2.5.8 1979 års skogsvårdslag – produktionen i fokus
2.6 Lagen som kompromiss mellan egenintresse och allmänintresse, en sammanfattning av den historiska
2.6 Lagen som kompromiss mellan egenintresse och
allmänintresse, en sammanfattning av den historiska
utvecklingen
När staten under 1800-talet beslöt att intervenera i skogsbruket så var det på grund av att det ansågs föreligga skogsbrist. Principfrågan var om staten skulle och kunde inskränka den enskilda äganderätten. De argument som anfördes till stöd för detta gick ut på att de enskilda skogsägarna inte förstod sitt eget bästa eller uttryckt på ett annat sätt att det kortsiktiga egenintresset hotade att ödelägga tillgången till skog till gagn för alla. Skogsägare kan till skada för hemmanet, orten och landet så förstöra sin skog, att hemmanet lider brist på skog i framtiden, som det i enlighet med tidi-gare angivet citat uttrycktes i en motion i mitten av 1800-talet. På så sätt kom det att knytas ett allmänintresse i riktning mot en överdriven exploatering av skogen och ett bevarande av skogsbeståndet. Bakgrunden till denna utveckling var den privatisering av skogsmark som ägde rum vid denna tid. Nästan hälften av skogsarealen hade då överförts i enskild ägo hos bönder som använde den för eget husbehovsbruk.
1903 års skogsvårdslag innebar ett tydligt ställningstagande mot en fortsatt explo-atering av skogen samt att skogsodlingen blev en angelägenhet. Staten tillhandahöll genom skogsvårdsstyrelserna stora mängder skogsfrö och skogsplantor. Lagens krite-rier för god skogsvård var framförallt baserade på att garantera en god återväxt. Av-verkningen skulle ske på sådant sätt att återväxten garanterades, något som skulle ske på frivillighetens väg. Rådgivning, upplysning och övertalning var de medel som skulle komma till bruk. Påverkan skulle ske genom den professionalism som skogs-vårdsorganisationen uppvisade. Därigenom kunde man också motivera att det inte längre skulle vara upp till den enskilde skogsägarens gottfinnande om han skulle ut-nyttja sin skogsmark för produktion, utan det skulle åläggas honom som en skyldig-het. Lagstiftningen fick härigenom en tydlig ramlagskaraktär där de normativa beslu-ten överläts till den professionellt baserade fältorganisationen att fatta beslut om med hänsyn till de omständigheter som förelåg i varje särskilt fall. En annan viktig driv-kraft bakom var skogsägarens egenintresse kopplat till ekonomi. Skogsägaren kom att på detta sätt få det yttersta ansvaret för återväxten därför att åtgärderna skulle be-traktas som en produktiv investering som på längre sikt ansågs komma att öka sko-gens värde.
Man kan vid denna tid påstå att egenintresse och allmänintresse flyter samman, men ändå inte fullt ut. Synen på skogens användning kom att bli ganska enhetlig, nämligen att värna om tillväxten i syfte att öka den primära produktionen, men dock inte till vilket pris som helst. Gränsen mot överexploatering var viktig för den skulle leda till samhällsekonomiska förluster. Genom beståndsanläggning inriktades skogs-bruket på ensyftesbruk och till ett virkesproducerande skogsbruk. Genom stöd till frivilligorganisationer i form av sammanslutningar av skogsägare betonades det ge-mensamma intresset för skogsvårdsorganisationen och skogsägarna av att främja skogsvården för samhällets bästa. Lagen innehöll inga motsättningar, bara
gemen-
samma mål som det var viktigt att värna om. Rädslan för att utvecklingen skulle kun-na gå åt fel håll fanns emellertid där. Skogsvårdsmyndigheterkun-nas funktion var därför att hela tiden påminna om behovet av återhållsamhet mot överexploatering, men det räckte med ”mjuka medel” som information och rådgivning.
Skogsodlingen låg trots allt under perioden från mitten av 1920-talet och fram till andra världskriget på en mycket låg nivå (SUS 2001, s 7). I 1923 års skogsvårdslag förbjöds slutavverkning av yngre skog och på 1930-talet dikades stora skogsmarker. Med 1948 års skogsvårdslag fick trakthyggesbruket och skogsodlingen sitt genom-slag i hela landet. Det var också i samband härmed som ungskogsröjningen fick sitt genombrott. En ny skogsvårdspolicy infördes med två uttalade målsättningar, högre och mer värdefull virkesproduktion samt att man skulle sprida avverkningarna jämnt över åren för att visa hänsyn till den enskilde skogsägaren som på så sätt skulle kunna skapa en jämnare tillgång på arbetstillfällen, försörjning av skogsråvara och inkom-ster till kombinationsbruken.
Från 1950 och 20 år framåt hade skogsbruket en låg lönsamhet, vilket ledde till ett överutnyttjande av självföryngring och till en bristfällig skogsodling. Man kan än idag skönja kvardröjande effekter av detta (Skogsstyrelsen 2002). En annan kvardrö-jande effekt är den kalavverkning som framförallt ägde rum under 1960-talet och 1970-talets början då stora arealer skövlades. Dessa är idag bevuxna med ungskog, men utan någon av naturvårdsskäl sparad vegetation (SUS 2001, s 7). Gallringen minskade också under denna tid. 1979 års skogsvårdslag stärkte på nytt skogsodling-en och ungskogsröjningskogsodling-en nådde rekordnivåer. Samtidigt infördes krav på avverk-ningsanmälan och krav på generella naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen. Därmed hade ett nytt politiskt definierat allmänintresse förts in i lagstiftningen, naturvårds-hänsyn. Naturvårdsarbetet underbyggdes med olika utbildningskampanjer som rik-tade sig både mot tjänstemännen och skogsägarna.
Från att ha varit ett stöd till jordbrukspolitiken har skogspolitiken under 1900-talet blivit alltmer självständig och inriktats mot målet att förse en växande industri med råvara. Samhällsekonomiska drivkrafter i form av exportintäkter och sysselsätt-ning låg bakom denna utveckling (SUS 2001, s 110). Skogspolitiken har på detta sätt kommit att ha betydelse för andra politikområden och allmänintressen. Detta har dock varit en slags sidoeffekt av den förda skogspolitiken och har inte avkastat krav i själva lagstiftningen. Redan under 1930-talet fick skogspolitiken en arbetsmarknads-politisk uppgift, något som dock på senare tid tonats ner. Sedan 1950-talet har skogs-bruket fått en regionalpolitisk betydelse, vilket givit upphov till statligt stöd.
Men det blev skillnad när miljöintresset växte sig starkare och påkallade uppmärk-samhet som allmänintresse. Då fick vi en motsättning mellan två allmänintressen in-byggda i lagstiftningen, vilka i tillämpningen konkurrerade om utrymmet med skogsägarnas egenintressen som till dels kunde vara annorlunda än de två framförda allmänintressena och till dels skulle kunna tänkas gynna det ena eller andra av all-mänintressena. I 1993 års förändring av skogsvårdslagen uttrycktes de skogspolitiska målsättningarna i propositionen (1992/93:226) på följande sätt:
Miljömål:
Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och ge-netisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som na-turligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas.
Produktionsmål:
Skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning skall ge handlingsfrihet i fråga om använd-ningen av vad skogen ger.
Skogsbruk och naturvård kan samtidigt ses som varandras förutsättningar och varan-dras motsättningar. Att jämställa dessa två målsättningar innebar en ny situation som kom att ställa krav på avvägningar i det särskilda fallet genom skogsvårdsmyndighe-ternas försorg. Samtidigt infördes i vardera beskrivningen av miljö- respektive pro-duktionsmål inbördes potentiella motsättningar. Det är när det gäller miljömålet inte givet att bevarande av skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga är i harmo-ni med biologisk mångfald och bevarandet av växt- och djurarter. Framförallt gäller det relationen mellan miljöintresset och värnandet av kulturmiljövärden och dess es-tetiska och sociala värden. Inte så att dessa nödvändigtvis står emot varandra, men de följer definitivt inte av varandra. Ser vi till lagens definition av produktionsmål så gäl-ler likadant där att ett effektivt skogsbruk är detsamma som ett ansvarsfullt skogsbruk som dessutom ska ge uthålligt god avkastning. Lägger vi därtill att skogsproduktio-nens inriktning ska bygga på handlingsfrihet i fråga om skogens användning, så växer bilden av möjliga motsättningar i praktiken fram inom ramen för produktionsmålet. Om vi samtidigt betänker att produktionsmålet i sin tur ska vägas mot miljömålet så inser vi att utfallet av lagens tillämpning inte är given.
Det finns anledning att i detta sammanhang ta fasta på den diskussion om mål-konflikter som Stig Wandén gör i boken Målmål-konflikter och styrmedel: ett centralt
mil-jöstrategiskt problem. Han skiljer där på äkta och oäkta målkonflikter. Han anger
ock-så i diagramform hur målkonflikter kan balanseras mot varandra. Se nedanstående figur:
Mål 1
Mål 2 X1
Mål 1 kan i vårt fall representeras av miljömålet och mål 2 av produktionsmålet. Vi bortser i detta sammanhang från att det inom vart och ett av de två huvudmålen för lagen kan finnas inneboende motsättningar. Den optimala avvägningen mellan mål 1 och 2 föreligger i punkten X1 i figuren. Punkten X2 representerar vad Wandén kal-lar för en oäkta målkonflikt i det att vart och ett av de två målen inte har tillgodosetts på ett optimalt sätt. Det gäller däremot för punkten X1 i figuren.
Hur denna målkonflikt löses i praktiken blir en empirisk i fråga av lagens tillämp-ning, där olika lösningar har böljat fram och tillbaka över tid. Jag ska nu först sätta in denna problematik i ett teoretiskt Prop. 1992/93:226 s 22. sammanhang (kap 3) samt relatera frågan till olika regleringsstrategier (kap 4) innan jag kommer in på un-der vilka förutsättningar som målkonflikten kan hanteras av skogsvårdsmyndigheter-na (kap 5) och skogsägarskogsvårdsmyndigheter-na (kap 6).