Miljöpolitiska styrmedel

dareutvecklas av den offentliga/centrala nivån. Men jag kommer också att diskutera alternativa former av påverkan och behovet av att decentralisera styrmedlen. Påver-kan eller styrning av beteende i miljösammanhang är i grunden en fråga om vem som

påverkar vem. När man talar om påverkan genom ”styrmedel” eller ”styrning” så är det

ofta staten eller kommuner som vill påverka hushållen eller företag till ett visst bete-ende. Detta kan ske genom t ex föreskrifter, skatter eller information, och styrningen sker då uppifrån-och-ner (top-down): makthavande organ bestämmer vad medbor-garna skall göra. Styrning kan också ske nerifrån-och-upp (bottom-up), och motsva-ras då kanske bättre av termen ”påverkan”. Påverkan nerifrån kan innebära att kon-sumenter väljer att inte köpa miljöfarliga varor, då blir marknadens efterfrågan sty-rande. Enskilda och företag kan också genom att organisera sig påverka politiska mil-jöbeslut nerifrån och upp. Införandet av Agenda 21 med betoningen på den lokala nivåns miljöansvar, har givit ökade möjligheter till att påverka genom en nedifrån-dialog.³²⁷

4.2.2 Miljöpolitiska styrmedel

Miljövården på nationell nivå har – från att tidigare utgått från olika hotbilder som styrt åtgärderna – successivt förändrats till att fokusera på bevarandeprogram för arter och naturtyper där det mest ”bevarandevärda” har högst prioritet. En omsvängning av miljöarbetet i en sådan pro-aktiv riktning betonar ytterligare betydelsen av

infor-mationsinsatser: att pedagogiskt förklara och motivera, varför vissa hushållnings- och

bevarandeåtgärder är önskvärda och bra i ett långsiktigt perspektiv, även om dessa åtgärder kanske inte ser ut att behövas just idag.

Relationen mellan politikens formulering och dess verkställighet är avhängig dels av styrning, dels av kontroll. Den statliga styrningen kan konkret ta sig flera uttryck, men formellt finns alltid en lag, förordning eller ett regeringsbeslut i botten.³²⁸ Då det gäller naturresurser har staten först och främst att ta ställning till om styrningen skall ske i direkt eller indirekt form.³²⁹ Direkt inflytande kan staten utöva genom att skaffa sig äganderätt till resursen, och har då själv rådighet över både användning och miljöpåverkan. I de fall då staten inte har – och heller inte finner anledning skaffa sig – direkt rådighet över resurser och produktionsmedel, är den hänvisad till att söka utöva inflytande över andras beslut om resursanvändning och ingrepp i miljön. Sta-ten kan alltså välja mellan två huvudalternativ: att antingen själv utöva sin rådighet eller skaffa sig rådighet i egenskap av ägare (expropriation eller frivillig försäljning) så att den får primär beslutanderätt, eller att påverka andras beslut. I vilken form skall styrning då utövas när det gäller naturresurser? Oavsett vilket ställningstagande man

327 ”Att enbart regeringen och centrala miljömyndigheter skulle ansvara för miljöpolitiken ter sig nu-mera tämligen gammalmodigt...I stället bör det förstås ske en dialog med alla som på något sätt är engagerade i miljöpolitiken” hävdar Stig Wandén (1997:32)

328 Den konstitutionellt nödvändiga utgångspunkten för genomförandet av offentlig politik är alltid stiftad lag i någon mening (1kap 1§ 3st RF).

 tar i denna fråga, så finns det flera aspekter att ta med i beräkningen. Eckhoff (1983) pekar särskilt på tre faktorer av betydelse: kostnad, vad som kan uppnås, samt vilka

möjligheter till påverkan på privata intressen som föreligger. Å ena sidan måste en

uppskattning göras av vilken kostnad som kommer att påläggas det offentliga. Kost-nad handlar här inte bara om egna ekonomiska utgifter, utan hänsyn måste också tas till vad det kostar samhället i form av ideologiskt motstånd, och minskade nyttjan-demöjligheter för en enskilde och för staten själv. Dessutom måste den ökade admi-nistrativa belastning som ägandet innebär tas med i kalkylen. Å andra sidan måste staten ta ställning till frågan vad som verkligen kan uppnås genom direkt ägande, och det som då kan bli avgörande är vilka möjligheter till påverkan på privatpersoners och företags handlande som finns. Om man uppskattar att möjligheterna att påverka pri-vata beslutsfattares handlande är små, kan det vara ett starkt argument för att staten själv bör överta resursen eller verksamheten. När det t ex gäller den skogliga resursen såg Eckhoff 1983 statens styrningsmöjligheter i Norge som såpass begränsade att han ansåg att det radikalaste och effektivaste sättet att skapa bättre styrning på var att na-tionalisera skogen helt eller till stora delar..

Väljer staten den indirekta formen av styrning, att påverka privatbeslutsfattande, finns en rad olika styrmedel att tillgå. En vanlig indelning av den offentliga maktens styrredskap utgår från tre huvudgrupper:

• normativa styrmedel (Eckhoff 1983) även benämnda legala (Aubert 1976; Esping 1994), administrativa/rättsliga regleringar (Stjernquist och Widerberg 1985; Wandén 1997) eller regleringar (Vedung 1998)

• ekonomiska styrmedel (Aubert 1976; Stjernquist och Widerberg 1985; Eckhoff1983; Esping 1994; Vedung 1998) samt

• pedagogiska (Eckhoff 1983) eller informativa styrmedel (Aubert 1976; Stjern-quist&Widerberg; Esping 1994; Vedung 1998).³³⁰

I det följande ansluter jag mig till Vedungs praktiskt användbara uppdelning i

regle-ringar, ekonomiska och informativa styrmedel som har sitt ursprung i Etzioni’s

(1975:5f) klassiska beskrivning av maktens treenighet som ”coercive”, ”remunerati-ve” och ”normati”remunerati-ve”. Vedung har med hjälp av ett enkelt men instruktivt schema be-lyst vad som egentligen är ”den politiska maktutövningens urformer”. Genom käpp,

morot och piska – dvs regleringar, ekonomiska styrmedel och information – kan

sta-ten ”antingen tvinga eller dela ut och ta ifrån nyttigheter eller övertala. Att reglera innebär att bruka käppar, ge och ta morötter samt ägna sig åt predikokonst”.³³¹ Ved-ung har ytterligare utvecklat sin styrmedelstriptyk genom att med utgångspunkt i ef-terlevnaden av medlen (tillsyn) göra en distinktion mellan första och andra ordning-ens styrmedel. Första ordningen kallas också huvudstyrmedel och omfattar reglering-ar (tvång), ekonomiska styrmedel (materiella nyttigheter) och information i form av mål, målsättningar. Idealet är att normerna hos huvudstyrmedlen har sådan

legitimi-330 Se även indelningsgrunden i RRV 1985:58 s 56ff. 331 Vedung 1998 s 113.



tet att aktörerna i målgruppen självmant rättar sig efter dem. Förutsättningen för en god efterlevnad ligger i att systemet har legitimitet, att medborgarna känner förtro-ende för, har tillit till det aktuella styrsystemet. För att verkligen försäkra sig om att första ordningens styrmedel efterlevs behövs en apparat för tillsyn, och det är här an-dra ordningens styrmedel (bistyrmedel) kommer in. Vedung använder även synony-men ”tillsynsstyrmedel” och det ger oss en idé om vad det handlar om. Tillsyn handlar om att skapa legitimitet genom effektivitet i bemärkelsen efterlevnad. Tillsyn är en legitimitetsskapande mekanism eftersom

Idén är att vårda medborgarnas acceptans av det politiska systemet i stort eller den förda politiken genom att se till att den förda politiken verkligen efterlevs... Legitimitet ska-pas genom att ansvar krävs ut ex ante... Men för att behålla medborgarnas förtroende för politiken krävs numera också legitimitetsskapande åtgärder ex post... Acceptans, gillande och förtroende tänkes uppstå i efterhand... Om det inte fanns någon tillsyns-funktion som såg till att offentliga beslut var effektiva i meningen efterlevda i det indi-viduella fallet, skulle medborgarnas förtroende för systemet snart undergrävas.³³²

En problematik som är högst relevant i förhållande till ramlagstiftning.

Figur 4.1 Tre styrmedel: käppen, moroten och predikan. (Vedung 1998:113)

Även om styrmedlen i modellen befinner sig på samma nivå så klassificerar Vedung dem efter bindningsgrad; regleringar är i princip mer tvingande för adressaterna än ekonomiska styrmedel som i sin tur är mer tvinganden än information. Han disku-terar vidare i anslutning till denna indelning svårigheterna att dra en gräns mellan in-formation och hot om att införa en reglering, eller huruvida ett ekonomiskt styrme-del kan vara mer tvingande än en reglering. Han klargör skillnaden genom att som exempel använda en förhandlingssituation (där samtliga styrmedel kan förekomma) mellan en myndighet och en organisation:

Så länge myndigheten argumenterar, propagerar och övertalar rör det sig om

informa-tionsstyrning. När myndigheten börjar hota med lagstiftning rör det sig om reglering,

när den lovar nya ekonomiska stöd handlar det om ekonomiska styrmedel. (min kurs.) (Vedung 1998:117)

Alla tre grupperna av styrmedel kan vara positivt eller negativt formulerade: häm-mande eller främjande. ”Regleringar kan förbjuda och påbjuda. Information kan

332 Vedung och Klefbom 2002 s 152f. Vedung talar även om andra ordningens styrmedel som “ hjälps-tyrmedel eller sekundära shjälps-tyrmedel”:

Regleringar

Styrmedel

Information Ekonomiska styrmedel

 råda eller avråda. Positiva ekonomiska styrmedel tillför aktören en materiell resurs, negativa fråntar henne materiella tillgångar”.³³³

I vilken utsträckning ett styrmedel kan ge ett positivt bidrag till skyddet av miljön är beroende av den kontext i vilken det appliceras, vilka ”hot” det skall hantera, dess inneboende egenskaper (typ av) samt utformning och implementering. Kontext och styrmedel är i hög grad beroende av varandra, och därför utgår jag i diskussionen om de tre styrmedlen från styrmedlets innebörd (VAD), i vilka situationer det fungerar (NÄR) samt svagheter och styrkor (HUR), dvs. när bör medlen användas respektive inte användas. I kapitel 5 som behandlar de skogspolitiska styrmedlen lägger jag till ytterligare en dimension, VEM: de aktörer som är involverade i användandet av de olika medlen.

4.2.3 Regelstyrning

Det ville vaere bra om lovgiverne innså at det er viss ting man ikke kan få gjort noe saer-lig med ved hjelp av lover, og hvor man derfor heller får la verden gå sin skjeve gang, inntil man har funnet en bedre måte å rette den opp på (Eckhoff 1983:64).

Genom regleringar (käppen) anger samhället sin viljeinriktning och ramarna för hur olika verksamheter får bedrivas.³³⁴ Även om staten har flera redskap till sitt förfogan-de så är förfogan-det rättsliga styrmedlet förfogan-det konstitutiva, själva fundamentet för maktutöv-ningen, där regelverket lägger fast de grundläggande ”spelreglerna” för alla aktörer. ”Staten är en mänsklig gemenskap som (framgångsrikt) gör anspråk på monopolet att med lagens rätt använda våld inom ett givet territorium” konstaterade Weber i början av förra seklet.³³⁵

Traditionellt sett är det rättsliga instrumentet också det vanligaste sättet att bedri-va miljöpolitik. Det kan innebära tillstånd för utsläpp och miljöfarlig verksamhet, regler om fordon och produkter, etableringskontroll samt bestämmelser för markan-vändning och områdesskydd. Det omfattar också regler för planerings- och besluts-processer. Regleringar kan vara positivt eller negativt utformade i form av påbud eller

förbud, som kan i sin tur kan vara generella eller individuella. Ibland används påbudet

eller förbudet som det primära styrmedlet för att direkt framtvinga det beteende som regleringen avser. Det kan t ex vara ett förbud mot utsläpp eller nedskräpning, eller ett påbud om avfallsåtervinning. I andra fall intar det regulativa styrmedlet en mer

sekundär roll i förhållande till den egentliga målsättningen. Man vill motverka vissa

handlingssätt, men istället för att förbjuda dem helt eller delvis, gör man dem mindre attraktiva genom att avgiftsbelägga dem. Detta är en vanlig kombination av styrme-del: man använder ett ekonomiskt styrmedel, men för att genomföra det krävs ett på-bud om att betala avgift. Förpå-budet eller påpå-budet kan också ”luckras” upp genom

un-333 Ibid s 115f. Se även Gustavsson 1977.

334 Ibid s 114. Vedung definierar reglering som ”en föreskrift som införts av politiska eller administra-tiva organ och som målgruppen måste åtlyda” där relationen mellan de styrande och de styrda är auktoritativ.



dantag (dispenser) eller tillstånd (koncessioner) av olika slag. Ofta – men inte alltid – är också ett sanktionshot kopplat till regeln, men som Vedung påpekar är detta inget definitionsmässigt kriterium på en reglering.³³⁶

Om ett påbud eller förbud skall vara generellt eller individuellt beror på målgrupp och situation. Lagstiftaren har att ta ställning till om han skall nöja sig med generella angivelser av pliktens innehåll, eller ge en förvaltningsmyndighet (t ex Skogsstyrel-sen) i uppdrag att individualisera normen genom att konkretisera och tolka dess innehåll. Det sistnämnda alternativet, ramlagstiftning, medför flera fördelar genom att den i genomförandeledet kan anpassas till den specifika situationen. Nackdelarna med ramlagstiftning diskuteras bl a av Esping (1994), som menar att den kan urhol-ka rättssäkerheten och surhol-kapa otrygghet i arbetsfördelningen mellan lagstiftande, verkställande och dömande instanser (jfr diskussionen i kapitel 3). Individualisering kan också uppnås genom att ”spegelvända” normen: istället för att utgå från att allt som inte är uttryckligen förbjudet skall vara tillåtet, kan man bestämma att en viss verksamhet skall vara förbjuden såvida den inte fått speciellt tillstånd att bedrivas. Om detta skall ske undantagsvis är det fråga om en dispens. Är det meningen att till-ståndet skall vara en vanlig företeelse kallas det koncession. En typologi över förbud, ordnade efter styrka, har introducerats av Vedung (1998:118):

Figur 4.2 Förbud ordnade efter genombrottets styrka

De fyra typerna av förbud: absoluta förbud, förbud med dispenser, tillståndstvång och anmälningsplikt är alltså ordnade efter styrka. De absoluta förbuden är naturligt-vis kraftfullast och gäller undantagslöst (mord, dråp, misshandel etc). I gruppen vill-korliga är dispenser starkast: förbud är det normala men myndigheterna kan ge dis-pens efter prövning. Ett exempel från skogsvårdslagen (25 §

)

är att ädellövskog inte får avverkas och återplanteras med annat trädslag. Skogsstyrelsen kan dock (efter samråd med länsstyrelsen) bevilja dispens. Ett tillstånd ges regelmässigt om sökande

336 Vedung 1998 s 114. Förbud Regleringar Påbud Villkorliga Absoluta Dispenser Tillstånd (koncession, licens, lov, oktroj, legitimering, ackreditering) Anmälningsplikt

 kan visa att verksamheten uppfyller vissa kriterier (vapentillstånd, bygglov etc). Den ”svagaste” kombinationen är när förbudet villkoras av en anmälningsplikt. Skogs-vårdslagen anger t ex i 14 § att den som avser att företa en slutavverkning måste an-mäla detta till skogsvårdsstyrelsen i länet.

En form av ”frivillig” styrning som fått en allt större betydelse inom miljöområdet är olika slag av avtal som ingås mellan staten och privata aktörer. Inom skogssektorn har intresset för detta sätt att etablera förpliktelser framförallt fått betydelse för skyd-det av värdefull skog (se nedan kapitel 5). Det finns flera fördelar med avtalsinstru-mentet, bortsett från att det ofta är ekonomiskt fördelaktigt för det offentliga. När en privat aktör frivilligt har gått med på en överenskommelse som han kanske också fått vara med att utforma, så finns det också ökad motivation och möjlighet att han kommer att följa den. Även det framtida samarbetet och kontakterna mellan honom och myndigheten kan underlättas och bli mer förtroendefullt än om tvång hade an-vänts. I senare offentliga dokument betonas mycket starkt denna aspekt av samver-kan och utökad dialog i utformandet och valet av miljöstrategiska styrmedel. Eckhoff (1983) pekar dock i sin klassiska genomgång av statlig styrning på några av de nack-delar som användandet av avtal som styrningsform trots allt kan innebära. Han me-nar att det ligger en fara i att förvaltningsmyndigheter går med på avtal som ur sam-hällelig synpunkt är otillfredsställande, t ex av bekvämlighetsgrund (resursbrist etc) eller för att undvika konflikter Det finns också en risk för att myndigheten lägger så stor vikt vid de fördelar som uppnås genom avtalet att andra hänsyn på grund av det-ta blir åsidosatdet-ta. Det kan vara allmänna hänsyn eller hänsyn till externa aktörer/par-ter. Därtill kommer att användandet av avtal som styrmedel kan leda till att en re-sursstark motpart med en stark förhandlingsposition kan bli favoriserad på någon an-nans bekostnad.³³⁷

4.2.3.1 Regleringsnormens effektivitet³³⁸

Trots att det offentliga har en ansenlig maktapparat till sin disposition, så finns ett flertal faktorer som inverkar på och begränsar statens möjlighet att påverka männis-kors beteende genom regelstyrning. Effektiviteten hos lagstiftningsinstrumentet dis-kuteras inom rättssociologi bl a genom den sk ”strömbrytarteorin” som utgår från att lagar per automatik får effekt bara genom sin existens – i varje fall om lagen är utrus-tad med tillräckliga sanktionshot.³³⁹ ”Det virker nesten som om folk tror at loven har magisk kraft, slik at hvis det bare blir bestemt ved lov hvordan noe skal vaere, så blir det slik” hävdar även Eckhoff i sin betraktelse av vad staten kan uppnå genom nor-mativa styrprocesser.³⁴⁰ Med detta menar han inte att det är omöjligt att påverka människors handlingssätt genom lagstiftning, snarare att det finns gränser för vad

337 Eckhoff tar som ett exempel (1983:74) avtalet om Nordmarka som ingicks mellan Kommunalde-partementet och en privat part, där avtalet innehöll klausuler som innebar att myndigheten avstod från framtida krav på att upprätta landskapsvernområder enligt naturvernloven i Nordmarka. Se Stortingsmeldning nr. 51 (1971-72).

338 Effektivitet diskuterar jag här i betydelsen måluppfyllelse, efterlevnad och legitimitet. 339 Se t ex Stjernquist och Widerberg 1985.



som kan uppnås genom detta styrmedel. I sin studie av den svenska ozonskiktspoli-tikens strategi för CFC-avveckling framhåller Vedung att införandet av regler inte medför automatisk efterlevnad. Han beskriver tre gränssättande faktorer: att Förstå: medborgarna förstår inte vad staten menar; att Kunna: medborgarna förstår men kan inte; att Vilja: medborgarna förstår och kan men vill inte.³⁴¹ Inte minst viktigt är att inse att också lagstiftaren är deltagare i en kommunikationsprocess och noga måste överväga vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att lagar och föreskrifter skall få den önskvärda effekten. Vilka kategorier av människor är adressater för de tilltänkta reglerna? Hur stort regelverk kan man räkna med att de har kapacitet att absorbera? Hur skall man uttrycka sig för att de skall förstå? Hur skall budskapet bi-bringas dem? Kunskap, förståelse och motivation är givet detta tre grundläggande för-utsättningar för att rättslig reglering skall få någon som helst effekt:

In document Miljömålet i skogsbruket - styrning och frivillighet (Page 139-145)