan behovsbedömning runt om i landet. Vilka grupper som är berättigade till de generella insatserna och vilken typ av hjälp som ska erbjudas är ett politiskt beslut i varje enskild kommun. I dagsläget har 41 kommu-ner utvecklat någon form av serviceinsatser som den enskilde själv kan utnyttja efter eget beslut och utan biståndsbedömning. Av dessa har 10 kommuner angett en åldersgräns för en generell tilldelning av insatserna.