4.1.1 Nationell samordning saknas
En faktor, som både är en styrka och ett problem, är att ingen enskild aktör äger frågan om utveckling och tillämpning av miljöledningssystem och följaktligen ingen som tar ledarskapet i denna fråga. En fördel är att detta minskar risken för partsintressen i
miljöledningssystem. ISO ansvarar för innehåll och fortsatt utveckling av standarden ISO 14001 men styr inte över tillämpningen av miljöledningssystem sedan standarden väl tagits i bruk. En central aktör i Sverige är SIS genom sitt projekt Miljöledning. SIS har bl.a. ansvaret för att återföra erfarenheter av tillämpningen av miljöledningssystem enligt ISO 14001 till ISO inför revideringar av standarden. Även SWEDAC är en central aktör i Sverige genom sin roll att ackreditera certifieringsorgan och att fortlöpande följa upp certifieringsorganens granskningsarbete. Även Miljöstyrningsrådet har en central roll genom regeringens och sina andra ägares uppdrag att förvalta och administrera EMAS.
En nackdel är att någon nationell övergripande sammanslutning kring miljöledningssy- stem inte finns idag. Det är även oklart vilka ansvarsområden som olika aktörer har. Ingen av aktörerna har i uppdrag att samla de nationella aktörer som på något sätt är delaktiga i miljöledningssystem att gemensamt medverka till att göra miljöledningssy- stem till ett kraftfullt och trovärdigt verktyg för miljöarbetet. Avsaknaden av en sådan central organisation kan också vara en fördel för att undvika risken för centralstyrning. Men om det inte går att organisera de tongivande aktörerna kring ett gemensamt åtgärdsprogram för en effektivare miljöledning kan det faktum att alla äger frågan gemensamt verka hämmande för miljöledningssystemens effektivisering.
4.1.2 Svaga drivkrafter och få krav från marknaden
Bristande efterfrågan på miljöanpassade produkter lyfts fram av många företag som direkt hinder för miljöarbete. De signaler som vi fått under intervjuerna tyder på att det är viktigt att kunna visa upp att företaget är certifierat enligt ISO 14001 men att detta snarare är en ”inträdesbiljett” till marknaden än något som leder till nya affärer. Samtidigt måste det sägas att en av fördelarna med internationella standardiserade system är just det att det skall vara möjligt att kommunicera enbart ett certifikat och att det därmed är tydligt vad som ingår. Om det emellertid ur ett ekonomiskt perspektiv inte bedöms som väsentligt att minska miljöpåverkan från produkter och verksamheter för att därigenom utveckla affärsverksamheten är det svårt att få gehör för ett proaktivt miljöarbete. De ekonomiska drivkrafterna för miljöledningsarbete blir då kostnadsminimering, snarare än ökade intäkter.
Idag är krav på miljöledningssystem eller delar därav relativt vanligt förekommande i samband med inköp och upphandling. Däremot är många intervjuade företag tveksamma till vilken betydelse krav på miljöledningssystem egentligen har och om dessa krav premieras i utvärderingen. Flera intervjuade företag har berättat att de gärna arbetar med miljöfrågor, men då måste det vara någon som efterfrågar detta. Någon uttrycker det på följande sätt:
”Som det känns idag får vi krav på att miljöledningssystem skall införas men det känns som ”tomma krav” när få egentligen är intresserade av vad vi egentligen gör.”
4.1.3 Miljöledningssystem ett stort steg att ta
Flera intervjuade företag vittnar om att det är ett stort steg att införa miljöledningssystem. Ofta är dessutom inte företagen medvetna om vad det innebär när arbetet påbörjas utan blir varse detta först efter det att arbetet pågått några månader. Många mindre företag upplever det som en tung börda att förstå och uppfylla alla standardens kravelement, varför exempelvis en stegvis certifieringsprocess skulle kunna vara till hjälp för många företag. Många mindre företag med mer begränsad miljöpåverkan efterfrågar ett miljöledningssystem som är något mindre ambitiöst och som är åtminstone nationellt förankrat, vilket skulle möjliggöra för företaget att påbörja ett miljöarbete utan att det är allt för resurskrävande. Den internationella standarden ISO 14001 har ett starkt varumär- ke och är en fördel att använda om företaget har en exportinriktning. Det gäller i viss utsträckning också det europeiska systemet EMAS. Många små företag är dock
verksamma på en lokal marknad och då kan ett lokalt förenklat miljöledningssystem vara tillräckligt.
I Storbritannien har en standard för stegvis införande av miljöledningssystem, BS 8555, tagits fram (BSI 2003). Det kan tänkas att företagen hinner arbeta mer med miljöförbättrande aktiviteter och åtgärder om man inte tvingas arbeta med hela standar- dens kravelement på en gång. Likaså kan företag snabbare få ett verifikat som kan visas upp för kunder på att man arbetar med att införa ett miljöledningssystem. Det finns samtidigt en risk för att den totala kostnaden för certifiering ökar i och med att flera besök behövs av certifieringsorganet. Med hänsyn till att certifieringskostnaden utgör en stor del av de direkta utgifterna är detta en punkt att vara uppmärksam på.
4.1.4 Höga kostnader och resurskrävande
Att införa ett miljöledningssystem och få det certifierat medför höga initiala kostnader för ett företag. NUTEK (2003) anger att konsultkostnaden och kostnaden i samband med certifiering kan bli höga, i synnerhet för ett mindre företag. Vanligen tillkommer i genomsnitt omkring 300 timmars eget arbete. Även Birkenheim et al. (1999) anger att företagets totala kostnad för att hålla ett certifierat miljöledningssystem i drift är betydande. Eftersom kostnaden att införa miljöledningssystem är hög faller det sig naturligt att företagen letar efter miljöåtgärder som kan räknas hem ekonomiskt på kort sikt. Åtgärder och investeringar som kostar mer men samtidigt kan medföra kraftigare förbättrad miljöprestanda väljs ofta bort eller skjuts på framtiden. Många kunder har låg acceptans för extra kostnader till följd av en högre nivå på miljöarbetet. Nyttan med insatserna är ofta av samhällskaraktär medan kostnaderna är av rent företagsekonomisk art.
I många företag är den tillgängliga arbetstiden som kan läggas på tillämpning av miljöledningssystem starkt begränsad. I och med detta fokuseras resurserna till det som är krav att uppfylla, dvs. att se till att systemet uppfyller standardens krav och därmed håller en certifierbar nivå samt att de beslutade miljömålen genomförs. Några intervjuade
företag har sagt att miljömålen har lägre prioritet än att hålla systemdokumentationen vid liv. Om så är fallet finns det en risk för att medarbetarnas motivation för miljöarbete sjunker. Detsamma gäller om det tar för lång tid att införa ett miljöledningssystem.
Ett problemområde som framkommit i intervjuer är att vissa aktörer har ekonomiskt intresse i att miljöledningssystem är komplext. Den vanligaste uppfattningen som förts fram är att konsulter har ett egenintresse i att göra företagets miljöledningssystem så komplext att företaget mer eller mindre blir beroende av konsulten. En annan vanlig uppfattning som framkommit är att certifieringsrevisioner och uppföljningsrevisioner är dyra i förhållande till insatsen och nyttan. Andra uppfattningar som har framförts av tillsynsmyndigheter är att miljörevisorerna brister i sin uppföljning av lagefterlevnaden. Balansen mellan vilka resurser som krävs för att kontrollera lagefterlevnad och vad som anses som en skälig kostnadsnivå av småföretag är vidare svår att hitta.
Konkurrensen har inte varit så stark mellan de ackrediterade certifieringsorganen under den hittills expansiva perioden när ett stort antal företag valt att certifiera sitt miljöled- ningssystem. Vissa signaler tyder dock på en ökad konkurrens mellan certifieringsorga- nen under det senaste året, vilket kan vara en följd av en minskad efterfrågan och den rådande lågkonjunkturen.
4.1.5 Ledningens bristande engagemang
En fråga som betonas i många forskningsrapporter inom området är att resultatet av företagets miljöledningsarbete till mycket stor del beror på ledningens engagemang och personalens delaktighet. Detta gäller i princip alla ledningsområden och är inget specifikt för just miljöområdet. Ledningens delaktighet uttrycks i standarden ISO 14001 på följande sätt (liktydigt med EMAS):
"Systemets genomslagskraft är beroende av engagemang på alla nivåer och då särskilt hos högsta ledningen" (ISO 14001:1996, Inledning).
Det framkommer tydligt i intervjuerna att det ofta krävs ”eldsjälar” för att ett arbete med miljöledningssystem skall fungera väl. Liksom många liknande system är miljölednings- system personberoende, även om systemet engagerar många människor i en organisation.
Så länge kundkraven på företagets miljöarbete begränsas till att kunna visa på ett miljöledningsarbete som uppfyller standardens krav (eller delar därav) och gärna är certifierat behöver ledningens engagemang inte vara hundraprocentigt. Miljöfrågan kan i hög utsträckning skötas underifrån inom organisationen. För att stärka ledningsengage- manget behöver fokus flyttas från system till vision och långsiktiga mål, dvs. att stärka miljöfrågans strategiska natur och tydligare bli en fråga för företagsledningen. Ett förändrat sätt hos viktiga kunder att ställa krav är ett naturligt sätt att få en sådan förändring till stånd. Om kunder börjar ställa frågor om leverantörernas ambitioner för framtiden på miljöområdet (”ett önskat framtida läge”) så ökar troligen drivkrafterna som stödjer en proaktiv tillämpning av miljöledningssystem, varpå miljöfrågan blir en mer strategisk ledningsfråga.
Det framhävs ofta i den allmänna debatten en misstro mot småföretagens vilja och förmåga att engagera sig i miljöfrågor och längre gående ansvarstagande för sin och sina
produkters miljöpåverkan. Den bild som intervjuerna gett är dock snarare den motsatta. Småföretag är ofta ägarstyrda och har ofta en entreprenörsanda med ambitionen att förverkliga en idé; de tänker "långsiktigt och gediget". Frågor om miljö och långsiktighet kan ofta förhållandevis lätt integreras i deras eget tänkande och ambitioner. Däremot skiljer sig dessa företags möjligheter och förmåga att kommunicera sitt miljöbudskap från de större företagens, som ofta har egna informatörer/kommunikatörer för denna uppgift. Därav kan det utifrån uppfattas som om mindre företag inte är engagerade.
4.1.6 Redovisning av miljöarbetet är outvecklat
Att kommunicera miljöbudskap är svårt. Det är alltid en balans mellan att förenkla budskapet så att det i stort sett blir oanvändbart eller att göra det så komplext att det är svårt att ta till sig för mottagaren. Större företag lägger årligen ut stora belopp på att upprätta miljöredovisningar genom vilka de belyser och förklarar sitt miljöarbete. Små företag har vanligen inte dessa möjligheter, beroende främst på kostnader och den tid det tar att få fram en miljöredovisning.
En frågeställning som lyfts fram av några större företag vid intervjuerna är om arbets- processen med att ta fram en årlig miljöredovisning stimulerar till ständig förbättring av miljöprestandan mer än själva miljöledningssystemet. Om företag årligen skall redovisa både externt och internt vad de åstadkommit på miljöområdet vill de redovisa att framsteg gjorts sedan föregående verksamhetsår. Detta gäller inte minst om företagen rapporterar trender över tiden med hjälp av nyckeltal för exempelvis energianvändning och utsläpp av koldioxid per nyttomått. Vissa erfarenheter från EMAS-registrerade företag tyder på att den publika miljöredovisningen kan vara en nog så viktig drivkraft som själva miljöledningssystemet för att få tillstånd miljöförbättrande åtgärder. Enkla vägar att få även mindre företag att årligen redovisa sina åstadkomna miljöförbättringar skulle kunna stimulera till ökad fokus på förbättrad miljöprestanda som komplement till att uppfylla system- och dokumentationskrav
4.1.7 Processorienterad lagstiftning
Miljölagstiftningen i de flesta europeiska länder, inklusive Sverige, har historiskt sett varit och är fortfarande till stor del inriktad mot att kontrollera direkta emissioner från processerna i verksamheten. Ett antal intervjuade företag upplever att detta är ett problem i den meningen att staten ger signalen att utsläpp till luft, mark och vatten från driftsan- läggningar som fabriker m.m. fortfarande är det område där de stora miljövinsterna kan hämtas. Lagstiftning som medel är otillräcklig för att effektivt kunna hantera frågor om miljöaspekter från produkter, eftersom det är fråga om ett stort antal små källor som orsakar miljöpåverkan. Många företag upplever också att den tvingande lagstiftningen är alltför omfattande och ingripande för därutöver att ge utrymme åt frivilliga miljöinsatser. Insatser görs dock inom EU liksom i Sverige för att få ett tydligare produktperspektiv inom lagstiftningen för att stärka incitamenten för att producera och konsumera mer miljöanpassat. Ett exempel på detta är arbetet med att utveckla IPP (integrerad produktpo- licy) vilket är en strategi för att öka livscykeltänkande för produkter (dvs. varor och tjänster). I miljöbalken (1998:808) och i förordningen (1998:901) om verksamhetsutöva-
rens egenkontroll lyfts också produktens miljöpåverkan fram. Exempel på detta är att försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen och kunskapskravet som alla är grundläg- gande principer i miljöbalken även omfattar produkter. Det har framkommit att det råder meningsskiljaktigheter mellan hur näringslivet och myndigheterna uppfattar produkternas roll i gällande miljölagstiftning.
Förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll (1998:901) reglerar den egen- kontroll som vissa företag (”tillståndspliktig och anmälningspliktig miljöfarlig verksam- het”) skall utföra (Naturvårdsverket 2001). Strukturen på egenkontrollen bygger till stor del på samma principer som ISO 14001, även om egenkontrollen även omfattar
hälsoskydd enligt miljöbalken.
4.1.8 Svag offentlig uppbackning
Många företag, främst mindre företag, anser det är svårt att få igång ett aktivt miljöarbete. Detta kan bero på flera olika faktorer, bl.a. att företagen saknar specialkompetens inom miljöområdet och därmed varken förstår hur företagets miljöpåverkan kan minskas eller på vilket sätt man kan arbeta. Inom vissa kommuner kan idag mindre företag få hjälp med att påbörja ett förenklat miljöledningsarbete. De mindre företagen efterfrågar ytterligare stöd från offentlig sektor.
Relativt många företag har dock de senaste åren fått ekonomiskt stöd för att införa ett miljöledningssystem. Vissa möjligheter finns fortfarande att få sådant offentligt stöd. Ett exempel på detta är att Länsstyrelsen i Dalarna ger s.k. konsultcheckar vilka kan
användas till miljöcertifiering (Länsstyrelsen i Dalarna 2003). Enligt Miljövårds-
beredningen (2001) anser många företag att det är komplicerat att söka bidrag och därmed knappt värt besväret. En starkare offentlig uppbackning med stöd i olika former kan öka förutsättningarna för att få en ökande andel av Sveriges småföretag att införa miljöled- ningssystem.
Myndigheterna har varit förhållandevis passiva i att stödja företagens insatser med att införa miljöledningssystem. Många företag efterlyser ett erkännande för att de frivilligt tagit detta steg och tar mer resurser i anspråk än vad som krävs enligt lagstiftning. Den bild som tillsynsmyndigheterna idag förmedlar är att miljöledningssystem inte bidrar till att efterlevnaden av lagar blir bättre, varför deras arbete med tillsyn inte kan minskas till följd av att företagen frivilligt infört ett miljöledningssystem. Ekonomiska incitament för att stödja införande av miljöledningssystem och en tydligare offentlig uppbackning skulle underlätta en fortsatt ökad utveckling och tillämpning av miljöledningssystem.
Vid en jämförelse internationellt visar det sig att andra länder inom EU har varit mer positiva till ekonomiskt uppmuntra åtgärder kopplat till miljöledningssystem (EU 2002). Vissa länder inom EU har exempelvis gett stöd till företag som infört miljöledningssy- stem (EMAS men ofta även ISO 14001):
• gett ekonomsikt stöd med upp till 70 % av den totala kostnaden för införande av miljöledningssystem;
• delfinansierat miljöinvesteringar med 5 % av kostnaden; • ekonomiskt stött miljöutbildning av anställda på företag; • reducerat registreringskostnader för EMAS;
• reducerat tillsynsavgifter till myndigheter samt minskad skatt i vissa distrikt; • reducerad frekvensen av tillsynsbesök från myndigheter;
Även andra modeller för ekonomiskt stöd har provats. I Portugal har försök gjorts med kontrakt mellan myndigheter och företag för ständig förbättring, vilket inneburit att företaget fått ekonomiskt stöd från myndigheter (EU 2002). Företag med miljölednings- system enligt EMAS har premierats med 5 % mer stöd än företag med miljöledningssy- stem enligt ISO 14001. En annan modell för kontrakt för ständig förbättring har utvecklats i Australien. Modellen, the Accredited Licensee System, som utvecklats i samverkan mellan myndigheter och företag har tydligare fokus på ständig förbättring av miljöprestanda (Lissinger 2000).
Det finns inga tecken på ändring i statens avvaktande hållning till miljöledningssystem. En nu pågående statlig kommitté, Miljöbalkskommittén (2002), drar t.ex. slutsatsen i sitt principbetänkande, efter att ha frågat samtliga regionala och kommunala tillsynsmyndig- heter men även ett antal tillämpande företag och andra aktörer, att kommittén i sitt fortsatta utredningsarbete beträffande systemet med avgifter för prövning och tillsyn inte bör utgå från några generella avgiftsnedsättningar för företag med miljöledningssystem ISO 14001 eller EMAS.