Hur ser en framgångsrik styrningsstrategi ut?

där regleringssubjekten skapar sitt eget program eller samarbetsavtal som sedan skall godkännas av myndigheten. I Sverige kan man inom ramen för detta koncept tänka sig olika former av överenskommelser och civilrättsliga avtal som utarbetats i samför-stånd mellan t ex markägare och myndigheten. Vedung och Klefbom har i en studie av implementeringen av ozonskiktsprogrammet under tidigt 1990-tal, beskrivit hur den traditionella regelstyrningen (processtyrning) sköts åt sidan till förmån för en sorts resultatstyrning som kontrasterade mot den konventionella miljöregleringens avvägningsnorm. Detta styrförsök ingick i en trend bort från regelstyrning, mot mål-styrning, och fick stor genomslagskraft. En del av framgången bakom reformens för-valtningsmässiga genomförande tillskrivs här självtillsynen; uppgifter lades ut hori-sontellt och lokala aktörer upphöjdes till närbyråkrater. Genom att använda sig av fotfolket i branschen förvandlades en potentiell motståndsgrupp på det lokala planet istället till aktiva främjare av minskade utsläpp, och härigenom förmåddes privata ak-törer att agera inte bara för sitt egenintresse utan även för det allmännas bästa.³¹³

4.2.1 Hur ser en framgångsrik styrningsstrategi ut?

Styrmedlen är mål i sig själv. Medan breda politiska mål ligger så långt in i framtiden att alla kan gå med på dem blir medlen omstridda därför att de får omedelbara konse-kvenser. (Vedung 1995:9)

För att skapa framgångsrika, fungerande styrmedel – policyinstrument – behövs en framgångsrik styrningsstrategi, en policy.³¹⁴ Trots djupgående analys och diskussion i litteraturen är det inte omedelbart uppenbart hur man bedömer i vilken utsträck-ning (eller överhuvudtaget) en policy varit framgångsrik – eller för att använda en mer begränsad term som föredras av ekonomer: optimal.³¹⁵ Och ändå är detta fun-damentalt för att kunna skapa optimala, funktionella kombinationer av

policyinstru-ment. ”Att utvärdera är att noggrant bedöma. Att bedöma innebär att fastställa

vär-det.” konstaterar Evert Vedung i sin utförliga genomgång av policyanalys och utvär-dering av offentlig förvaltning.³¹⁶ Att fastställa värdet av en policy är dock en grann-laga uppgift, inte minst därför att regleringsmässiga policymål oftast inte uttrycks på ett konkret och direkt sätt i de olika programmen (jfr diskussionen ovan), i alla fall

313 Se Vedung och Klefbom 2000 s 310f.

314 Policy används här i betydelsen den förda politikens innehåll (jfr Vedung 1998, 2002), en strategi där ”offentligt bestämda mål antas bli förverkligade genom program” (Lundqvist 1988). Den po-licyutvärdering som jag avser i ovannämnda diskussion, är närmast att jämföra med vad Vedung (1998:94) benämner ”förklarande utvärdering”, dvs en mål-medelutvärdering som granskar pro-gram med avseende på vad de orsakat.

315 En systematisk och utmärkt genomgång av policyanalys och olika utvärderingsmodeller finns i Vedung 1998.

316 Se Vedung 1998 s. 20, som gör en avgränsning av ′utvärdering′ i den offentliga sektorn som en “noggrann efterhandsbedömning av utfall, slutprestationer eller förvaltning i offentlig verksamhet, vilken avses spela en roll i praktiska beslutssituationer.” Som jämförelse kan nämnas Hoogerwerf (1990) som menar att det är själva ′policyteorin′ som skall utvärderas: de normativa föreställningar och empiriska antaganden som enligt reformbärarna ligger bakom reformen.

 inte i termer som gör det möjligt att mäta eller utvärdera huruvida de är framgångs-rika eller inte:

Different groups with an interest in the outcome of legislation will themselves often disagree sharply about what a successful policy would be.³¹⁷

Det finns dock ett antal värdekriterier listade i litteraturen och av olika organisatio-ner; OECD har t ex identifierat flexibility, efficiency och cost-effectiveness som viktiga indikatorer på vad som konstituerar en framgångsrik styrningsstrategi i en vidare be-märkelse.³¹⁸ I andra internationella dokument kan man finna liknande kriterier, ex-empelvis equity, environmental effectiveness, community acceptance, certainty,

commu-nication, consultation, cost effectiveness, efficiency, flexibility, integrity, practicality, re-sponsibility och transparency.

Gunningham och Grabosky (1998) fokuserar på tre kriterier som återfinns i de flesta listor:

• effectiveness: att policyn verkligen bidrar till att förbättra miljön genom att nå de politiskt uppsatta målen,³¹⁹

• efficiency: att policyn dessutom förbättrar miljön till lägsta kostnad – vilket inklu-derar en ”effektivare” administration,³²⁰

• equity: i betydelsen en rättvis fördelning av bördan mellan de involverade aktö-rerna. I detta ingår politisk legitimitet (som i sig inkluderar faktorer som jämlik-het, transparens och ansvarstagande). Förespråkare för envinromental justice skulle förmodligen sätta equity främst på listan, men att följa den linjen skulle resultera i en helt annan diskussion.³²¹

Effectiveness och efficiency är enligt Gunningham och Grabosky de två kriterier som

är mest grundläggande för att skapa en framgångsrik policy som kan bidra till en håll-bar miljöutveckling genom ett förbättrat (och förändrat) miljöhandlande/beteende (environmental performance). Förenklat uttryckt kan man säga att det handlar om hur effektivt policyn förmår styra mot de önskade miljömålsättningarna (och uppnå dem), och om den kan göra detta på ett kostnadseffektivt sätt. Mot bakgrund av det-ta kan effectiveness och efficiency beskrivas som essensen av hur man relaterar till

be-317 Gunningham och Grabosky 1998 s 25, använder genomgående termen “assessment”, som jag i framställningen har valt att diskutera i betydelsen “värdering” istället för “utvärdering”.

318 OECD, 1991. Environmental Policy: How to apply economic instruments:; OECD, 1995. Bio-logical Diversity: Economic incentive measures for conservation and sustainable use; OECD, 1995. Making Markets Work for Biological Diversity.

319 Effectiveness relaterar till den nivå till vilken de avsedda miljömålsättningarna har möjlighet att nå med hjälp av de specifika instrumenten.

320 Efficiency rör de statiska aspekterna: vilka administrativa kostnader som associeras med instrumen-tet, samt de dynamiska aspekterna: i vilken utsträckning de olika instrumenten kommer att ge in-citament till exempelvis tekniska innovationer eller deras spridning. Jfr Opschoor och Turner (1994) Economic Incentives and Environmental Policies: Principles and practice.

321 Se t ex Davy, B. 1997. Essential Injustice. When legal instruments cannot resolve environmental and land use disputes.



greppet ”optimal”, dvs i vilken utsträckning styrmedlen fyller sin uppgift på avsedd nivå:

the effectiveness of regulatory policy in reaching an environmental target, and its efficiency in doing so at least cost, will be the primary concerns of policymak-ers.322 (min kurs.)

När man diskuterar begreppen effectiveness och efficiency måste man dock vara med-veten om de kontrasterande tolkningar som finns, och därför använda dem med var-samhet. Beroende på var man befinner sig på ”miljöskalan” så färgas ens åsikter om effectiveness och efficiency av olika imperativ; detta är lättare att erkänna än att lösa. Att kvantifiera dessa begrepp är på grund av deras natur förenat med stora svårighe-ter, och man måste därför söka andra utgångspunkter. Gunningham och Grabosky har i sin diskussion av begreppen valt att utgå från tre meta-principer som har upp-märksammats både i internationella överenskommelser och i lagstiftning på nationell nivå:

(i) Principen om hållbar utveckling (The Inter-generational Equity Principle) an-togs vid Rio-konferensen 1992 och länkas till hållbar miljöutveckling genom att den integrerar miljömässiga och ekonomiska mål. Denna ganska vaga princip utgår från att dagens generation har ett ansvar inför kommande generationers behov, och att vi därför måste nyttja naturresurser på ett sätt som inte gör ekosystemen instabila,³²³

(ii) Försiktighetsprincipen (The Precautionary Principle) är riskförebyggande, och innebär att även om det inte föreligger fullständiga vetenskapliga bevis om huruvida en allvarlig, bestående miljöskada kan uppkomma, så får inte detta hindra att före-byggande krav ställs (t ex krav på BAT – bästa tillgängliga teknik),³²⁴

(iii) Förorenaren betalar-principen (The Polluter Pays Principle) slår fast både ett preventivt och ett reparativt ansvar för förorenaren; dels att bära kostnaden för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka miljörisker, dels att stå den fulla kostna-den då skadan redan är skedd.³²⁵

De tre principerna om hållbar utveckling, riskförebyggande och preventivt och re-parativt ansvar för miljön, utgör således grundstommen för att skapa miljömässigt och

ekonomiskt effektiva strategier för styrning, och för att med hjälp av kriterierna

effec-tiveness och efficiency värdera huruvida policyn är miljömässigt och ekonomiskt

322 Gunningham och Grabosky 1998 s 26.

323 Denna, och de två följande principerna är grundläggande och styrande för EU:s miljöpolitik, även om de inte är rättsligt bindande utan snarare att uppfatta som politiska viljeförklaringar. Hållbar-hetsprincipen är central i den internationella miljörätten och har i svensk rätt förankrats först i 1 kap. 1§ PBL, och senare även i 1 kap. 1§ MB.

324 Försiktighetsprincipen har funnits med i de flesta internationella konventioner efter Rio-konferen-sen 1992. I Sverige var den tydlig redan i miljöskyddslagen (1969:387) och i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor. Idag avspeglas den i miljöbalkens hänsynsregler. Se Michanek och Zetterberg (2004); Mahmoudi och Rubenson (2004).

325 Principen förekommer sedan början av 1970-talet i de flesta konventioner som behandlar förebyg-gande, kontroll och minskning av föroreningar. Precis som då det gäller försiktighetsprincipen ba-seras EU:s miljöpolitik genom EG-fördraget på den. I svensk rätt har den anammats i miljöbalken, och tidigare i t ex miljöskyddslagen. Se Bugge (1999); Michanek och Zetterberg (2004); Mahmou-di och Rubenson (2004).

 hållbar. Equity-kriteriet – att policyn bidrar till en rättvis fördelning av bördan (dvs. miljöansvaret) mellan inblandade aktörer – framstår dock för mig som mycket vik-tigt i frågor om naturresursanvändning. När det gäller skogspolitiken (se nedan) är detta en fråga som har stor betydelse både för den legitimitet en policy/politik åtnju-ter och det genomslag genomförandet kan förväntas få.

I sammanhanget är det intressant att jämföra med det åttapunktersprogram för utvärdering som Vedung ställer upp, där särskilt ”bedömningsfrågan”, ”effektfrågan” och ”förvaltningsfrågan” tangerar de frågor som Gunningham och Grabosky vill stäl-la genom att använda kriterier som effectiveness och efficiency.³²⁶ Vedung framhåller dock att han med sin modell söker kriterier för att med utgångspunkt i offentlig för-valtning bedöma slutprestationer och utfall, snarare än värdenormer för val av åtgär-der (styrmedel). Gunningham och Grabosky ser det dock närmast som oundvikligt att man vid användandet av olika kriterier kommer att ställas inför normativa

dilem-man och därmed måste involvera värdeomdömen. Detta därför att det nästan alltid

föreligger en spänning mellan de olika kriterierna, och genom att uppmärksamma och identifiera denna spänning kan man undersöka vilken avvägning som kan vara acceptabel att göra. Ett exempel är den svårighet som ofta uppstår när man söker för-ena efficiency med ”allmännyttiga” mål som equity och transparency. Om man utgår från att det inte går att undvika spänningar och att man måste använda normativa värdeomdömen för att finna en kompromiss, så är författarnas uppfattning är att viktningen bör variera beroende på vilken typ av miljöproblem det rör sig om, och i vilken kontext de förekommer. Certainty och effectiveness kan exempelvis vara an-vändbara då det gäller miljöproblem som är av mer bestående art, medan

transparen-cy och consultation bör stå i centrum då det gäller lokala problem. Efficientransparen-cy och flex-ibility är viktiga då det finns stora skillnader i olika företags möjligheter att reducera

nedsmutsning.

Det faktum att varken direkt statlig reglering eller marknadsstyrning (avreglering) fungerar tillfredsställande på miljöområdet har framkallat en kritisk omprövning av gällande regleringsstrategier. Detta har i sin tur lett till ett experimenterande i den industrialiserade världen med alternativa policyinstrument såsom ekonomiska in-strument, självreglering, co-regulation och ett antal informationsbaserade strategier. Gunningham och Grabosky erbjuder en ny utgångspunkt: att identifiera optimala kombinationer av marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade policyinstrument som på ett effektivt sätt utnyttjar de olika aktörerna för att möta de två målen av

eco-nomic efficiency och environmental effectiveness.

Av de styrmedel som diskuteras i nästa avsnitt kommer fokus att läggas på tre hu-vudkategorier som utgår från den offentliga makten (uppifrånstyrningen), dvs styr-medel som bestäms centralt för att påverka och förändra miljöbeteendet hos företag och privatpersoner/konsumenter. Det är sådana styrmedel som kan förbättras och

vi-326 Vedung 1998 s 92ff. poängterar med åttapunktsprogrammet att det är ”frågorna, inte metoderna” som ger identitet åt utvärdering. Effektfrågan bedömer vika faktorer som förklarar resultaten.

Be-dömningsfrågan tar ställning till vilka måttstockar som skall användas i bedömningen, samt vilka

standards på dessa måttstockar som skall påvisa framgång eller misslyckande. Förvaltningsfrågan värderar de administrativa processerna.



dareutvecklas av den offentliga/centrala nivån. Men jag kommer också att diskutera alternativa former av påverkan och behovet av att decentralisera styrmedlen. Påver-kan eller styrning av beteende i miljösammanhang är i grunden en fråga om vem som

påverkar vem. När man talar om påverkan genom ”styrmedel” eller ”styrning” så är det

ofta staten eller kommuner som vill påverka hushållen eller företag till ett visst bete-ende. Detta kan ske genom t ex föreskrifter, skatter eller information, och styrningen sker då uppifrån-och-ner (top-down): makthavande organ bestämmer vad medbor-garna skall göra. Styrning kan också ske nerifrån-och-upp (bottom-up), och motsva-ras då kanske bättre av termen ”påverkan”. Påverkan nerifrån kan innebära att kon-sumenter väljer att inte köpa miljöfarliga varor, då blir marknadens efterfrågan sty-rande. Enskilda och företag kan också genom att organisera sig påverka politiska mil-jöbeslut nerifrån och upp. Införandet av Agenda 21 med betoningen på den lokala nivåns miljöansvar, har givit ökade möjligheter till att påverka genom en nedifrån-dialog.³²⁷