Ramlagstiftningens problematik; fördelar, nackdelar, kritik

både som mål-medel regler (målsättningsregler) eller avvägningsregler, och de konsta-terar att det inte alltid går någon skarp gräns mellan dessa regeltyper. Det kan även förekomma mellanformer mellan pliktregler (fasta regler) och målsättingsregler, som i fallet då en teknisk standard blir omformade till en norm. Faktorer som påverkar tillämpningen av denna typ av regler delar de in i tre områden:

1. Vem som fattar besluten, enskild eller kollektiv, tjänsteman eller politiker, utbild-ning och inställutbild-ning till regelverket, själva uppgiften i fråga.

2. Varifrån får beslutsfattarna sina premisser, vilka är premissleverantörer, dvs dels lagstiftaren, dels övriga aktörer som har inflytande över eller försöker påverka till-lämpningen: centrala myndigheter och verk, instanser för överklagande, författare till doktrin, intressenter som berörs av beslutet.

3. Själva beslutssituationen; hur mycket tid som är tillgänglig för varje beslut, vilken form av press som beslutsfattarna utsätts för, önskemål, krav och kritik från in-tressenter och andra.

Mot bakgrund av ovanstående resonemang, kommer en mycket stor del av ramlagar-nas ändamålsenlighet (grad av måluppfyllelse) att bero av egenskaperna hos den orga-nisation eller myndighet som skall genomföra dem. Detta bestäms av lagens konsti-tuerande regler (VEM) och handläggningsreglerna (HUR), vars utformning enligt Esping förefaller ha beslutas ”på grundval av mycket ”schematiska” ibland naivt ”ide-alistiska” föreställningar om myndigheternas och domstolarnas egenskaper och för-måga.” Han menar därför att ”konstruktionen av en realistisk organisationsstruktur torde i många fall ha större betydelse för en effektiv implementering än ramlagens mål och handlingsregler.” (min kurs.)²¹⁹

3.2.6 Ramlagstiftningens problematik; fördelar, nackdelar, kritik

Som rättsligt begrepp och politiskt debattämne är det först under de senaste tre-fyra decennierna som ramlagar fått en mer framträdande roll i det offentliga samtalet. Ut-vecklingen mot ramlagar med en övergång från detaljregler till mål-medel regler och avvägningsregler motsvaras av en övergång från vad man inom statsvetenskapen kal-lar för från government till governance. Dvs istället för på materiella handlingsregler, pliktregler, så förlitar sig styrningen på HUR- och VEM-regler, varigenom lagstifta-ren pekar ut vilka som skall agera, hur den organisation som skall implementera la-gen, skall se ut samt hur detta skall gå till i termer av procedurer. Detta ger upphov till ett nytt fenomen, nämligen att genomförandet av en lag blir beroende av en im-plementeringsorganisation som få gå under begreppet governance. Implementerings-organisationen kan ses som en horisontell relation mellan myndigheter och enskil-da.²²⁰ I sammanhanget diskuteras också termen soft law, då med en vidare innebörd än ramlagstiftningsbegreppet.²²¹

219 Esping 1994 s 18.

220 Se Mörth 2004 s 1 ff. Jfr också Hirst 2000 och Pierre 2000 221 Mörth 2004 s 5



Alltsedan ramlagstekniken utvecklades vid mitten av 1970-talet har den varit om-diskuterad och är så än idag. KU uttalade redan 1983 i ett betänkande att ”en mins-kad användning av ramlagstiftning bör vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rationalisera regelsystemet”, men idag ser vi inga tecken på avmattning i använ-dandet av ramlagar.²²²

Argumenten i debatten för användandet av ramlagar riktar ofta in sig på att det är en betydelsefullt att samhälls- och förvaltningsstyrningen är flexibel så att den möj-liggör anpassning till lokala variationer, samt att den främjar samordning och integra-tion av näraliggande verksamheter. Förespråkarna menar att dessa syften motverkas av detaljreglering, och hävdar därför betydelsen av delegering som effektivitetsfräm-jande. Bernt konstaterar klart och koncist att ”stikkordene arbeidsmengde,

fagkyndig-het, decentralisering og fleksibilitet skulle være tillrekkelig i dette sammenhang.” (min

kurs.)²²³ Effektivitets- och legitimitetsaspekter framhävs av Dalberg-Larsen som menar att konstruktionen med ett öppet rättssystem med rambestämmelser eller ramlagar som kontinuerligt fylls ut med konkreta bestämmelser, ger politikerna möjlighet att skära ner välfärdsstatens ambitionsnivå utan att bryta mot de grundläggande princi-per som finns fastlagda i rättssystemet. Att involvera de intressen och organisationer som berörs av lagstiftningen är sedan ett sätt att få acceptans för den förda politiken, vilket bidrar till att avvärja legitimitetskrisen i välfärdsstaten.²²⁴ Flexibilitet, bättre

samordning och administrativ utveckling är positiva funktioner som betonas av

Hy-dén, som också framhåller en ökad möjlighet att kanalisera och lösa problem. Genom att ramlagen endast innehåller formerna och procedurerna för verksamheten, skall successiva administrativa ställningstaganden ge den dess innehåll. Detta kräver för-ändrade beslutsfunktioner och förändrad organisatorisk struktur, vilket ger ökade möjligheter till problemlösning i en demokratisk ordning. Ramlagstiftningen fyller då funktionen av ett ”instrumenten för att organisera verksamheten så att den kan fullgöras inom ramen för självreglerande system.”²²⁵

Flexibiliteten följer dock inte automatiskt i ramlagens spår, utan är beroende av det utrymme för skönsmässighet (jfr ovan) som exempelvis den tillämpande myndigheten får, och hur den utnyttjar denna möjlighet. Inom vissa områden kan ramlagstekniken till och med ge upphov till ett relativt fast och omfattande regelmönster för tillämparna. Karsten Åström har i sin avhandling visat på hur en någorlunda vag ramlag, social-tjänstlagen, ute på fältet ger upphov till mer eller mindre rigida tumregler för tillämp-ningen²²⁶. Ett skäl till detta som anförs är tjänstemännens behov av orientering och klarhet i den dagliga hanteringen av lagen. Detta är sannolikt ett generellt fenomen som också kan återfinnas på skogsområdet. Även i relationen mellan central myndighet och kommun, kan myndigheten komma att fylla ut och komplettera lagen på ett så-dant sätt att kommunernas frihet och styrmöjligheter blir beskuren.²²⁷

222 KU:s betänkande (1983/84:25 s 22) lades fram med anledning av en kommande proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119).

223 Bernt 1985 s

224 Se Dalberg-Larsen 1984 s 183. 225 Hydén 1984 s 17.

226 Åström, Karsten, 1988

 Den övergripande kritik som har framförts mot ramlagskonstruktionen utifrån olika utgångspunkter – politiker, tillämpare och teoretiker – fokuserar på att ram-lagstekniken, genom att den kan leda till en omfattande sekundärlagstiftning, skapar en oklar arbetsfördelning mellan lagstiftande, verkställande och dömande instan-ser.²²⁸ Implicit i denna problematik ligger därför risker för urholkad rättssäkerhet och bristande förutsägbarhet, men på det praktiska planet, implementeringsnivån, handlar det framförallt om styrnings- och tolkningsproblem, om svårigheterna att få till stånd en enhetlig tillämpning utan för stora skillnader i praxis. Praktiska tolknings-problem aktualiserades redan under den första inledande perioden då tekniken eta-blerades, då med den hett omdebatterade socialtjänstlagen i centrum. Det är ett in-tressant och relevant exempel, eftersom skillnader i tillämpningen och olikartad praxis idag är ett lika aktuellt tema, inte minst inom den skogliga sektorn. Problemet med tillämpningen av den sk ”biståndsparagrafen” i socialtjänstlagen (6 §) gällde främst vilka tolkningsprinciper som skulle gälla; hur skulle innehållet tolkas och vem skulle lägga fast riktlinjerna för tolkningen.²²⁹

Den ökade sekundära normproduktionen ses av flera (Hydén 1984; Esping 1994) som en av de största riskerna med ramlagsinstrumentet; att vagheten i ramlagen ofta ”fylls” ut med en decentralisering av andra förvaltningspolitiska styrmedel kan inne-bära att riksdag och regering tappar kontrollen över kostnadsutveckling eller effekter-na av lagstiftningen i övrigt (med konsekvenser för rättssäkerhet och rättstrygghet). Esping går så långt som till att hävda att en ökad ”sekundärlagstiftning”²³⁰ knuten till allmänna och mångtydiga mål- eller riktningsangivelser kan leda till en maktför-skjutning från riksdagen till regeringen och en obalans mellan regeringsparti (-erna) och oppositionen. Men risken föreligger också för en förskjutning till organiserade, korporativa intressen som genom exempelvis remissförfarande, representation i verksstyrelserna eller ”hörande” i andra former får större möjligheter att påverka se-kundärlagstiftningen än vad mindre organiserade och oartikulerade opinioner ges. Han hävdar därför att statsmakternas styrning av den samlade offentliga förvaltning-en med andra instrumförvaltning-ent har ”försvagats parallellt med dförvaltning-en försvagning av normgiv-ningsmakten som ramlagstiftningen innebär.”²³¹ Det som Hydén beskriver som pro-blemet med ”en okontrollerad regelproduktion på lägre nivåer” för oss också tillbaka till det ursprungliga dilemmat som ramlagstiftningen delvis infördes för att lösa; väl-färdsstatens ”överproduktion” av regler. De centrala förvaltningsmyndigheterna ger

228 Se t ex Bernt 1985; Hydén 1984; Esping 1994.

229 Se denna diskussion i Hydén 1984 samt framförallt Åström 1988. Tolkningsproblemet i 6 § avsåg frågan vad som skulle utgöra skälig levnadsnivå för den enskilda individen. Debatten om danska bistandsloven fördes under tidigt 1980-tal. Jfr Bang 1984 s 37.

230 ”Sekundärlagstiftning” här i betydelsen den sekundära normproduktion som äger rum hos förvalt-ningsmyndigheterna, i kollektivavtal eller genom prejudikatsbildning i förvaltnings- och special-domstolarna



tillsammans ut flera tusen nya föreskrifter årligen, vilket medför att regelverket blir alltmer komplicerat och oöverskådligt.²³²

Rationaliteten i ramlagstekniken är att ange mål och riktlinjer och delegera detalj-föreskrifterna till förvaltningsmyndigheter, kommuner eller organisationer. Detta kan vara attraktivt för en överbelastad statsmakt, men Esping påtalar riskerna med denna utveckling: ”Förhållandet att ramlagarnas konkreta innebörd ofta bestäms långt ner i förvaltningen innebär bristande överblick och risker för att samordningen med annan kringliggande lagstiftning i rättsystemet går förlorad. Det innebär också möjligen att bestämmelserna inte utformats så av myndigheterna, att olika formella rättssäkerhetsgarantier – t ex bestämmelserna i förvaltningslagen eller JO-kontrollen – blir tillräckliga.”²³³

Kritiken kan således ses som tudelad; dels med utgångspunkt från en rättslig refe-rensram angående ramlagens inordning i rättssystemet och den formella

rättssäkerhe-ten, dels från en förvaltningspolitisk synvinkel som berör ”träffsäkerheten” hos lagen

och den materiella rättstryggheten.²³⁴ Att konkretiseringen av det rättsliga program-met delegeras till och genomförs av underordnade organ, innebär implicit en risk för att statmakten förlorar kontrollen över tillämpningen vilket kan få konsekvenser för både rättssäkerheten och tryggheten för den enskilde.

Begreppet rättssäkerhet knyts ofta till formella aspekter såsom likabehandling, för-utsägbarhet, objektivitet, besvärsmöjligheter etc. Ett högre mått av rättssäkerhet uppnås naturligtvis med preciserade, entydiga, generella regler som ger en klar av-gränsning av rättsfakta och rättsföljd samtidigt som subsumtionsprincipen ger en ga-ranti för att avgörandet inte är påverkat av ovidkommande faktorer. Inom en väsent-lig del av förvaltningsrätten utformas dock den rättsväsent-liga regleringen enväsent-ligt andra be-slutsmodeller än subsumtion, och då får den individuella rättssäkerheten garanteras på andra sätt. En betydelsefull faktor blir då den organisationskultur, den

professio-nella kultur som skall fylla ut och implementera exempelvis en ramlag. Att sträva mot

likabehandling, förutsägbarhet och en korrekt och objektiv tillämpning i varje enskilt fall, är den garanti mot en ”uppluckrad rättssäkerhet” som den tillämpande

myndig-232 Genom den sk begränsningskungörelsen har dock regeringen försökt lägga vissa restriktioner på förvaltningsmyndigheterna. Statliga myndigheter måste underställa regeringen nya eller ändrade föreskrifter eller råd som ”kan påverka gällande standard, eller tillämpade normer och som i mer än oväsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar.” Bl a är myndigheten så-ledes skyldig att utreda de kostnadsmässiga konsekvenserna av ett förslag. Det hindrar inte att an-talet myndighetsföreskrifter vida överstiger anan-talet lagar och förordningar. Medan det finns i runda tal 1 200 av riksdagen utgivna idag gällande lagar, 2 200 förordningar utfärdade av regeringen, så finns det ca 12 000 idag gällande föreskrifter utgivna av myndigheterna.

233 Esping 1994 s 12.

234 Esping (1994:54) gör en uppdelning på dels formell rättssäkerhet och dess krav på förutsägbarhet och möjlighet att överklaga, dels på vad han benämner materiell rättstrygghet, som han beskriver som ”en rättssäkerhet av högre dignitet.” Jfr Hetzler 1989. En materiell rättstrygghet skulle opti-malt innebära att den decentraliserade beslutsordningen i ramlagarna skulle leda till en större ”träffsäkerhet” i förhållande till syftet med programmet.

 heten eller organet måste bemöda sig om för att kunna garantera likformighet i till-lämpningen ²³⁵.

Förutsägbarhet är inte med självklarhet möjlig att garantera i en (oprecis) ramlag,

och möjlighet till överklagande föreligger inte alltid. Inte minst viktigt är därför att uppmärksamma de materiella lösningarna i enskilda ärenden, vilket i förlängningen är ett resultat av hur väl ramlagen kan sägas uppfylla de övergripande målsättningar-na. ”Rättstryggheten” för den enskilde blir ofta en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen (jfr ovan), och en god rättstrygghet (så bra som är möjligt) innebär då att denna avvägning träffar rätt vad gäller målet för lagen. Ett alltför stort ingri-pande till förmån för det allmänna innebär en rättsförlust för den enskilde, en för låg ”tilldelning” av en förmån, medan det omvända gäller när ett enskilt intresse för hög ”tilldelning”, dvs gynnas på det allmännas bekostnad. I dessa fall är det inte säkert att den traditionella pliktnormen med subsumtion av rättsfakta hade fungerat tillfreds-ställande, snarare blir det fråga om ett ”förhandlingsspel” mellan olika aktörer och de myndigheter som representerar allmänintresset.²³⁶ Lagens konstituerande regler kom-mer då att spela en betydelsefull roll, både för den enskilde och för det faktiska utfal-let av det rättsliga programmets målsättningar. Rättssäkerheten och rättstryggheten utgör aspekter på lagen som i första hand utgår från den enskildes eller myndighetens perspektiv. Men här visar sig ytterligare en av de verkliga svårigheterna med denna typ av lagstiftning: möjligheterna till kontroll och utvärdering. Ett program, må det vara om naturresurser eller sociala frågor, som genom handlings- och handläggnings-regler formaliserats i en lagstiftning med en mer eller mindre klart uttalad målsätt-ning, och där aktörer och organisation definierats genom konstituerande regler mås-te kunna kontrolleras. Den ofta uttalade avsikmås-ten att kombinera ramlagen med

upp-följning och utvärdering förverkligas inte alltid i praktiken, vilket också påverkar

än-damålsenligheten. En lagstiftning som får konkret innehåll först när den preciseras genom (en stor mängd) sekundära normer eller prejudikat gör det svårt att få en bild över den samlade politikens verkliga innebörd för medborgarna, näringslivet eller samhället. Rättssystemet blir ”ogenomskinligt.”²³⁷

En konsekvens av ramlagskonstruktionen är att det är svårt att utläsa rättens inne-håll. Då rätten på detta sätt från början saknar ett normativt innehåll i fråga om VAD-reglerna, är det enligt Hydén en empirisk uppgift att i efterhand rekonstruera och systematisera detta. Genom att studera vilka öppna resp. dolda normativa pre-misser som finns i de beslut som fattats, kan man lägga grunden för generella mönster av normativa ställningstaganden, som då får konstituera det rättsliga innehållet i ramlagen, t ex hur olika begrepp tolkas och används av myndigheterna i

tillämpning-235 Ibid. Esping exemplifierar med tillämpningen av LAF där försäkringskassornas ”lidelsefria” ären-dehandläggning som backas upp av detaljerade handläggningsregler från riksförsäkringsverket och försäkringskasseförbundet. Han nämner också riksförsäkringsverkets ombudsenhet som en bety-delsefull faktor för att garantera en rättssäker ärendehantering. Han påpekar också den roll som fackklubbarna och fackföreningarna kan spela för att garantera likabehandling.

236 Se diskussionen i Esping 1994 s 379ff. 237 Ibid 1994 s 54.



en.²³⁸ En avgörande skillnad mellan pliktregler, å ena sidan, och avvägnings- och mål-medel regler, å andra sidan, är att pliktreglerna används så att säga ex post, för att göra en rättslig bedömning efter det att något har hänt, medan avvägnings- och mål-medel regler opererar ex ante, dvs som en vägledning för beslut. Det är mycket svårare att med rättsregler föreskriva ett handlande för en myndighet genom plikt-regler än med mer flexibla avvägnings- och mål-medel plikt-regler. Det beror också på att för att kunna reglera måste man ha kunskap om det som skall regleras. Denna kun-skap finns långt ifrån alltid tillgänglig inom olika samhällssektorer på ett sådant sätt att man skulle genom pliktregler kunna föreskriva exakt vad myndigheter och enskil-da skall göra i olika situationer. Detta är en förklaring till bruket av ramlagar som bl a gör sig gällande på skogsområdet. Detta behöver dock inte betyda att man behöver kapitulera inför behovet av att kunna förstå på vilka normativa premisser som be-slutsfattandet sker i ramlagsfallen. Men eftersom rätten inte själv blottlägger detta med stöd av rättsliga analyser är normanalys ett funktionellt hjälpmedel, och den nedan beskrivna normmodellen ett hjälpredskap.