Teoretiska utgångspunkter
3.3 Governance vs. Government
3.3.1 Den offentliga förvaltningens roll i ett governanceperspektiv
en.238 En avgörande skillnad mellan pliktregler, å ena sidan, och avvägnings- och mål-medel regler, å andra sidan, är att pliktreglerna används så att säga ex post, för att göra en rättslig bedömning efter det att något har hänt, medan avvägnings- och mål-medel regler opererar ex ante, dvs som en vägledning för beslut. Det är mycket svårare att med rättsregler föreskriva ett handlande för en myndighet genom plikt-regler än med mer flexibla avvägnings- och mål-medel plikt-regler. Det beror också på att för att kunna reglera måste man ha kunskap om det som skall regleras. Denna kun-skap finns långt ifrån alltid tillgänglig inom olika samhällssektorer på ett sådant sätt att man skulle genom pliktregler kunna föreskriva exakt vad myndigheter och enskil-da skall göra i olika situationer. Detta är en förklaring till bruket av ramlagar som bl a gör sig gällande på skogsområdet. Detta behöver dock inte betyda att man behöver kapitulera inför behovet av att kunna förstå på vilka normativa premisser som be-slutsfattandet sker i ramlagsfallen. Men eftersom rätten inte själv blottlägger detta med stöd av rättsliga analyser är normanalys ett funktionellt hjälpmedel, och den nedan beskrivna normmodellen ett hjälpredskap.
3.3 Governance vs. Government
Den förändrade synen på miljöfrågor – från problemlösande till förebyggande – är en process som pågått parallellt med governanceutvecklingen och den offentliga för-valtningens förändrade roll. Utbredningen av ”mjukare” styrformer och samverkans-processer som är mer inklusiva än den traditionella lagstiftningen, möjliggör ett jäm-ställt samarbete mellan statliga och privata aktörer. Styrningsprocessen öppnas upp och görs tillgänglig för nya politiska aktörer. Olika former av mjuk reglering kan på miljöområdet vara ett funktionellt komplement eller alternativ till lagstiftning, sär-skilt då det gäller komplexa miljöfrågor som innefattar ett betydande mått av osäker-het, och där vetenskapligt konsensus saknas.
I detta avsnitt ger jag en teoretisk introduktion till diskussionen i kapitel 5, där jag beskriver förutsättningarna för ett sådant ”utvidgat” regleringsutrymme.
3.3.1 Den offentliga förvaltningens roll i ett governanceperspektiv
Under de senaste två decennierna har den statliga förvaltningen genomgått en tur-bulent period med grundläggande förändringar av sättet att arbeta: styrning, regle-ring och organiseregle-ring har genomgått ett skifte som i vissa delar kan sägas svara mot vad många förvaltningsforskare sammanfattar med tesen ”from government to
gover-238 Hydén 2002 s 75. Saknar rätten ett faktiskt innehåll måste detta enligt Hydén skapas, antingen ge-nom att man studerar tillämpningen ige-nom ett visst område, eller gege-nom att undersöka vilka kun-skaper som finns om de faktiska förhållanden som regleras.
nance”.239 Begreppet ”governance” har förekommit flitigt i den vetenskapliga diskus-sionen under senare år, och använts för att beskriva en mängd olika företeelser. En gemensam nämnare är dock att det innefattar någon form av skift; de olika studierna beskriver hur organisationer och den offentliga förvaltningen anpassar sig till föränd-ringar i sin omvärld genom ett (förmodat) skifte från en mer traditionell hierarkisk styrning till vad Mayntz beskriver som ”non-hierarchical political control”.240 Det har ifrågasatts om det verkligen har skett en så genomgripande förändring att den kan sägas motsvara ett skifte i riktning mot en governanceinfluerad styrning, eller om det bara är frågan om symboliska förändringar som ett sätt att omdefiniera existerande styrformer:
there is considerable debate on the issue whether (and to what extent) we, in fact, observe ”shifts” in government or whether we rather witness a process of redefining ”governance” or symbolic changes.241
Van Kersbergen och van Waarden (2004) varnar samtidigt för den enorma ”indu-stri” som de anser har skapats kring begreppet, och den förvirring som kan uppstå då olika discipliner ger begreppet varierande innehåll och betydelse. Istället bör vi sträva mot en mångvetenskaplig, ”multiteoretisk” enighet så att ”governance” kan fungera som en bro mellan de olika disciplinerna, som ett instrument för jämförande studier av statlig styrning och olika kombinationer av styrmedel.242 För att underlätta en så-dan tillämpning presenterar de en sammanställning av nio olika användningsområ-den för governance: (1) Good governance, (2) International relations, (3)
Self-organi-zation, (4) Economic governance, (5) Corporate governance, (6) New public manage-ment, samt tre aspekter av governance genom nätverk: (7) Governance in and by net-works: In general, (8) Multilevel governance samt (9) From hierarchies to networks.243
Även om dessa nio områden tenderar att överlappa varandra, så har jag valt att be-skriva governanceutvecklingens betydelse för den skogliga sektorn i huvudsak utifrån två av dessa områden: genom public management och genom olika former av nätverk. Med utgångspunkt i antagandet att det verkligen har skett ett skifte som motsva-rar en övergång till governanceinriktade styrningsprocesser, är det intressant att se hur ”staten” som aktör behandlas i governancelitteraturen. En av de bärande idéerna i detta perspektiv är ju att statens roll har ”urholkats”: centralmakten har försvagats genom att förmågan att styra staten och samhället ”uppifrån” har underminerats.244
239 Se t ex Van Kersbergen och van Waarden 2004; Eckerberg och Joas 2004; Kjær 2004; Pierre 2000; Pierre och Peters 2000; Beck Jørgensen och Vrangbæck 2004; Marcussen och Torfing 2003. 240 Mayntz, R. (2003 s 1) From government to governance: Political steering in modern societies. Paper
presenterat på ”Summer Academy on IPP”, Wuertzburg 2003. 241 Van Kersbergen och van Waarden 2004 s 165.
242 Hydén et al. (2004) menar att governancebegreppets användbarhet som analytiskt redskap är mycket underskattat, och har fått stå tillbaka för en mer operationell tillämpning.
243 Van Kersbergen och van Waarden bygger sina definitioner på Hirsts (2000) uppdelning på fem an-vändningsområden för governancebegreppet, men har också lagt till ytterligare två områden inspi-rerade av Rhodes (1997;2000) och Pierre och Peters (2000).
244 Pierre (2000:1 cit. i Eckerberg och Joas 2004:406) beskriver det som ”the erosion of traditional bases
Detta kan delvis hänföras till en ökande specialisering och en tilltagande komplexitet inom den offentliga sektorn vilket har medfört både vertikala och horisontella skift: verksamheter och beslutsfattande har delegerats dels uppåt till internationella organ och EU, dels utåt till privata aktörer, företag och organisationer, men också nedåt/
inåt till offentliga myndigheter och till den kommunala nivån (jfr avsnitt 3.3
ovan).245 Decentraliseringen av makten nedåt till den lokala nivån har också demo-kratiskt motiverats genom att statsmakterna strävat efter att lägga besluten ”närmare medborgarna”. Olika förvaltningspolitiska reformer har även inneburit att många myndigheter blivit mer självstyrande/autonoma genom en ökad betoning på mål-och resultatstyrning.246 Detta motsäger den tendens som finns inom governanceper-spektivet att behandla staten som en ”black box”, som en enhet, en sammanhållen aktör; en inställning som blir särskilt problematisk i Sverige där statens olika nivåer är välförankrade och tydliga genom den sk dualismen, tudelningen mellan departe-ment och myndigheter.247 Den statliga styrningen ses oavsett detta fortfarande som viktig och betydelsefull; governance innebär inte att staten upphör att styra, utan sna-rare att den får en annan roll genom att formerna förändras:
Seen from the point of view of more traditional public governing activities, there has been an increase in the role of government as facilitator and as co-operating
part-ner, for example through public-private partnerships and covenants. Hence, it is
ge-nerally more appropriate to speak of shifting roles of government than of shrinking roles of government. A reshuffling of government tasks and a greater awareness of the need to co-operate with other societal actors does not render traditional government interactions obsolete. It merely implies a growing awareness of the limitation of tra-ditional governments ”command-and-control” intervention (min kurs.)248
Ett ur miljöpolitisk synvinkel mycket viktigt horisontellt skifte som pågår på alla nivåer – lokalt, regionalt, nationellt och internationellt (särskilt på EU-nivå) – är en-ligt Eckerberg och Joas överförandet av ansvar från staten till NGOs. Detta innebär i förlängningen att ”the scope of the political process is widened, and becoming more open to influences from stakeholders”.249 ”Nya” politiska aktörer kommer då att be-gränsa den lokala och regionala förvaltningens autonomi, och nya policyinstrument och kombinationer av redan existerande styrmedel behöver införas för att kunna in-volvera fler aktörer och grupper. Governanceutvecklingen och förvaltningens för-ändrade roll har enligt Eckerberg och Joas varit särskilt märkbar just på miljöområdet, där man kan observera ”how more or less self-regulating processes are emerging at the local level within the field of environmental governance”, vilket kan förklaras av att “(local) environmental policy-making structures are of a rather recent date in many countries, for example, local level environmental administration was gradually introduced to the Nordic countries starting only 20 years ago”. 250
245 Se exempelvis Eckerberg och Joas 2004; Pierre 2000; Van Kersbergen och van Waarden 2004, 246 Premfors 1998; Tarschys 2004
247 Se t ex Andersson 2004; Sundström 2005. 248 Kooiman 1999 s 73. Se även Jänicke 2002. 249 Eckerberg och Joas 2004 s 407.
Många av de idéer och mekanismer för styrning som governance representerar är dock
normativa i den bemärkelsen att de beskriver ett ideal – såväl som en empirisk
verk-lighet. Att få idealet att fungera i verkligheten är kanske den största utmaningen för governanceperspektivet (jfr nedan kap 5).