Governance och ”soft law”-styrning på miljöområdet

De tre inriktningarna representerar en förändrad syn på administrationens uppgifter, där statens roll har utvecklats från att ”ro” i riktning mot att ”styra” fram till en roll som ”möjliggörare”: att tillhandahålla tjänster som ökar statens möjligheter att svara upp mot kraven på den utökade medborgardialog och delaktighet i olika processer, som framhålls som nödvändig för en hållbar utveckling i olika offentliga dokument och utredningar. Den organisatoriska strukturen har motsvarande utveckling från

by-råkratisk till decentraliserad till samverkande. Det diskretionära ”maktutrymmet” för

beslutsfattaren varierar: från att vara begränsat under den hierarkiska ”old public” ad-ministrationen når det sin vidsträckta motpol genom det administrativa entrepre-nörskapet inom ”new public management”. ”New public service”-modellen pläderar för nödvändigheten av ett visst handlingsutrymme, men det skall vara begränsat och utövas med ansvar och öppenhet och skyldighet att redovisa. Måluppfyllelsen sker i ett ”old public administration”-synsätt genom att myndigheten genomför de poli-tiskt definierade målsättningarna uppifrån och ner. De administrativa entreprenörer-na inom ”new public maentreprenörer-nagement” förväntas skapa strategier och incitament som kan motivera till måluppfyllelse genom att utnyttja marknadsmekanismerna, medan ”new public service”-förvaltaren genom samverkan och koalitionsbyggande skapar gemensamma intressen och värderingar som leder till det uppställda målet.

Allmän-intresset definieras och uttrycks hos den byråkratiska old public administrationen

främst genom lagstiftningen, medan det av new public management-förvaltningen uppfattas som ett utfall av de samlade individuella intressena. Inom new public ser-vice-inriktningen står medborgarskapet i centrum och styr därför även statens roll; allmänintresset definieras som resultatet av den dialog mellan staten och medborgar-na som skall mynmedborgar-na ut i delade värderingar och intressen.

5.3 Governance och ”soft law”-styrning på miljöområdet

Som jag diskuterat ovan i kapitel 3 är ”governance” idag ett populärt begrepp för olika discipliners studier av staten och dess relation till det omgivande samhället. Genom att använda begreppet governance som ett multiteoretiskt analysredskap, kan man beskriva och studera ett förmodat grundläggande skifte i den offentliga förvaltning-ens sätt att arbeta: hur styrning, reglering och organisering har förändrats från mer traditionella hierarkiska strukturer till modernare, flexiblare processer grundade i samverkan. Vilken betydelse denna utveckling har haft och kommer att få för hand-lingsfriheten i beslutsfattandet och om risken för godtycklig myndighetstillämpning ökar, är en intressant och viktig fråga som jag återkommer till nedan.

En governanceinriktad styrning innebär inte att statens roll förminskas eller förlo-rar i betydelse, utan att denna roll förändras. Den statliga styrningen ses fortfarande som viktig och betydelsefull, men formerna förändras. En av de bärande idéerna inom governanceperspektivet är ju att statens roll har ”urholkats” och att central-maktens förmåga att styra samhället ”uppifrån” har försvagats. Detta kan delvis

hän-

föras till den ökade specialiseringen och komplexiteten inom den offentliga sektorn (jfr ovan kap 3), vilket medfört både vertikala och horisontella skiften där verksam-heter och beslutsfattande delegeras uppåt, utåt och nedåt/inåt.⁴⁵² Den politiska pro-cessen kommer härigenom att vidgas och bli mer öppen för påverkan från andra ak-törer, och staten fungerar i större utsträckning som ”facilitator”, ”möjliggörare” och samarbetspartner. I en sådan goverancekontext kan den formella regelstyrningen kompletteras med ”mjukare” normer,⁴⁵³ som uttrycks genom t ex handlingspro-gram, riktlinjer och standards, rådgivning och information. Med styrningstermer kan man tala om att det sker ett skifte från ”hard law” (command and control) till ”soft law”.⁴⁵⁴

Governanceutvecklingen och förvaltningens förändrade roll har enligt Eckerberg och Joas (2004) varit särskilt märkbar just på miljöområdet, där man kan observera en ökad utveckling av självstyrande processer och instrument i linje med public ma-nagement-idéer och nätverkssamarbete. Inom public management-perspektivet strä-var man efter att skapa förutsättningar för förändrade styrformer genom

decentrali-sering och privatidecentrali-sering i olika former.⁴⁵⁵ En del förespråkare menar dock att det krävs mer radikala förändringar och vill omskapa den statliga styrningen till ett slags admi-nistrativt entreprenörskap: ”steering, not rowing”. Ännu ett steg i denna utveckling innebär New Public Service- inriktningen som presenterar ett alternativ till hur den moderna förvaltningen kan organiseras.⁴⁵⁶ New public service-idén lyfter fram

med-borgarskapet (citizenship) som det centrala i styrningsprocessen, och menar att

sta-tens viktigaste uppgift är att skapa förutsättningar för en utökad medborgardialog och samverkan, för att på så sätt skapa gemensamma värderingar och intressen för stat och medborgare. Genom mottot ”serving, not steering” betonas administratio-nens syn på allmänheten som medborgare (till skillnad från new public management som talar om kund/klient). Häri ligger således ett incitament till ett delat ansvar mel-lan allmänna och enskilda intressen, att göra ”allmänintresset till ett egenintresse”.

5.3.1 Governance genom nätverksprocesser

Samverkan i olika former av nätverk där offentliga, privata och frivilliga aktörer del-tar, utgör en kompletterande ”soft law” mekanism som har fått allt större uppmärk-samhet också inom skogssektorn. Nätverkens struktur och sammansättning kan va-riera alltifrån sk ”issue networks” med relativt otydliga gränser, till mer avgränsade och strukturerade sk ”policy communities”.⁴⁵⁷ Gemensamt för de olika nätverkstyperna är dock att de baseras på aktörernas gemensamma resursberoenden. Nätverkssamarbetet kan därmed sägas fungera som ett ”plussummespel”: ömsesidiga beroende- och

in-452 Se Eckerberg och Joas 2004.

453 Van Kersbergen och van Waarden (2004) talar här om ”information management”.

454 Se exempelvis Mörth et al. 2004; Abbott och Snidal 2000. Se definitionen av ”soft law” i kapitel 3. 455 Jfr Hirst 2000; van Kersbergen och van Waarden 2004; Pollitt och Bouckhaert 2000.

456 Denhardt och Denhardt 2003.

 tresseförhållanden skapas genom att de olika aktörerna tillsammans förfogar över oli-ka typer av resurser, medan ingen på egen hand har tillräckliga resurser för att lösa det problem som nätverket samlats kring.⁴⁵⁸ Statens roll i en nätverksprocess innebär inte att utforma regler, direktiv eller krav på resultat enligt en command and control-modell, utan att skapa struktur och ramar genom övergripande problemformuleringar för hur nätverket skall organiseras, finansieras och hur det skall arbeta. Staten har också möjlighet att påverka föreställningar hos deltagarna om vad problemet är vad hur det skall lösas, dvs ”att konstruera identitet och mening”.⁴⁵⁹ Genom denna ”me-tastyrning”⁴⁶⁰ kan nätverken utveckla en högg rad av självstyre och uppfylla en av sina viktigaste funktioner: som lärandeprocess. Ett optimalt resultat av en nätverks-process är att aktörerna genom gemensamt lärande kan ompröva och revidera sina idéer och bedömningar och på så sätt förhandla sig fram till en samsyn. I det initiala skedet av substantiellt lärande diskuterar deltagarna ofta frågor av mer teknisk natur: vem som berörs av problemet, vilka regler som styr, orsakssamband etc, och även om man når viss enighet i dessa frågor behöver det inte betyda att deltagarna utvecklar en gemensam problemuppfattning. Fortfarande kan aktörerna dock göra olika be-dömningar om rådande tillstånd, om önskvärda framtida tillstånd och vägen dit. För att processen skall gå framåt behöver den gå över i nästa fas av lärande: det strategiska lärandet genom vilket aktörerna lär sig förstå de övriga deltagarnas uppfattningar och preferenser. På så sätt kan deltagarna få en uppfattning om hur effektiva deras egna strategier är och på vilka sätt de måste ta hänsyn till de andra för att nå det mål de vill uppnå. Ofta pågår ett nätverk över en längre tidsperiod och ger därigenom del-tagarna möjlighet att reflektera över och diskutera vilka arbetssätt som fungerar bäst. De substantiella och strategiska faserna har då övergått i ett institutionellt lärande som ger förutsättningar för att utarbeta och implementera metoder för gemensam pro-blem- och konfliktlösning.⁴⁶¹ Genom förhandlingar, kompromisser och överlägg-ningar kan en grund för en gemensam policy utvecklas: en ömsesidig överenskom-melse där aktörerna accepterar en gemensamt utvecklad policy som resultatet av en process som ses som rättvis och jämlik.

Två undersökningar som belyser både svårigheterna med att verkligen genomföra en govenanceinriktad samverkan, och framgången om man lyckas, är Göran Sund-ströms (2005) studie av Skogsstyrelsens roll i formuleringen av skogliga sektorsmål, samt Birger Venneslands (2004) undersökning av förutsättningarna för nätverkssam-arbete i det norska skogs- och lantbruket. Sundströms analys av de olika aktörernas roller i sektorsrådets arbete under framtagandet av ett måldokument, visar på en pro-cess som med utgångspunkt i en governancepräglad samverkan (nätverk), till stora de-lar kom att präglas av government-styrning (hierarki). Detta skedde framförallt ge-nom att de etablerade institutionerna ige-nom skogssektorn kom på kollisionskurs: framförallt visade sig idéerna om målstyrning och konsensuspräglat samarbete var

458 Se exempelvis Kjær 2004 s 41f; Sundström 2005 s 8. 459 Sundström 2005 s 10. Jfr Sørensen 2004.

460 Se Sørensen 2004.



svåra att förena med det traditionella sättet att arbeta inom sektorn.⁴⁶² I en nyligen genomförd norsk studie visar Vennesland på betydelsen av samarbete i olika nätverk för markägare som ägnar sig åt naturturism eller andra aktiviteter som alternativ till skogsbruket. Två typer av nätverk har kunnat identifieras i undersökningen: dels

lo-kala (horisontella) nätverk som knutits för samarbete och kunskapsutbyte med andra

i bygden, dels regionala/nationella (vertikala) nätverk som startats för samarbete och kunskapsutbyte utanför bygden. Undersökningen visar på en mycket stor sannolik-het att lyckas för de företag som anslutit sig till båda formerna av nätverk.⁴⁶³ Myn-digheternas engagemang visade sig vara av stor betydelse för nätverken; genom att fungera som samordnare för kompetensutveckling, nätverksbyggande och utvecklan-de av samverkansformer mellan markägare, turistföretag, lokalbefolkning och övriga aktörer skapades en gemensam intressegrund samtidigt som presumtiva konflikter kunde förebyggas.

5.4 Myndigheter med ansvar för miljö- och