Den skogliga myndighetens roll, struktur och värdegrunder

underlag för planeringsarbete inom kommunerna, och fungera som remissinstans för översiktplanerna.

5.5 Den skogliga myndighetens roll, struktur och

värdegrunder

I följande del av detta kapitel vill jag med utgångspunkt från de tre perspektiven på offentlig förvaltning, försöka få en fördjupad förståelse av Skogsstyrelsens myndig-hetsutövning och verksamhet ur ett goveranceperspektiv. Först beskriver jag kortfat-tat organisationens roll och värdegrunder (struktur, arbetssätt och uppgifter) som un-der perioden 1903-1993 har uppvisat drag av både Old Public Administration (OPA), New Public Manegement (NPM) och New Public Service (NPS). Därefter diskuterar jag implementeringen som i figuren motsvaras av sätt att uppnå politiska mål (skogspolitiska styrmedel), och utrymme för handlingsfrihet. Jag belyser också avvägningen mellan allmän- och egenintresset, vilket svarar mot uppfattning av all-mänintresset i modellen. Samtliga dessa aspekter av organisationen påverkar den en-skilda beslutsfattarens handlingsutrymme, vilket ytterst blir avgörande för de val skogsägaren gör.

5.5.1 Arbetssätt och uppgifter

Den första januari 2006 blev den nationella chefsmyndigheten Skogsstyrelsen och de tio skogsvårdsstyrelserna, en och samma myndighet, Skogsstyrelsen.⁴⁷⁶ Denna om-ställning satte punkt för en myndighetstradition som varit både politiskt innovativ och förvaltningsrättsligt unik för svenska förhållanden.⁴⁷⁷ Redan från början grund-lades myndighetens inriktning: lokal förankring genom kommunikation och direkt

kontakt med markägaren, i syfte att motivera och upplysa för att i mesta möjliga mån

slippa ta till lagens påbud.⁴⁷⁸

Den variation som förekom under relativt långt tid mellan olika skogsvårdsstyrel-sers tillämpning av skogsvårdslagen, kan enligt flera författare hänföras till framförallt länsjägmästarnas olika syn på hur frekvent lagens formella delar skulle användas.⁴⁷⁹

476 Skogsstyrelsen består nu av ett huvudkontor i Jönköping, en serviceavdelning, en skogsavdelning samt fem regioner med sammanlagt 43 distrikt. Verksamheten regleras närmast av förordning (2005:1160) med instruktion för Skogsstyrelsen, samt verksförordningen (1995:1322). Skogs-vårdsstyrelsen på Gotland ingår i länsstyrelseorganisationen.

477 Ekelund och Hamilton, 2001 s 113, hävdar att ”det vid sidan av skogsvårdsstyrelserna knappast finns någon annan samhällsinstans som tidigt fått ett särskilt arbetssätt föreskrivet.”

478 Carbonnier sammanfattar synen på 1903 års lag ”Denna lags styrka ligger uti handhavandet, ej uti formen. Skogsvårdsstyrelsen är en mycket lyckligt funnen lösning härför, varförutan denna lag va-rit snart sagt värdelös.” ”Svensk skogspolitik i belysning av kristiden” i Skogen 1918 s 170.



Stjernquist beskriver i sin undersökning om skogsvårdsstyrelsernas verksamhet under åren 1905-1960 hur två handlingsstrategier blev alltmer tydliga i den konkreta ut-tolkningen av lagen: den ”hårda” linjen som tillämpades av personal som beskrivs som ”Ordergivare”, respektive den ”mjuka” linjen som företräddes av ”Rådgivar-na”.⁴⁸⁰ De länsjägmästare som anslöt sig till den mjuka linjen – den linje man följde i de flesta länen – såg skogsägarna som kunniga och ansvarskännande brukare av sin skog. De uppmanade sin personal att inte i onödan nämna lagen i kontakten med skogsägaren; det var viktigt att undvika att framstå som en ”myndighet”. Istället skul-le man förmedla kunskaper och lägga fram det så att åtgärderna i skogen framstod som skogsägarnas egna beslut. Målet var att skogsvårdsstyrelserna skulle ”arbeta på att göra sig själva överflödiga.”⁴⁸¹ Den hårda linjen var en mer legalistisk uppifrån-styrning där man utgick från att bönderna saknade såväl ekonomisk som personlig förmåga att bedriva ett godtagbart skogsbruk, och att de därför måste tvingas till det-ta. Genom hot om rättsliga sanktioner skulle de inges en hälsosam respekt för lagen och myndighetens arbete. Kontakterna mellan personal och skogsägare var därför mycket formella och präglades av ordergivning och kontroll där länsskogvaktarna mer eller mindre gick ”med avverkningsförbudet i fickan.”⁴⁸² Efter några decennier vann den mjukare linjen alltmer mark, och på 1950-talen hade de flesta skogsvårds-styrelser anslutit sig till en ”rådgivarstrategi”.

Detta informella, case-to-case arbetssätt, kom att etableras som skogsvårdsorgani-sationens ideologi och prägla hela dess framtida inriktning och kultur. Det var ett sätt att arbeta som, enligt Per Stjernquist ”på ett enastående sätt kom att avvika från det traditionella myndighetsmönstret”, där orderstrategin följde ett mönster som var all-mänt spritt i myndighetsvärlden.⁴⁸³ Myndigheten fick genom sin självständiga ställ-ning (formellt en landstingskommunal enhet, direkt underställd jordbruksdeparte-mentet), en stark position och självkänsla i utövandet. Självständigheten, som varade i nästan åtta decennier, har uppfattats både positivt och negativt: den har setts dels som en flexibel ”give-and-take” kommunikation med skogsägarna: en nödvändig förutsättning för genomförandet av en genomgripande reformlagstiftning, men ock-så som ”en liten stat i staten med länsjägmästaren som kung”.⁴⁸⁴

Den inriktning som den statliga styrningen fick genom 1903 års skogspolitiska beslut kan i viss mån sägas innebära att man satte medlet före målet, eller att medlet

479 Se framförallt Per Stjernquists undersökning av skogsvårdsstyrelsernas olika sätt att arbeta i ”Laws

in the Forests” (1973), men även Ekelund och Hamilton (2001) som visar på betydande skillnader

i sättet att använda det rättsliga instrumentet.

480 Stjernquist 1973, 2001. Se också Stjernquist och Widerberg 1985 samt Stjernquist 1997. Den mjuka linjen tillämpades från början framförallt i Jönköpings och Blekinge län, medan den hårda linjens anhängare var i majoritet i Älvsborgs län.

481 Stjernquist 2001 s 229.

482 Stjernquist och Widerberg 1985 s 146.

483 Stjernquist 2001. Ekelund och Hamilton (2001:113) hävdar att ”det vid sidan av skogsvårdssty-relserna knappast finns någon annan samhällsinstans som tidigt fått ett särskilt arbetssätt föreskri-vet.”

484 Gösta Skogvall i Jubileumseko 2005 s 48. Personalen på en skogsvårdsstyrelse bestod till en början av länsjägmästaren, länsskogvaktare, förmän, plantörer och plantskolearbetare. Under en period upprättades också i vissa kommuner sk skogsvårdskommittéer, i syfte att avlasta styrelserna i dess ar-bete. De avvecklades dock efter hand, när antalet länsskogvaktare ökade i distrikten.



blev ett mål i sig. ⁴⁸⁵ En förutsättning för att överhuvudtaget kunna kommunicera det rättsliga programmet till skogsägarna var ju, som ovan beskrivits, inrättandet av en myndighet som hade till huvuduppgift att föra ut de politiska målsättningarna.

La-gen legitimerade och lade grunden för tillämpninLa-gen av andra styrmedel, där upplysning och rådgivning sattes i främsta rummet. Genom en tålmodig övertygelsestrategi byggd

på kommunikation och kunskapsöverföring lyckades fältpersonalen skapa acceptans och legitimitet för lagkravet bakom normen ”god skogsvård” och ”god skogsskötsel”, genom att aktivera ett egenintresse som låg i linje med samhällsintresset.

Kommunikation baserad på lokal förankring är fortfarande det viktigaste arbets-redskapet för Skogsstyrelsens distriktsverksamhet, men villkoren har förändrats. Den nya kunskapskrävande skogspolitiken i kombination med minskade resurser, utökat sektorsansvar, nya skogsägargrupper och förändrade kontaktmönster, ställer liksom omvärldsförändringarna i övrigt krav på anpassning och utveckling av arbetsmetoder och organisationsstruktur. Det är främst två förutsättningar som på ett mer direkt sätt har inneburit att organisationen måste förändra sitt arbetssätt: införandet av ett jämställt miljömål som fordrar nya kunskaper och metoder, samt förändringarna i

skogsägarstrukturen vilket kräver ändrade kontaktmönster.

Införandet av ett jämställt miljömål har medfört betydligt mer komplexa förutsätt-ningar för skogsbruket, och väsentligt ökat kraven för att utveckla och befästa kun-skaper om skogsskötsel och miljö. I offentliga dokument uttrycks i sammanhanget mycket tydligt att en förstärkt dialog med markägaren är en förutsättning för att målet skall kunna nås. En utvecklad medborgardialog är i linje med Skogsstyrelsens över-gripande verksamhetsidé och ideologi med den lokala förankring som än idag ”i stor utsträckning [bygger] på det personliga mötet mellan skogsvårdskonsulenten och skogsägaren” (min kurs)⁴⁸⁶. Myndigheten framhåller själv att den största effekten nås just vid enskild rådgivning – samtidigt som det också är den mest kostsamma arbets-formen. Men att förstärka dialogen genom att öka utrymmet för rådgivning, kun-skapsuppbyggande och annan attitydpåverkande verksamhet, kräver också ökade re-sursinsatser från samhällets sida.⁴⁸⁷ Till detta kommer en förändrad ägarstruktur med ägarskiften som innebär en förskjutning från traditionella fastboende skogsbrukare till personer med annan huvudsysselsättning och bostadsort. Tillkomsten av nya skogsägarkategorier har resulterat i att gruppen privata skogsägare har tillförts nya värderingar kring skogsbruk (inte minst i miljöfrågor), vilket får konsekvenser för av styrningsform.⁴⁸⁸ I de utvärderingar som har utförts av den ändrade skogspolitiken, uppmärksammas särskilt att utbildning och avgiftsbelagd rådgivning inte har fått den

485 Enander (2001) påpekar att målet för skogsvårdsstyrelserna inte var att skapa goda relationer till skogsägarna, utan att detta skall ses som ett medel för att nå det egentliga målet, ett tillfredsställan-de skogstillstånd. Per Stjernquist (1976, 1997) menar å sin sida att arbetssättet var en förutsättning för att överhuvudtaget få genomfört det rättsliga programmet, och att acceptansen av fältpersona-len därigenom ersatte den bristande acceptansen av lagen.

486 Skogsstyrelsens Underlag för fördjupad prövning 1999-2001 s 72.

487 Såväl i underlag för fördjupad prövning 1998 som i underlag 2002 betonar Skogsstyrelsen den obalans som ”råder mellan de uppgifter statsmakterna lagt på organisationen och tillgängliga re-surser.” (2002:23).



förväntade utvecklingen.⁴⁸⁹ Med hänsyn till skogspolitikens betoning på betydelsen av ökade kunskaper för skogsägarna, försvårar detta möjligheterna till måluppnåelse. Förutsättningen för att Skogsstyrelsen skall kunna verka effektivt och uppfylla målsättningen att sätta markägaren i centrum, synes vara att verksamheten fortsätter att vara lokalt baserad och att det finns tillräckliga personella och materiella resurser. De omorganiseringar och rationaliseringar som genomförts under en dryg tjugoårs-period har dock inneburit att personalen reducerats med ca 2/3, en radikal föränd-ring för organisationen i stort och inte minst för den operativa verksamhetens möj-ligheter till enskild rådgivning.⁴⁹⁰ Regionaliseringen som genomfördes 1997 då de tidigare länsbaserade 22 skogsvårdsstyrelserna fördes samman i tio regioner, var en stor omställning för fältpersonalen, men bildandet av en Enmyndighet 2006 har medfört en total omstrukturering som till viss del bryter upp den grund organisatio-nen tidigare vilat på. Förutsättningarna för basuppgifterna lagtillsyn och rådgivning har härigenom förändrats.

5.5.2 Skogspolitiska styrmedel – sätt att uppnå politiska målsättningar

De skogspolitiska styrmedlen har vägt olika tungt under olika perioder beroende på po-litiska målsättningar, konjunkturer, teknisk och industriell utveckling, skogsbrukssätt, forskning mm, men de styrmedel som myndigheten använder sig av idag är i stort sett de samma som de medel som etablerades genom 1903 års skogspolitiska beslut. Den klassiska tredelning som jag utgår från i kapitel 4, kan direkt tillämpas på skogssektorn där ”käppen” representeras av reglering enligt skogsvårdslagen och dess föreskrifter samt övrig lagstiftning och internationella överenskommelser tillämpliga på skogsbruket, ”predikan” är den informativa styrningen genom rådgivning, utbildningar och kampan-jer och ”moroten” motsvarar ekonomiska bidrag och statligt stöd i olika former. Till de skogspolitiska styrmedlen brukar också räknas uppdragsverksamheten, den service som skogsvårdsmyndigheten tillhandahåller åt skogsägarna i form av stämpling, skogs-bruksplaner, värdering mm, samt inventeringar och forskning.

Det arbetssätt som redan från början varit en ideologisk inriktning hos organisa-tionen är användandet av flera styrmedel samtidigt, där de olika kombinationerna samverkar och förstärker varandra: lagtillsyn ger tillfälle till rådgivning och informa-tion, kunskapsöverföring genom kampanjer och kurser kan skapa intresse för skogs-bruksplaner och personlig rådgivning etc. Under skilda politiska perioder har dock de olika styrmedlen fått en mer eller mindre framträdande roll givet de värdegrunder som format och påverkat förvaltningen under respektive period. I vilken mån den statliga styrningen under de olika perioderna riktat in sig på att tvinga (lag, bindande föreskrifter etc), motivera (information, kunskapsuppbyggnad, övertygelse,

propa-489 SUS 1998 och SUS 2000. Dock bör uppmärksammas att satsningen på kampanjen ”MiljEUråd-givning” som gav skogsägare tillgång till avgiftsfri miljörådgivning, troligen medfört att efterfrågan på enskild rådgivning minskade under perioderna 1995/96 och 1997.

490 Enligt Skogsstyrelsen (1998, 2006) fanns 1984/85 ca 3 000 fast anställda, 1992/93 ca 2 200, 1997/98 ca 1 000, 2006 ca 1000.

 ganda etc) eller stimulera (ekonomiska incitament, ersättningar av olika slag) den en-skilda skogsägaren till att vidta de åtgärder som dels ligger inom lagkravet – den rätt-tsliga målsättningen – och dels går utöver lagkravet – den politiska målsättningen, va-rierar således.

5.5.3 Styrningens inriktning under olika perioder

Ur ett rättssociologiskt perspektiv är det av särskilt intresse att studera hur de skogs-politiska målen varierat och påverkat det kvalitativa innehållet i styrningen under de olika perioderna; vilket eller vilka styrmedel som har stått i fokus och hur de har kombinerats. Av betydelse för min studie är att framförallt de drivkrafter som initie-rat lagstiftningsprocessen, dvs vilka faktorer som format rättens innehåll (jfr Enander 2001). Övergripande kan man idag se en förändrad problematik: rätten har ett egen-värde, men både ”käppen” och ”moroten” är nedtonade. För att få en överblick över hur denna utveckling har växt fram, gör jag först en kort sammanfattning av styr-ningens inriktning under de olika politiska perioderna. Därefter diskuterar jag de oli-ka styrmedlens separata betydelse: käppen, predioli-kan och moroten, och hur myndig-heten, Skogsstyrelsen, har tillämpat dem.

Såväl inledningen som avslutningen på förra århundradet präglades av omvälvan-de förändringar för omvälvan-det svenska skogsbruket. Det förra seklet inledomvälvan-des med en mjuk-start – en skogsvårdslag som, även om den var återhållsam och ställde begränsade krav på skogsägarna, ändå var en milstolpe i förändringsprocessen och uppbyggna-den av skogen som produktionsresurs. 1993 kom så ett skogspolitiskt beslut som kan betraktas som ännu en milstolpe genom den förändrade synen på skogens värden; naturvård och miljöhänsyn blev nu ett lagstadgat mål för skogsbruket. Däremellan har såväl skogstillståndet, driftsformerna som synen på skogen genomgått en föränd-ring som det nästan borde ta två sekel för att inrymma.

Under de perioder då samhället mer aktivt ingripit för stödja sysselsättningen i skogsbruket, förbättra dess lönsamhet eller anpassa skogsproduktionen efter indu-strins behov, så har detta främst skett genom ”käppen”, dvs direkt regelstyrning ge-nom skogsvårdslagen och dess föreskrifter, samt gege-nom ekoge-nomiska styrmedel. Kom-pletterande och understödjande har under alla perioderna det informativa

styrinstru-mentet samt uppdragsverksamheten varit, även om de under kortare perioder haft en

mer tillbakaskjuten plats. Utvecklingen från 1903 års skogspolitiska beslut över 1923 och 1948 års politik visar på en klar strävan mot en skärpt samhällelig styrning, där 1979 års skogsvårdslag får sägas utgöra kulmen på en allt starkare centraliserad styr-ning.⁴⁹¹ 1993 års skogspolitiska beslut innebar en ny inriktning, en avreglering med mottot ”frihet under ansvar” där mycket av skogsvården och naturhänsynen bygger på frivillighet; en ”frivillighet” som ändå inte är jämförbar med ”frivilligheten” under den första skogsvårdslagens tid.

491 Stjernquist (1976:21) beskriver skogsvårdslagarna under perioden 1905-1960 som ett av de tidi-gaste exemplen på modern planlagstiftning där lagstiftningen använts för att uppnå samhällspoli-tiska mål.