Förslag till nya skogspolitiska medel

2.5.3 Förslag till nya skogspolitiska medel

Skogspolitikens hittillsvarande syfte ”som grovt kan karaktäriseras som ett

resursska-pande och resursbevarande” (Ibid s 9.) skulle nu, i enlighet med utredningens analys, in-riktas på resursutnyttjande. Statens uppgift skulle vara att stimulera utbudet av virke, inte att begränsa det. För att förverkliga denna ändrade målsättning – att förmå skogsä-garna att ganska drastiskt öka avverkninskogsä-garna – skulle man istället för lagstiftningens ”tvångsreglering” i framtiden lita till en styrning via de ekonomiska incitamenten.

I betänkandet framhålls lagstiftningen som det hittills främsta skogspolitiska med-let – dock utan att man diskuterar skogsvårdsstyrelsernas roll som förmedlare av reg-leringen. För att förverkliga målsättningen och förmå skogsägarna att betydligt öka avverkningarna, ville utredningen alltså förorda en omprioritering av styrmedlen så att ekonomiska incitament gavs en större betydelse i förhållande till lagstiftningen. Utredningen föreslog i enlighet med detta att de privatekonomiska incitamenten skulle få en framträdande plats vad gällde att styra resursanvändningen i skogsbruket. Praktiskt skulle detta ske genom kompletterande ekonomiska/politiska åtgärder i form av ett kombinerat stöd- och avgiftssystem. Lagen uppgift skulle närmast bli att ”ta

hand om de situationer där en sådan styrning inte är praktiskt verkningsfull” (Ibid, s

150). Överhuvudtaget var utredningen främmande för en detaljreglerad lagstiftning, och pläderade istället för en ökad liberalisering av det rättsliga instrumentet, en ”frihet” som skulle balanseras genom stärkta ekonomiska styrmedel.

Även om man i förslaget ägnar minimalt diskussionsutrymme åt skogsvårdsstyrel-sernas betydelse som skogspolitiskt medel, så konstateras likväl att ”Såväl planeringen

som skogspolitikens praktiska genomförande förutsätter existensen av regionala myndig-heter med ett centralt samordnande organ” och att en ytterligare utvidgning vore

be-hövlig genom ”att tillsätta ett skogspolitiskt planeringsråd med uppgift att bistå

myndig-heten i planeringsarbetet” (Ibid s 141f.). De skogspolitiska myndighetsuppgifterna

skulle enligt förslaget renodlas och inriktas mot ”sådant som uteslutande är ägnat att

förstärka skogsbruket som skogsindustriell bas”.⁸³ Även med denna näringsspecialisera-de inriktning ansågs näringsspecialisera-det dock angeläget att bibehålla ”en från annan

myndighetsutöv-ning fristående skogspolitisk myndighet” (Ibid, s 203). Dock förordades en särskild

or-ganisationsutredning för att närmare utreda myndighetens framtida utformning. Utredningens sätt att skildra bondeskogbruket som en otidsenlig och ineffektiv fö-retagsform är ett genomgående tema i förslaget. Som ett av de största hindren för ett rationellt skogsbruk framstod den splittrade ägostrukturen inom privatskogsbruket. Den skogspolitiska inriktningen skulle i framtiden vara en renodlad styrning mot in-dustriell utnyttjande av skogstillgångarna ”såväl kort- som långsiktigt och förutsättning

att planera skogsbruket helt utifrån skogsindustrins krav” med vissa hänsynstaganden

83 Den skogspolitiska myndigheten skulle också åläggas att utarbeta en långsiktig nationell plan för skogsutnyttjandet inom skogsbruket, som skulle fastställas av Kungl Maj:t. Planen skulle dels om-fatta målsättningar för produktionsstimulerande åtgärder, för avverkningar och återväxtåtgärdernas omfattning, dels de åtgärdsförslag som krävdes för att målsättningarna skulle kunna realiseras i praktiken. Planrevisioner skulle ske regelmässigt vart femte år (jfr dagens skogspolitiska utvärde-ringsinstrument).

 till naturmiljö och rekreationsbehov. Överhuvudtaget ställde utredningen upp gan-ska dystra framtidsscenarier för det svengan-ska skogsbruket, som i ett tidsperspektiv av 15-20 år skulle kunna vara utkonkurrerat av plaster och tropiska och subtropiska trädslag redan på 1990-talet.

Miljöfrågorna förbisågs nästan helt i förslaget. Då utredningen överhuvudtaget

uppehåller sig vid ämnet är det för att lakoniskt konstatera att ”Skogsbruket synes i

många avseenden ha positiva effekter på flora och fauna. I den mån negativa verkningar konstaterats torde dessa i inte ringa utsträckning kunna motverkas utan större ekonomis-ka uppoffringar vid en god planering av de skogliga åtgärderna. De estetisekonomis-ka verkningar-na av det moderverkningar-na skogsbruket synes däremot svårare att motverka” (SOU 1973:14 s

136). Ett rationellt skogsbruk hade sitt (ekonomiska) pris, och förväntade konflikter var främst av estetisk karaktär, det rörliga friluftslivets intressen kunde komma att kollidera med storskaliga avverkningar.

Utredningsförslagets utgångspunkt var en klar brytning med den tidigare politi-kens sociala och befolkningspolitiska aspekter: skogsbrukets främsta uppgift skulle nu vara att tjäna som råvarubas för skogsindustrin. Analysen av effektivitets- och ut-vecklingsmålen hade på ett ensidigt sätt dominerat hela utredningsförslaget, vilket hade medfört att andra väsentliga frågeställningar såsom regionalpolitiska problem och miljöfrågor fått en mycket undanskymd plats. Betänkandet mötte också stark kritik; det ansågs som alltför djärvt och nytänkande. Framförallt riktades den kon-kreta kritiken mot det föreslagna avgifts- och stödsystemet, mot den ökade statliga (ekonomiska) styrningen samt mot synen på bondeskogsbruket. Kritikerna tillbakavi-sade utredningens uppfattning om det kombinerade jord- och skogsbruksföretagets otidsenlighet. Tvärtom menade man att jord- och skogsbruk kompletterade varandra i flera viktiga avseenden, inte minst regionalpolitiskt. Men även ur miljösynpunkt kunde småskogsbruket uppvisa flera fördelar: den småskaliga driften gav generellt upphov till färre störande ingrepp i landskapsbilden, till fromma även för friluftsli-vet. Effektivitetsaspekten ansågs ha varit alltför starkt knuten till situationen då ut-redningen tillsattes 1965, och detta påpekades också i reservationerna. Under de gångna åren hade man också blivit varse flera av den storskaliga driftens negativa konsekvenser. Koncentrationen på slutavverkning hade förutom produktionsförlus-ter även lett till rubbningar i markomsättningen, svamp- och insektsangrepp, virkes-skador och sönderkörd terräng. I ett längre tidsperspektiv befarades verkningarna på beståndsstrukturen kunna ge upphov till ett försämrat mikroklimat, risk för ekolo-giska skador och ur det estetiska perspektivet medförde de ensartade monokulturerna en tristare landskapsbild. Regeringen tog till sig kritiken och beslöt samma år att till-sätta en ny utredning, Skogsutredningen.

Trots den massiva kritiken av den tidigare skogspolitiska utredningens förslag fick det ändå principiell betydelse för den fortsatta skogspolitiska utvecklingen, genom att många av grundtankarna levde kvar och influerade nästa utredningsförslag, (Skog

för framtid SOU 1978:6-7), som kom att ligga till grund för 1979 års skogsvårdslag.

Under den period som förflutit från tillsättandet av skogspolitiska utredningen 1965 och fram till det betänkande som lades fram av skogsutredningen 1978, hade bety-delsefulla förändringar vidtagits inom ramen för skogspolitiken. 1974 tillkom en

all-

män hänsynsregel i skogsvårdslagen för att bättre tillgodose naturvårdens intressen

och en anmälningsplikt för slutavverkning infördes 1975. En ny lag instiftades också 1974 för att skydda landets kvarvarande bokskogar – bokskogslagen. Av regionalpo-litiska skäl beslutade samma år att stödet till skogsvården i norra Sverige skulle ökas väsentligt. Två år senare, 1976, infördes en statlig reglering av skogsindustrins ut-byggnad och i följd härav gavs Skogsstyrelsen ökade resurser för att inrätta en prog-nosavdelning för att kunna följa skogsproduktionens och virkeskonsumtionens ut-veckling.

1965 års problematik låg i att aktivera skogsägarna till att avverka så mycket som möjligt; avverkningsransoneringens politik skulle avlösas av avverkningsuppmunt-ran. 1978 hade problemet förskjutits till att söka förmå skogsägaren att producera så mycket som möjligt. Det bakomliggande samhälleliga styrintresset var dock detsam-ma: att förse den dominerande huvudavnämaren, den virkesförbrukande skogsindu-strin, med råvara. Den ur exportsynpunkt betydelsefulla skogsindustrin ställde långt-gående krav på en fortsatt ökande virkesförsörjning, och mot bakgrund av en befarad virkessvacka var skogsutredningens fokus helt inriktat på att tillgodose en fortsatt ökande industriell tillväxt.

1973 års Skogsutredning var en utpräglad expertkommitté, till skillnad från den skogspolitiska utredningen som hade haft en mer blandad sammansättning med re-presentanter för bondeskogsbruket, LO-facken och skogsindustrin. Direktiven för skogsutredningen angav två huvuduppgifter: dels att utarbeta ett system för en sk

rul-lande virkesbalansutredning och med detta system som grund redovisa alternativa

ut-vecklingslinjer för skogsnäringen, dels att utarbeta detaljerade förslag till

skogspolitis-ka styrmedel.⁸⁴ Utredningen konstaterade att förutsättningarna för skogsnäringen vä-sentligt förändrats under det senaste halvseklet, och att behovet av en ny inriktning framstod som nödvändig. Den mest framträdande förändringen synes vara skogsin-dustrins virkesbehov vid fullt kapacitetsutnyttjande, som nu för första gången i mo-dern tid översteg den virkeskvantitet som var möjlig att leverera med då tillämpade skogsbruksprogram. Efter tillväxtkulmen på 1960-talet hade nu en tillväxtminsk-ning inträffat; avverktillväxtminsk-ningen översteg några år i mitten av 1970-talet tillväxten.

Skogsutredningen skisserade tre olika förslag till produktionsprogram där alterna-tiv 3 kan uppfattas som en eftergift åt den växande miljöopinionen med restriktioner för användning av kemiska bekämpningsmedel, gödsling och dikning. Till skillnad mot alternativ 1 och 2 föreslås här ett lägre antal barrträdsplantor och en högre andel lövträdsinblandning i de nyanlagda bestånden. Restriktivare gallring av löv förutsat-tes också, och sammantaget innebar detta en uppskattad ökning av virkesförrådet av lövträd med 70% under en 100-års period. Konsekvensen skulle dock bli en minsk-ning av bruttoavverkminsk-ningen till ca 69 milj. m3 skog per år. Industrins kapacitet skulle då kunna utnyttjas endast till 75%. Skulle detta alternativ genomföras skulle det innebära ”omedelbara negativa effekter på sysselsättningen i skogsbruket och

skogsindu-84 Utredningen presenterade ett delbetänkande (Ds Jo 1975:1) som redovisar exempel på långsiktiga avverkningsberäkningar som skulle komma att utgöra underlag för utredningens fortsatta bedöm-ningar.



strin och på exportinkomsterna”.⁸⁵ Det alternativ som utredningen förordade hade som grundstenar effektivare anläggning och intensivare tidig vård av nya skogsbe-stånd, användning av förädlat skogsmaterial, en successiv ökning av gödslingen tills den tredubblasts, fördubblad eller tredubblad dikningsverksamhet (främst inriktad på sumpskogar), samt en fortsatt plantering av Contortatall i Norrland och nordväst-ra Svealand. Härigenom skulle avverkningarna kunna ökas redan under slutet av 1900-talet, och i början av 2000-talet skulle den förväntade effekten vara ca 8 milj. m3sk i ökad årlig produktion. Med denna inriktning kunde skogsindustrin garante-ras virke och ytterligare utrymme för industrins utveckling skapas. En viss – men hanterbar – tvekan om tänkbara nackdelar uttrycktes: ”Programmet förutsätter dock

att vissa åtgärder vidtas som har miljömässiga effekter. Utredningen är dock övertygad om att dessa effekter kan begränsas till vad som är acceptabelt genom tillämpning av gäl-lande bestämmelser om användning av bekämpningsmedel och gödselmedel och med till-lämpning av /…/bestämmelser om hänsyn till naturvården” (Ibid, s 101).