När föräldrarna får en större frihet och ett mer kraftfullt mandat att besluta över de egna barnens skolgång förändras samtidigt synen på vem eller vilka som skall styra och kontrollera skolan. En argumentation för en mer själv- ständig styrning kan låta på följande sätt:
Det är inte de demokratiskt uppbyggda organen, de genom allmänna val tillsatta politikerna eller de tjänstemän som administrerar skolorganisa- tionen, som ska styra och ha det huvudsakliga ansvaret för skolan, utan det är de personer som lever närmast skolan som ska ha det avgörande inflytan- det. Skolledningen och lärarna, som leder och genomför undervisningen, och föräldrar och elever – de primära konsumenterna – är de som ska be- stämma över skolan och vad skolan ska ägna sig åt. Skolan är följaktligen inte en institution som tillhör ”alla”, utan den är i första hand till för de närmast berörda, föräldrar och deras barn. Följaktligen bör vi ha attraktiva, konkurrenskraftig skolor som på bästa sätt kan svara upp mot de behov som konsumenterna (föräldrarna) efterfrågar och det är marknaden som erbjuder detta. Marknaden har förmågan att uppmuntra självständighet och mångfald och kan svara upp mot konsumenternas verkliga behov och öns- kemål.
Detta sätt att resonera finner vi hos några av de mest tongivande tillskyndarna för ett marknadsbaserat skolsystem, nämligen de amerikanska statsvetarna och utbildningsforskarna John Chubb och Terry Moe. De pu- blicerar 1990 Politics, Markets & America’s Schools, som kom att bli en
viktig och flitigt använd referenspunkt för både kritiker till och förespråkare för ett privatiserat skolsystem. Amy Stuart Wells (1991) menar att utgiv- ningen av Chubb & Moes bok välkomnades ”everywhere”: av media, i affärsvärlden och bland politiker. Henig (1994) och Goldring m.fl. (1997) kommenterar Chubb och Moe och deras gemensamma utgivning på ett lik- nande sätt:
John Chubb and Terry Moe, by virtue of the tremendous amount of attention sparked by their Politics, Markets, and America’s Schools,
have become the most recognized spokespeople for such radical market- based choice plans (Henig 1994, s 87).
Chubb and Moe’s 1990 book, Politics, Markets, and America’s Schools,
makes the boldest of the widely cited claims for the positive consequences of choice on educational reform (Goldring 1997, s 364).
Flera författare uppmärksammar Chubb & Moes och speciellt effekterna av deras bok. John Best (1993) anser att den teori om institutioner som Chubb & Moe utvecklar i Politics Markets & America’s Schools starkt bidrog till
att förskjuta debatten om utbildningsprestanda/utbildningsprestationer (”educational performance”) från det som sker i skolan till de institutioner
som kontrollerar skolan. Likaså framhåller Raywid (1992) Chubb & Moes publikation som en betydande katalysator för förändringar av skolans styr- ning (även om dessa förändringar inte gått så långt som Chubb och Moe önskar). Enligt Smith & Meier (1995) har Chubb & Moes institutionsteori blivit brett accepterad och utgör fortfarande den intellektuella grunden för de som argumenterar för en skolvalsinriktad skola.
En av anledningarna till att Chubb & Moes studie fick ett så påtagligt genomslag var att den, i egenskap av en vetenskaplig produkt, materialiserade en allmänt spridd uppfattning om den demokratiskt kontrollerade skolan som en hierarkiskt toppstyrd och överbyråkratiserad institution (Wells 1991). En annat skäl som Henig (1994) lyfter fram är Chubb och Moes vetenskap- liga anseende och deras uppmärksammade publikationer inom andra områ- den. Men Henig poängterar framförallt betydelsen av att Chubb & Moe inte bara länkar sina förslag till en bred politisk teori utan också förankrar dessa i den existerande empiriska litteraturen och i detalj mejslar fram den modell de själva förespråkar. Politics, Markets & America’s Schools blev
argumentation och den gav samtidigt en legitim röst åt ett mer marknads- liberalt tänkande runt skola och utbildning. Men Chubb & Moe och de idéer författarna utvecklar har också blivit föremål för en hel del kritiska synpunkter och bland de som ger sig in i debatten om ”school choice” och på olika grunder ifrågasätter det valfrihetssystem som ”school choice” är en del av, tar ofta spjärn i sin kritik mot just Chubb & Moe (se exempelvis Henig 1994, Smith & Meier 1995).
”The root of the problem” och ”the one best system”
Chubb & Moe (1990) försöker i Politics, Markets & America’s Schools gå
till botten med vad de anser vara den grundläggande orsaken till de problem som den amerikanska offentliga skolan brottas med. Problemen handlar enligt Chubb & Moe om bristande effektivitet. Eleverna lär sig inte tillräck- ligt mycket, speciellt i de viktiga ämnena matematik och naturvetenskap, de lär sig heller inte, vilket Chubb & Moe anser är allvarligast; hur man lär sig.
De amerikanska eleverna presterar allt sämre ur ett internationellt perspek- tiv och när de åtgärder och reformer som genomförs: exempelvis införandet av olika kunskapstester för att mäta elevers prestationer, införandet av nya ledningsfilosofier för enskilda skolor, införandet av mer akademiska krav, en uppstramning av lärares behörighetskrav, så hävdar Chubb & Moe att allt detta är missriktade åtgärder som inte på allvar kommer åt de verkliga orsakerna. Orsaken till problemen, slår Chubb & Moe fast: ”… are, in fact, the very institutions that are supposed to be solving the problem: the institu- tions of direct democratic control” (Chubb & Moe 1990, s 2). Det är således ett strukturellt problem vi har att göra med. Roten till de effektivitetsproblem som framförallt den offentliga skolan dras med är strukturellt betingade och hänger samman med den institutionella ordning som den demokratiskt upp- byggda skolan vilar på. Här förtjänar det att upprepas att Chubb & Moe i allt väsentligt diskuterar skolan som om dess främsta uppgift är att vara så effektiv och internationellt konkurrenskraftig som möjligt. Det är mot bak- grund av ett sådant antagande om skolan som de hävdar att den allmänna skolan får de problem den förtjänar, skolan får problem därför att den byggts upp som en demokratiskt kontrollerad skola. Konsekvensen blir att den of- fentliga skolan är oförmögen att lösa de problem som den står inför, efter- som det enligt Chubb & Moe är den demokratiskt uppbyggda skol- institutionen i sig själv som utgör problemet. En viktig förklaringsgrund för att förstå den institutionellt demokratiskt ordnade offentliga skolan och hur den har växt fram, är enligt Chubb & Moe föreställningen om ”the one best system”.
Det är under 1900-talet när staten tar ett allt större ansvar för att bygga upp den allmänna skolan som misstagen begås. Auktoriteten att bestämma
över utbildningens innehåll och utformning förläggs då till en politisk nivå,
och trots stridigheter under 1960- och 1970-talen om hur makten över sko- lan skulle fördelas, där exempelvis lärarorganisationer förde en kamp om större inflytande, så har enligt Chubb & Moe denna ordning aldrig ifråga- satts. Detta sätt att tänka om skolan, som en demokratiskt kontrollerad skola vars bestämmanderätt ytterst vilar på valda politiker, benämner Chubb & Moe The one best system12, och det är en idé om skolan som de anser är
i grunden feltänkt. Föreställningen om ”the one best system” har gjort att skolan som institutionell inrättning aldrig på allvar blivit problematiserad och det förekommer inte heller någon egentlig debatt om de institutionella frågorna, hävdar Chubb & Moe. ”The one best system” etableras när grup- peringar och organisationer som utövar inflytande över skolan, trots inbör- des motsättningar, får ett grundläggande gemensamt intresse. Det är inget konstigt, hävdar Chubb & Moe, men det leder till att den institutionella ordningen i sig inte blir ifrågasatt. Chubb & Moe exemplifierar med lärar-
och skolledararganisationer, utbildningsorganisationer, skolstyrelser, skol- politiker, skoladministratörer, bokförlag etcetera som alla har ett gemen- samt intresse av att upprätthålla en institutionell stabilitet.
Chubb & Moe attackerar således sättet på vilket den allmänna skolan byggts upp som en politiskt styrd och demokratisk kontrollerad institution, men man attackerar också utbildningsforskningen som bidragit till att be- trakta skolan som en orubblig och förgivettagen del av denna ordning. Chubb & Moe framhåller alliansen mellan skolpolitiken och utbildningsforskningen som lett till att de vetenskapligt legitima frågorna i hög grad varit selektiva och riktats mot områden som inte utmanat den institutionella ordningen som sådan. Efter Coleman-rapporten (1966) sjösattes en rad studier, så små- ningom kända som ”effektivitetsforskning” under 1980-talet (se kap 4) och vars mål var att identifiera vad som karaktäriserade framgångsrika skolor. Problemet var inte, enligt Chubb & Moe att värdefulla kunskaper inte pro- ducerades, problemet gällde hur man värderade och omsatte de nyvunna kunskaperna. Dessa sågs nämligen uteslutande ur skolans perspektiv och blev inplacerade i det rutinmässiga sättet att betrakta den offentliga skol- institutionen:
The engineering question, therefore, was automatically answered by the routine ways in which the system had always gone about its busi- ness of direct democratic control: ”effective schools” characteristics would be imposed on the schools from above, by politics and admini- strative superiors, through new rules and regulations mandating the changes desired (Chubb & Moe 1990, s 17).
Förutom bibehållandet av ett traditionellt betraktelsesätt på skolan som in- stitution så har den dominerande teoretiska förståelsen hos utbildnings- forskningen, enligt Chubb & Moe hämtats från organisationsteoretiskt tän- kande. Där betraktas skolan som ett ”öppet system” som samspelar med och anpassar sig till omgivningen för att både överleva och gynnas som or- ganisation. I det perspektivet skapar olika typer av omgivningar olika typer av skolor, och så långt instämmer Chubb & Moe i analysen. Men med om- givning kan man mena olika saker. Chubb & Moe är kritiska till att foku- seringen i alltför hög grad riktats mot skolan och dess omedelbara omgiv- ning och inte mot den demokratiska kontrollen av skolan, som en omgi- vande faktor. Dessutom ifrågasätter de synen på skolan som en organisation som ”försöker överleva” i en omgivning eller ingår i ett ”utbyte” med om- givningen. Chubb & Moe (1990) tar en annan utgångspunkt, nämligen den individuella valhandlingen: ”Our own perspective is about choice of people” (s 20). Det är individer: elever, föräldrar, lärare, rektorer, skolstyrelse- medlemmar, skolinspektörer, politiker och andra viktiga personer för sko- lan, och deras val och ställningstaganden som har en avgörande betydelse för skolans effektivitet och resultat. Med en sådan utgångspunkt utvecklar Chubb & Moe en teoretisk grund som de benämner ett institutionellt per- spektiv på skolan.
Föräldrar i offentliga och privata skolor – ett institutionellt perspektiv
Vad Chubb & Moe (1990) vill komma åt genom ett institutionellt perspek- tiv på skolan är ett svar på frågan hur relationen ser ut mellan den demokra- tiska kontrollen av skolan och skolans organisation och effektivitet. Efter att ha genomfört sin analys så rekommenderar Chubb & Moe, inte helt överraskande, en helt annan styrning av den offentliga skolan, en styrning som inte bygger på en demokratisk kontroll utan som bygger på ett långtgå- ende självbestämmande för den enskilda skolan och på föräldrars och elev- ers fria val. Låt oss se hur de kommer fram till den slutsatsen.13
För att reda ut hur skolans organisation påverkas av den demokratiska kontrollen av skolan ställer Chubb & Moe den offentliga skolan mot den privata skolan, eftersom den senare är styrd av marknaden och därigenom erbjuder en bra jämförelsegrund till den politiskt styrda allmänna skolan. I den offentliga sektorn kontrolleras skolan, i likhet med andra offentliga in- stitutioner, av en offentlig auktoritet (”public authority”). Eftersom det rå- der en kamp om den offentliga auktoriteten som en följd av heterogena in- tressen i samhället så skapar ett sådant system vad man kan kalla vinnare och förlorare. Den demokratiska ordningen fungerar därför ofullständigt: politiker och administratörer tvingas, som Chubb & Moe uttrycker det
”pursue their own interests at the expense of citizens” (s 31), och några blir alltid vinnare och några förlorare. Att det demokratiska systemet fungerar ofullständigt betyder inte, vilket Chubb & Moe poängterar, att den demo- kratiska ordningen är ofullkomlig, utan det är ”what democratic control is
all about” (s 31). Vad innebär då en demokratisk kontroll överfört på sko-
lan och dess organisation? Chubb & Moe ställer sig tveksamma till sådana föreställningar som att skolan skulle stå under ”lokal kontroll” genom sina lokalt valda skolstyrelser eller att föräldrar och elever skulle ha ett speciellt inflytande över skolan. Det är föreställningar som man snarare måste be- trakta som myter, därför att det är staten som är den instans som i sista hand utövar makt och kontroll över skolan, även om den delegeras till olika ni- våer, och det är staten som är garanten för att alla medborgare har ett infly- tande över skolan. Följaktligen ska en demokratiskt styrd skola inte spegla föräldrars och elevers intressen mer än andras. Det är själva poängen med en offentligt styrd skola att alla på sätt och vis kontrollerar den, oavsett om man bor i närheten av en skola, har barn i skolan eller inte har någon direkt koppling till skolan överhuvudtaget. Det klagas ibland på att föräldrar inte har tillräckligt med inflytande över den offentliga skolan men det är enligt Chubb & Moe en missriktad kritik:
The fundamental point to be made about parents is not that they are politically weak, but that, even in a perfectly functioning democratic system, the public schools are not meant to be theirs to control and
that they are literally not supposed to provide them with the kind of
education they might want (Chubb & Moe 1990, s 32).
Men har då inte föräldrar ett än mindre inflytande i privata skolor eftersom dessa ägs av privata intresseorganisationer som innebär att föräldrar inte har någon legal möjlighet att kontrollera de privata skolorna överhuvudta- get? Nej, svarar Chubb & Moe. Privata skolor är inordnade under mark- nadsmässiga spelregler vilket innebär att skolorna dels måste se till att re- spondera på och försöka tillfredställa föräldrars och elevers behov (annars väljer de bättre och mer lockande alternativ), dels måste se till att överleva i en konkurrensutsatt värld som styrs av principen om det ”naturliga urva- let”. På det viset är en privat skola ”tvingad” att tillgodose föräldrars och elevers önskemål, om inte löper man risken att bli utkonkurrerad och på sikt försvinna från utbudet. I det privat organiserade skolsystemet finns det med andra ord en ”matchning” mellan vad föräldrar och elever önskar sig av skolan och vad skolor kommer att erbjuda, en matchning som den demo- kratiskt styrda skolan inte kan leva upp till, och heller inte är tänkt att leva upp till. Chubb & Moe (1990) är dock noga med att poängtera att även marknadssystemet har sina brister. Monopoliseringstendenser, territoriella
översenskommelser, prisfixering, risker för otillräcklig information från sko- lor, svårlösta transportkostnader, restriktioner som begränsar konsumenter- nas valfrihet, är exempel på tillkortakommanden i den marknadsstyrda sko- lan. Ofullkomligheter finns med andra ord inbyggda såväl i den demokra- tiskt styrda skolan som i den marknadsbaserade skolan, men poängen är inte att brister finns i båda systemen, poängen är att systemen i sig är olika:
De skiljer sig i två viktiga avseenden. För det första menar Chubb & Moe att det demokratiska skolsystemet inte värderar föräldrars och elevers intressen högre än andras; samhället kommer i första hand. Den marknadsstyrda sko- lan däremot värderar föräldrar och elevers intressen högst eftersom de är de primära konsumenterna; samhället kommer i andra hand. För det andra är den demokratiskt styrda skolsystemet uppbyggt på en kamp om att vinna offentlig auktoritet och på att överföra vad Chubb & Moe kallar higher- order values. Inget av detta finns i den marknadsstyrda skolan:
Instead, the authority to make educational choices is radically decentralized to those most immediately involved. Schools compete for support of parents and students are free to choice among schools. The system is built around decentralization, competition and choice (Chubb & Moe 1990, s 189).
Valet – ett universalmedel
Chubb & Moe förespråkar en grundläggande strukturell förändring av skol- systemet där man gör sig av med den demokratiskt styrda skolan, uppburen av en byråkratisk apparat som allvarligt hämmar den enskilda skolans ef- fektivitet. Med marknadsmodellen som förebild föreslår Chubb & Moe ge- nomgripande förändringarna som går avsevärt längre än de hittillsvarande skolreformerna. De förespråkar inte, till skillnad från många tidigare re- formförslag, en utökad decentralisering av skolan, där staten överlämnar ansvar men behåller den yttersta kontrollen över skolan och de förespråkar heller inte en mer omfattande privatisering av det offentliga skolsystemet. Vad de pläderar för är en annan institutionell ordning av skolsystemet som
leder fram till en helt annan organisation än den demokratiskt styrda sko- lan. Staten bör helt och hållet avsäga sig auktoriteten att kontrollera och styra skolan och inte längre lägga sig i skolans arbete. En enskild skola bör få bestämma själv över vilka som ska styra skolan, hur undervisningen ska organiseras, vilken personal man vill anställa (givet en miniminivå för lärarbehörighet), hur många och vilka elever som ska antas (givet att man håller sig till lagar om icke-diskriminering). Skolan ska inte hållas ansvarig (”accountable”) inför något överordnat organ vad gäller elevernas presta- tioner i skolan. Däremot ska skolan vara ansvarig inför föräldrar och elever
genom att öppet informera om skolan och dess verksamhet. Staten ska se till att ett centralt ”Parent Information Center” inrättas där föräldrar får nöd- vändig stöd och hjälp i valet mellan olika skolor. Staten får även fortsätt- ningsvis i det förändrade skolsystemet som Chubb & Moe pläderar för en viktig uppgift.
State officials and agencies would remain pivotal to the success of public education and to its ongoing operation. They would provide funding, approve applications for new schools, orchestrate and oversee the choice process, elicit full information about schools, provide transportation to students, monitor schools for adherence to the law, and (if they want) design and administer tests of student performance (Chubb & Moe 1990, s 226–227).
Men det centrala budskapet i Chubb & Moes argumentation är ändå att staten, trots dessa uppgifter, bör utnyttja sin auktoritet till att avsäga sig makten att kontrollera skolan. Därmed ger man den enskilda skolan ett be- tydligt större självbestämmande och föräldrar och elever ett betydligt större ansvar att själva ta ställning till olika skolalternativ och välja den skola man finner mest attraktiv. Valet, valhandlingen (”choice”) är själva drivkraften i det skolsystem Chubb & Moe ser framför sig och de anser att skolpolitiker bör ta till sig uppfattningen att ”choice is a panacea ” (s 217). Betraktat som
ett universalmedel har ”valet” sin egen rational och logik och om den får fritt spelrum så tycks Chubb & Moe (1990) mena att ”valet” har den inne- boende kapaciteten att gagna helheten genom att på egen hand åstadkomma de nödvändiga förändringarna.