I det här avsnittet ska brukarinflytande diskuteras i relation till demokrati- och styrningsaspekter. Ambitionen är att lyfta fram olika nyanser och komplexiteter som ett brukarinflytande implicerar.
Brukarstyrelser och jämlikhet
Att fördjupa demokratin genom att skapa större möjligheter för medbor- garna att påverka sina livsvillkor och få inflytande över de verksamheter man närmast berörs av, har varit en bred och kraftfull politisk viljebildning som överskuggat den politiska retoriken under de senare decennierna. Infö- randet av brukarstyrelser kan betraktas som ett av många uttryck för denna politiska strävan men som Deem m.fl. (1995) framhåller har detta ”voice- alternativ” (att få göra sin röst hörd och påverka en organisationen inifrån) impregnerats av flera krafter ofta med neo-liberala förtecken, sammanfattat i benämningen ”the new managerialism”. Det gör att man kan ställa den något förenklade frågan om det är föräldrar i egenskap av medborgare eller föräldrar i egenskap av konsumenter som tar plats i de styrande organen för skolan. Föräldrar som (aktiva) medborgare aktualiserar föreställningar hem- mahörande i deltagardemokratiska resonemang medan föräldrar som kon- sumenter av välfärdsservice kan associeras med marknadsmässiga betingel- ser. När staten överlåter funktioner som ska omhändertas på ett nytt sätt och på frivillig grund iscensätts, enligt Deem m.fl., spänningar mellan dessa ovanstående roller/funktioner:
Thus the new managerialist case for democracy owes more to the need for voluntary service to fill up the gaps left by a retreating state than to the traditional arguments for participatory democracy which stressed its moral dimension. The contradictory discourses that make up the new managerialism enable the status of consumer to be exchanged with that of the citizen, so that no difference is perceived between democratic ways of reaching decisions and decisions made in the market (Deem m.fl. 1995, s 46).
Marknads- och konkurrensbetingade förutsättningar har följaktligen ”byggts in” i rollen som brukare i styrningen av skolan vilket gör att man kan tala om en i dessa styrelser inneboende spänning mellan, lite grovt uttryckt, de- mokrati och marknad.
Det finns också andra mer uttalade demokratirelaterade spänningar som brukarstyrelsemodellen medför. Att ge föräldrar mandat att utöva inflytande genom att ingå som ledamöter i en styrelse på skolnivå är, enligt många som gett sig in i denna diskussion, inte oproblematiskt ur ett demokratiperspektiv. I de diskussionerna väcks frågan om hur snävare deltagardemokratiska mål ska balanseras i förhållande till bredare jämlikhetssyftande demokratimål. Denna fråga kompliceras ytterligare av att utbildning i sig är föremål för en ständigt kamp om hur den på bästa sätt ska fördjupa en demokratisk ut- veckling i samhället, vilket av vissa författare (Englund 1993, Labaree 1997) beskrivits som en kamp om att uppfatta utbildning som ”public good” eller ”private good”. Den förändring av brukarstyrelserna som ägt rum och som Deem m.fl. (1995) talar om i termer av en hybridisering av brukarstyrelserna, kan tolkas som ett uttryck för att synen på utbildning som ”private-good” växt sig starkare. En liknande slutsats drar Kathryn McDermott (1999) som påpekar att lokal kontroll i ett demokratiskt system och av en offentlig skola är en komplex fråga. Å ena sidan erbjuds därigenom utökade möjligheter till ett medborgerligt deltagande och dessutom kan man, enligt McDermott, tänka sig att effektiviteten blir större än med en mer centraliserad kontroll och byråkrati, eftersom de beslut som fattas och den ledning som utövas lokalt ligger ”närmare klassrummet”. Å andra sidan tenderar en utökad lo- kal självständighet att bli svårförenlig med jämlikhetssträvande mål:
Schooling has characteristics of both a public and a private good, depending on whether we concentrate on the attainment of a threshold level by all children in the system or on the fortunes of individual children. Parents are usually inclined to the latter (McDermott 1999, s 25).
Det ligger nära till hands, resonerar McDermott (1999), att föräldrar som engagerar sig lokalt klamrar sig fast vid en snävare snarare än en vidare definition av ”the public”. Deem m.fl. delar McDermotts uppfattning:
We found that parent governors often demonstrated an overriding interest in their own children’s education (though this need not, and sometimes did not, preclude a wider concern for other children or young people) (McDermott 1995, s 38).
Det råder följaktligen en uppenbar spänning mellan en demokratiuttolkning som uppmuntrar en lokal kontroll och en demokratiuttolkning som syftar till att utbildning ska ge alla elever jämlika möjligheter. Man kan säga att utbildningens demokratisyftande mål i termer av lika möjligheter för alla står i ett spänningsfyllt förhållande till demokrati definierat som ”lokal kon- troll”.11
Den problematik McDermott (1999) här identifierar kan också utsträckas till en mer generell demokratiproblematik som i termer av politisk (o)jämlikhet diskuterats flitigt, inte minst bland statsvetare.12 Även om
brukarinflytande i form av brukarstyrelser av vissa ses som ett sätt att på deltagardemokratiska grunder åstadkomma en fördjupad demokrati menar andra att den formen av inflytande måste diskuteras och problematiseras i förhållande till andra former och principer för medborgerligt deltagande, ofta ett deltagande som förknippas med den representativa demokratin eller den ”stora demokratin”. Toini Floris & Charlotte Bidsted (1998, s 61) fram- håller tre specifika drag som skiljer brukardemokratin från den representa- tiva demokratimodellen. Brukardemokratin är för det första partikulär i den
meningen att brukarstyrelsen är vald för att tillvarata särintressen på ett politikområde – skolan. Brukardemokratin är för det andra avgränsad i för- hållande till funktion då brukarrepresentanterna väljs av de medborgare som
har en personlig anknytning till skolan. För det tredje utgör en brukarstyrelse, enligt Floris & Bidsted (1998) en etablering av ytterligare ett maktcentra,
bredvid kommunen. De här aspekterna har diskuterats bland fler författare och många menar att brukarinflytandet aktualiserar en balansproblematik som i förlängningen blir en jämlikhetsproblematik.
Tommy Möller (1996, s 392) hävdar i sin avhandling att det definitions- mässigt är egenintresset som står i centrum för brukarinflytandet. Som bru- kare agerar man som ”partsborgare”13 och vänder sitt engagemang mot mer
närliggande intressen, mot ”den lilla demokratin”. Som medborgare däre- mot förväntas man tänka i vidare banor och ta ansvar för större gemen- samma angelägenheter. Med andra ord finns det en spänning mellan bruka- ren/partsborgaren å ena sidan och medborgaren å den andra, en spänning
som hamnar mer i fokus i och med experimenten med brukarstyrelser. Parts- borgarskapet riskerar, enligt Möller (1996), att erodera och stycka sönder medborgarskapet därför att partsborgaren (brukaren) tenderar att bortse från ”det gemensamma”, det som tillhör den ”stora demokratin”. För ”bru- karen” är det särintresset som kommer till uttryck, vilket inte, påpekar Möller (1996), är detsamma som att brukaren tänker eller agerar ”egois- tiskt”. Snarare är det den institution som ett brukarorgan representerar som agerar ”egoistiskt” (jfr Sørensen 1998). Erik Oddvar Eriksen & Jarle Weigård hävdar att brukarstyrning har klara paralleller till korporativ styrning:
I begge tilfeller gjelder det att de interesser som formidles ikke går gjennom offentlige kanaler på samme måte som synspunkter i den
ordinære politiske beslutningsprosess. Interessene beholder dermed en privatistisk karakter; de blir ikke utsatt för de samme legitimerings- krav som regulære politiske ytringer (Eriksen & Weigård 1992, s 17).
När medborgarna organiserar sig längs speciella intresselinjer, påpekar Pe- ter Bogason (2000), finns en risk att de organisationer som skär igenom sådana grupperingar och garanterar allmänna nyttigheter blir svagare. Ma- ria Jarl (2003a, s 27) framhåller hur brukarinflytandet är principiellt proble- matiskt eftersom det innebär ett steg bort från principen om alla medborga- res lika rätt till deltagande i det politiska beslutsfattandet. Det är grunderna för deltagandet som skiljer sig åt. Brukarinflytande bygger på att brukarna ges ett särskilt inflytande över en offentlig verksamhet medan alla medbor- gare, genom att välja politiska företrädare/representanter, i princip har samma möjligheter att påverka den offentliga verksamheten (Anders Lind- bom 1995, s 18, Jarl 2003a, s 27). Ett brukarinflytande kan med andra ord komma i konflikt med och utmana de etablerade, jämlikhetsbaserade princi- per inom den representativa demokratimodellen som innebär att alla med- borgares röst ska väga lika tungt. Brukarnas röst, menar Jarl (2003a), kan komma att få en större tyngd i det politiska beslutsfattandet, vilket kan ske om inte brukarna nöjer sig med att påverka den egna verksamheten utan även vill påverka den politiska processen.14 Så här långt kan således konsta-
teras att ett utvidgat brukarinflytande dels utmanar utbildningens jämlikhets- skapande ambition (en utökad lokal kontroll kan ske på bekostnad av en ”jämlik skola för alla”), dels utmanar den politiska jämlikheten genom att vissa medborgare (brukare) ges potentiellt större påverkansmöjligheter än medborgare i allmänhet.
Som ett exempel på hur man kan resonera för att ”lösa” denna problema- tik kan tas den danske statsvetaren Eva Sørensen (1998). Hon menar att den successiva försvagningen av nationalstaten, genom processer som decentra-
lisering, internationalisering, globalisering och privatisering, uppfordrar oss till att tänka om grunderna för demokrati på ett nytt sätt. Det blir alltmer uppenbart att institutionaliserade former för demokratiskt inflytande har
både för- och nackdelar. Sørensen (1998) skiljer mellan en territoriellt base-
rad demokrati och en funktionellt baserad demokrati. Fördelen med den territoriellt baserade demokratin är att den säkerställer en ”horisontell sam- ordning” genom att den bygger på en liberal demokratiuppfattning där vik- ten av alla medborgares tillgång till jämlika kanaler för inflytande är cen- tralt. Samtidigt skapar denna institutionaliserade demokratiform, förutom en låg motivation för ett deltagande, en syn på politik som något abstrakt och en idé om politisk handling som tillhörande oss (endast) i rollen som medborgare, vilket knappast uppmuntrar medborgare att känna ett ansvar för att lösa gemensamma problem. Genom den funktionella demokratin, manifesterat i ett brukarinflytande, förs det konkreta in i politiken:
… thus is precisely where functionally based forms of democratic empowerment, e.g user influence, come in as an important form of empowerment. It is a means to bring the concrete back into the political (Sørensen 1998, s 141).
När det gäller frågan om huruvida priset för politikens konkretisering är en ojämlik distribution av kanaler för inflytande svarar Sørensen (1998) att principen om politisk jämlikhet inte behöver betyda att alla har lika mycket inflytande över ”allting” utan det viktiga är att tillträde till kanaler för infly- tande garanteras alla. Faran med den funktionella demokratin är ändå att den tenderar att producera ett sekteristiskt perspektiv på politik eller, som Sørensen (1998, s 141) också formulerar det, en ”institutionell chauvinism”. Sørensen pläderar för behovet av både den territoriellt och den funktionellt definierade demokratimodellen och hon menar att ett ”lapptäcke” behövs av dessa former av demokratiskt bemyndigande. Deem m.fl. landar i ett förslag som liknar Sørensens:
What can be done to preserve democracy in the governance of schools, as well as other public services, is to retain some intermediary democratic layer between site-based management and government (Deem m.fl. 1995, s 168).
Representation och ansvarighet
Frågan om representativitet och ansvarighet/ansvarsutkrävande är även den länkad till politisk jämlikhet och den representativa demokratimodellen och på den punkten har vissa debattörer satt frågetecken kring ”school governing bodies”. I den brittiska debatten har de lokala styrelseorganen fått beteck-
ningen ”quangos”, vilket betyder ”quasi-autonomous non-governmental organizations” (Deem m.fl. 1995). Brukarstyrelser som ”kvasi-autonoma icke-parlamentariska organisationer” fungerar delvis utanför det etablerade
politiska regelverket, exempelvis saknas legitima spelregler för tillsättandet av representanter i brukarstyrelserna (jfr Stig Montin 1998, s 50). Att så- dana regler saknas och ledamöter väljs in på lösa grunder kan, enligt Montin (1998), öka risken för att detta upplevs ”odemokratiskt”. Michael Golby (1993, s 72) påpekar att de flesta föräldrar i styrelserna känner sig valda men vet samtidigt inte vilka ”väljarna” är. Föräldrar i beslutande organ i skolan kan också ses som representanter för dem som, enligt Sørensen (1995), är de ”verkliga brukarna” – eleverna. De minderåriga eleverna ingår inte som styrelseledamöter, trots att det är eleverna som berörs av de beslut som fattas. Beattie (1985) menar därför att man kan tala om att en ny kategori av ”indirekt representation”15 skapats:
Thus participation as applied to schools (especially primary and lower secondary schools) results in a new category of indirect representation.
The indirectness lies in the fact that parent representatives have no day-to-day experience of schools other than what their child conveys to them (Beattie 1985, s 3).
Liksom Beattie (1985) i citatet ovan, framhåller Sørensen (1995) att efter- som föräldrarna inte deltar i de dagliga livet i skolan bör de betraktas som ”semi-users”16 (jag ska återkomma till det resonemanget).
Genom införandet av brukarstyrelser aktualiseras också en problematik som gäller ansvarsutkrävande. Brukarstyrelser kan ses som ett ”mellanled” eller ytterligare ”en nivå” som tillkommit mellan förtroendevalda och med- borgarna. Som enskild medborgare kan man därigenom få svårt att veta vart man ska vända sig för att utkräva ansvar för beslut som fattas av en brukarstyrelse (Jarl 2003a, s 27). Enligt Deem m.fl. (1995, s 166–167) finns det få lämpliga ”mekanismer” som kan göra ”elected or selected governers accountable to those whose interests they represent and of whose views they are supposed to be aware.”17
Problematiken runt (politisk) jämlikhet, representativitet och ansvarsut- krävande kan, i och med resonemanget ovan, betraktas som en kritik uti- från en specifik demokratiteoretisk ”position” förknippad med en ”agg- regerande” demokratimodell. Nämnda Sørensen (1995) resonerar i sin av- handling om två övergripande demokratimodeller; förutom en ”agg- regerande” också en ”integrerande” demokratimodell, en indelning Sørensen hämtar från James March & Johan Olsen (1989). Inom en aggregerande demokratimodell betraktas politik som en kamp mellan olika konflikter-
ande intressen: demokrati som ett medel för att fatta beslut och ”folket” som en samling enskilda individer. I den integrerande modellen däremot be- traktas politik som en upplösning av konflikter som föregåtts av en resone- rande debatt, demokrati som ett sätt att leva, en livsform och ”folket” som en gemenskap: ”… a community with endogenously produced preferences” (Sørensen (1995, s 29 ). ”Representation” såsom den diskuterats ovan faller inom den aggregerande demokratimodellen, som bygger på ett tänkande om att representanter ges ett mandat att företräda andras, ”folkets”, vilja. På senare tid har emellertid den integrerande demokratimodellen utmanat sy- nen på representation som ett i grunden illusoriskt fenomen eller som Ernesto Laclau (1993) formulerar det; som ett ”orent” fenomen. Med en sådan ut- gångspunkt ”faller” delvis den kritik som omnämnts ovan i termer av ”bris- tande representativitet”. Att betrakta representation som ett ”orent” feno- men sammanhänger med en mer grundläggande kritik av ”det moderna pro- jektet” och i synnerhet av det moderna politiska tänkandet vars rötter åter- finns i Hobbes föreställning om samhället som en totalitet. En sådan före- ställning skapar uppfattningen att ”det politiska” ska ta form på en nivå som har ”det sociala” som grund – som om det politiska var ett medel för att verkställa en förändring av det sociala (Laclau 1993). Representation blir då ett sätt att skapa ”genomskinlighet” men det är alltså, enligt Laclau, ett missvisande betraktelsesätt. Representanter, hävdar Laclau, kan inte före- träda olika intressen eller representera ”folkets vilja” utan ”skriver in” in-
tressen i en komplicerad verklighet som skiljer sig från den verklighet i vil- ken intressena ursprungligen formulerades. Representanter konstruerar och förändrar intressen och bidrar också till att förändra de representerades iden- titeter (Laclau 1993). Laclau hävdar att individer får allt svårare att referera till en specifik grund på vilken deras identitet vilar och man bör uppfatta individer som ”mångfaldiga jag”, (”multiple selves”) med löst integrerade, instabila identiteter (Laclau 1993, s 291). Med den utgångspunkten vill Laclau (1993) därför se ”representation” som den primära terrängen för en pluralitet av intressen. När Sørensen (1998) diskuterar vilka förutsättningar brukarstyrelser kan ha för att utgöra en vitaliserande demokratisk kraft i samhället, är det bland annat detta resonemang av Laclau hon använder sig av.
Vad är brukarstyrelser för typ av organisation?
Tidigare i arbetet nämndes att man kan uppfatta brukarstyrelser som ”hybrider” i den meningen att utbildningspolitiska förskjutningar gjort att styrelserna tillförts nya funktioner som både ”lagts på” och förändrat tidi- gare funktioner samt att styrelserna kan betraktas som ”quangos” såtillvida att de fungerar både ”innanför” och ”utanför” det parlamentariska regel-
verket. Deem m.fl. (1995) diskuterar även de lokala styrelserna utifrån ett organisationsteoretiskt perspektiv och prövar hur ett poststrukturalistiskt och postmodernt teoretiserande kan bidra till förståelsen av hur man kan betrakta de lokala styrelserna som organisationer. Författarna gör gällande att varken ”gängse” organisationsteoretiska resonemang om rationella, hierar- kiska strukturer eller ”... critiques of bureaucracy like loose coupling …”, fullt ut kan förklara de lokala styrelserna som organisatoriska fenomen (Deem m.fl. 1995, s 90). Styrelserna kan snarare beskrivas som ”flyktiga”, obeständiga organisationer, synliga och osynliga på samma gång, vilket del- vis kan förklaras av att de har en föränderlig och frivillig karaktär. Inslaget av ”frivillighet” gör att man inte fullt ut kan påstå att styrelserna ”överva- kar” skolledning och lärare, samtidigt som det finns en tendens i denna rikt- ningen eftersom skolorna i högre grad blivit ansvariga inför ”konsumenter” snarare än ”politiker” (Deem m.fl. 1995, s 93).18
Bland de skolstyrelser Deem m.fl. (1995) studerade fann man också spe- cifika ”kulturella” drag. Vissa ritualer och symboler omgärdade mötes- tillfällena och författarna noterar att ledamöterna förhöll sig till tid och rum på olika sätt. För de anställda uppfattades möten som förlades på kvällstid som inkränktande på deras lediga tid medan föräldrarna i större utsträck- ning valde att medverka kvällstid, och uppskattade att tillbringa ledig tid med att delta i styrelsemöten. Angående platsen där möten hölls noterar författarna att:
The spaces used by governors for their meetings and activities – often libraries, staffrooms or classrooms – may often only be available out- side school hours, emphasizing the transitory and impermanent na- ture of governing bodies as organizations, organizations which are much held together by social networks existing outside as by those existing inside it (Deem m.fl. 1995, s 95).
Som organisationer fungerar styrelserna således både innanför och utanför skolan, de lokala styrelserna existerar på gränsen mellan skolan och den ”externa världen” (Deem m.fl. 1995).
Vad gäller frågan om hur styrelserna handskas med organisatoriska resur- ser använder Deem m.fl. (1995, s 97) Anthony Giddens (1984, 1985) analy- tiska åtskillnad mellan två olika typer av resurser. Giddens menar att alla organisationer tvingas hantera och förhålla sig dels till ”allocative resources” som handlar om kapital och mänskliga resurser, dels till ”authoritative resources” som handlar om ideologi, tid, rum och information. De senare resurserna innefattar också ”övervakning” och kontroll av organisationen. De lokala styrelserna Deem m.fl. (1995) studerade spenderade mer tid med uppgiften att fördela resurser (”allocative resources”) och detta trots att de
saknade kontroll över resurser. En träffande kommentar som stöder denna iakttagelse återger McDermott (1999, s 72) från en ”superintendent”19 som
framhöll att ”they [the board and the public] spend an incredible amount of hours laboring over 5 percent of the budget”. Vidare fann Deem m.fl. (1995), beträffande de ”auktoritativa” resurserna, att diskussioner kring ideologiska frågor sällan kopplades till förhållanden på den aktuella skolan. Dessutom debatterades inom styrelsen ofta hur man skulle använda (mötes)tiden på ett så effektivt sätt som möjligt. Även rektorerna tillkännagav bryderier kring tidsanvändning då de ansåg sig behöva ägna en hel del tid åt att förklara saker för styrelseledamöterna – ”för att få användning av dem”, som en rektor uttryckte det – en tid som paradoxalt nog inte fanns tillgänglig (sty- relsen träffades två/tre gånger per termin).
Deem m.fl. (1995, s 109) sammanfattar: ”… as organizations, the governing bodies we studied seem caught somewhere between modernity and post-modernity.” Det finns å ena sidan fortfarande kvar ett arv från en västerländsk politisk, byråkratisk kultur som fungerar som en sammanhål- lande kraft från den tid där styrelsernas ansvar var mer symboliskt än reellt. (Jämför Beatties (1985) legitimitetsresonemang tidigare). Å andra sidan har nya krafter (kvasi-marknadskrafter, ”företagaranda”, ”new managerialism”) inträtt på arenan och gett styrelserna en mer ambivalent, fragmentarisk, flyk- tig och obestämd karaktär (Deem m.fl. 1995).
Brukarstyrelser som politiska eller apolitiska organ
Ska man betrakta brukarstyrelser som politiska organ eller ska man betrakta dem som apolitiska organ? Svaret är att man kan göra både och. Sett utifrån en mer analytisk/teoretisk synvinkel är styrelserna (naturligtvis) politiska organ eftersom man i dessa organisationer ägnar sig åt att diskutera och fördela användningen av resurser, både av den karaktären Giddens (1984) benämner ”allocative resources” och ”authoritative resources” (se ovan).