Metoder för precisering och utfyllnad

”Kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgär-der och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaskyddsåtgär-derna för sådana åtgärskyddsåtgär-der.” Men även den ovan refererade inledande portalparagrafen i skogsvårdslagen har karaktä-ren av avvägningsregel. Här skall god avkastning vägas mot bevarande av den biolo-giska mångfalden. I intetdera fallen anges i lagen eller dess förarbeten närmare hur denna avvägning skall gå till.

Även mål-medel regler är ofta förekommande inom miljöområdet; utgångspunk-ten är en – mer eller mindre vag – målangivelse som kompletteras av de medel som skall användas för att nå målet. Då det gäller dessa regler kan man inte direkt utifrån det mål som normen ställer upp, sluta sig till vilket beteende som är önskvärt (till skillnad från pliktreglerna). Regeln behöver därför fyllas ut och tolkas på olika sätt. Ett exempel är den tidigare naturvårdslagens portalparagraf (1§), som numera tagits över av Miljöbalkens kap 1. Rätten kan ha ett någorlunda precist normativt innehåll, men istället sakna faktiskt innehåll, dvs vad det är för problem som skall åtgärdas samt hur det skall åtgärdas. Ett exempel på en ramlagsregel som saknar faktiskt inne-håll är arbetsmiljölagen 3 kap. 2 §, som stadgar att ”(a)rbetsgivaren skall vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycks-fall”. Här står det sålunda klart – normativt – att arbetsgivaren skall anpassa arbets-förhållandena så att olägenhet inte uppstår, men vad som skall göras för att åstad-komma detta är oklart. Det kräver en omfattande kunskap som i detta fall inbegriper, dels kunskap om vad som ger upphov till arbetsskador och dels hur dessa i så fall skall kunna förebyggas²⁰⁹. Saknar rättsnormen faktiskt innehåll behövs sakkunskap av an-nan art än den rent juridiska. Detta är något som också gör sig gällande i regleringen på skogsområdet.

3.2.5 Metoder för precisering och utfyllnad

Ramlagar innebär således en fullmakt för underordnade organ att genom olika me-toder konkretisera innehållet i regeln/lagen. Relationen mellan normbundenhet och fri prövning utgör då en springande punkt, särskilt om tillämpningen innebär

intres-seavvägningar av olika slag; det kan vara allmänna intressen som ställs mot enskilda

eller olika enskilda intressen som konkurrerar med varandra. Handlingsfriheten hos myndigheten är visserligen begränsad genom föreskrifter som anger beslutens förut-sättningar och innehåll, men graden av myndigheternas bundenhet varierar mycket, vilket visas i ett flertal undersökningar om olika beslutsfattares sätt att förhålla sig till beslutsunderlaget (rättsregeln), och till övriga faktorer och motivationssystem som påverkar tillämpningen.²¹⁰

209 Hydén, Håkan och Johansson, Sven, Arbetsmiljön i Stenindustrin, Kristianstad 1990

210 Olika förvaltningsmyndigheters sätt att använda rätten har tidigare studerats av bl a Stjernquist (1973), Lundberg (1982), Graver (1983), Hetzler (1984), Brinkmann och Eckhoff (1986), Basse (1987), Eckerberg (1987), Åström (1988?), Andenæs (1989?,1990), Eckhoff och Graver (1991) och Vedung (2002).

 Även om myndigheten följaktligen är bunden när det gäller de ändamål som skall främjas och den hänsyn som skall tas, så kan det inom olika förvaltningsgrenar finnas ett större eller mindre utrymme för en lämplighetsprövning, eller vad som också kallas en skönsmässig eller diskretionär bedömning.²¹¹ Begreppet ”diskretionär” har dock en ganska negativ klang i riktning mot godtycklighet, vilket är ett av de mest svårlösta problem som ramlagstekniken fört med sig. Även en skönsmässig prövning har dock gränser: Detta gäller främst de regler som berör myndighetens kompetens (VEM-reg-ler), och de procedurregler som finns föreskrivna (HUR-regler). Dessa är oftast mer eller mindre preciserade och har pliktnormskaraktär. När det däremot gäller VAD-reglerna så är det normativa innehållet svagare. I ramlagsfallen har VAD-VAD-reglernas karaktär av pliktregler kommit att ersättas av avvägnings- och mål-medel regler, vil-kas rättsligt bestämda normativa kraft har kommit att ersättas av förhandlingar mel-lan berörda partsintressen respektive professionella ställningstaganden.

Som Strömberg framhåller, innebär den skönsmässiga prövningen inom rättsreg-lernas ram som sådan ”inte något godtycke”;²¹² myndigheterna är alltid bundna av de direktiv som ges vad det gäller de ändamål och den hänsyn (inom ramen för verk-samheten) som myndigheten skall främja. Om en författning inte anger vilka om-ständigheter som ett beslut skall grundas på, så har myndigheten ändå aldrig full fri-het att bestämma vilka fakta som skall ligga till grund för ett beslut, utan har skyldig-het att låta sig vägledas av de intressen den är satt att bevaka. Utanför dessa gränser finns så utrymmet för den skönsmässiga prövningen. Det är då fråga om en praktisk

värdering, där bedömningen av fakta i det enskilda fallet visserligen sker inom en

be-stämd ram, men en ram som delvis är obunden av rättsregler. Inom denna ram skall myndigheten bedöma de sannolika verkningarna av beslutet i den ena eller andra ut-formningen, och utifrån detta avgöra vilket beslut som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Denna praktiska värdering kompliceras dock av att det i sådana situ-ationer ofta är flera intressen involverade som måste vägas och bedömas utifrån olika kriterier. I de flesta fall står det allmänna intresse som staten i första hand skall främja, mot enskilda intressen,²¹³ men i många fall kan också olika enskilda intressen komma att ställas mot varandra. En avvägning, som kan betecknas som en skälighetsprövning, måste då göras, antingen den är uttryckligen föreskriven i lag²¹⁴ eller inte. Det är just i denna intresseavvägning/skälighetsprövning som frågan ställs på sin spets och pro-blematiken uppstår gällande hur långt myndigheten skall gå för att hävda det primä-ra ändamål – allmänintresset – som den skall tillgodose och befrämja.

När det gäller den praktiska värderingen, vilken metod som används för att kon-kretisera och precisera regeln, utgår Esping (1994) från att utfyllnad främst sker ge-nom tre olika metoder:

211 Myndigheter som exempelvis skall verkställa röstsammanräkning måste strikt tillämpa gällande lagregler, och detsamma gäller för taxeringsmyndigheten och folkbokföringsmyndigheten. Inom dessa förvaltnings-myndigheter är således utrymmet för skönsmässig prövning mycket begränsat. 212 Se Strömberg 2003 s 62.

213 Exempelvis vid planläggning enligt PBL.

214 Se t ex MB 9:13 som stadgar att kommunala föreskrifter till skydd för människors hälsa, inte får medföra onödigt tvång för allmänheten eller obefogad inskränkning i den enskildes frihet.



(i) utfyllnad genom en central förvaltningsmyndighets (ex. SKS) föreskrifter, all-männa råd mm. Här sker dock en viktig del av ”utfyllnaden” på nästa nivå, hos den

tillämpande myndigheten (ex. den tidigare SVS) eller kommunen genom de

facto-be-slut i det enskilda fallet.²¹⁵ Detta uppmärksammas bl a av Stjernquist (1973) och Eckerberg (1987) som båda visar på det omfattande tolkningsutrymme som den till-lämpande myndigheten (skogvårdsstyrelsen) har givits. En form av ”utfyllnad” be-skrivs av Vedung (2002) då han påtalar den betydelse ”dolda byråkrater” alt. ”närby-råkrater” har för olika reformers förvaltningsmässiga genomförande. Genom att in-volvera privata aktörer som ”implementeringsmyndigheter” görs målgruppen delak-tig vilket underlättar beslutens förankring. På flera områden spelar därför den praktiska värderingen/de facto-utfyllnaden på implementeringsnivå en större roll för normeringen än centrala förvaltningsmyndigheter. Detta har uppmärksammats inom den forskning som fokuserar på sk gräsrotsbyråkraters roll för genomförande av politiken.²¹⁶ Hur olika myndighetsaktörer förhåller sig till beslutsunderlaget och vilka faktorer som påverkar deras tolkning och tillämpning är också utgångspunkten för Eckhoff och Gravers (1991) studie om bygningsrådens tillämpning av bygnings-reten. Med fokus på den tillämpande myndighetens metoder att fylla ut ramlagen, visar de på en – stundtals mycket – varierande tillämpning i olika fylken, och kon-staterar att även om ordalydelsen är gemensam för alla beslutsfattare kan en och sam-ma regel tolkas olika vilket ger upphov till olika slag av beslut.

(ii) utfyllnad genom kollektivavtal förekommer t ex då det gäller lagstiftning om arbetstid och arbetsmiljö, hyreslagstiftning etc. Dessa avtal som alltså har generell gil-tighet och utgår från den ordning som anges i lagen, utgör i princip utfyllnader av ramlagens bestämmelser och får samma ”tvingande” karaktär som myndighetsföre-skrifter.

(iii) utfyllnad genom överenskommelser som vissa myndigheter gör med hela bran-scher, t ex av konsumentsombudsmannen i anslutning till marknadslagstiftningen eller finansinspektionen. Inom flera av dessa områden förs det också löpande olika former av ”förhandlingar” mellan myndigheterna och berörda branschorganisationer om detaljerade ”normer” som kan accepteras av båda parter.²¹⁷ Eckhoff och Graver visar i sin undersökning om bygningsråden hur tekniska standards (læresetningar) kan ligga till grund för utbildandet av både rättsliga och ickerättsliga normer och riktlinjer.²¹⁸ Även Graver (1985) ger en inblick i hur sådana vägledningar/riktlinjer kan få rättslig betydelse även om de inte är uttryckligen juridiskt bindande.

I den ovan nämnda studien, som särskilt anknyter till Espings första metod för ut-fyllnad (i), söker Eckhoff och Graver belysa samspelet mellan olika rättsliga normer och övriga faktorer som påverkar genomförarens beslutssituation De rättsliga normer som utgör ramen för förvaltningsmyndigheternas ”fria skön” kan vara utformade

215 Esping tar som exempel SoL, där det visserligen finns ”allmänna råd” som reglerar socialstyrelsens tillsyn, men att det i huvudsak lämnas åt kommunerna själva att avgöra om man vill normera och reglera handläggningen av de enskilda ärendena.

216 Vedung 1998

217 Esping (1994) hänvisar här till Granholm 1992.

 både som mål-medel regler (målsättningsregler) eller avvägningsregler, och de konsta-terar att det inte alltid går någon skarp gräns mellan dessa regeltyper. Det kan även förekomma mellanformer mellan pliktregler (fasta regler) och målsättingsregler, som i fallet då en teknisk standard blir omformade till en norm. Faktorer som påverkar tillämpningen av denna typ av regler delar de in i tre områden:

1. Vem som fattar besluten, enskild eller kollektiv, tjänsteman eller politiker, utbild-ning och inställutbild-ning till regelverket, själva uppgiften i fråga.

2. Varifrån får beslutsfattarna sina premisser, vilka är premissleverantörer, dvs dels lagstiftaren, dels övriga aktörer som har inflytande över eller försöker påverka till-lämpningen: centrala myndigheter och verk, instanser för överklagande, författare till doktrin, intressenter som berörs av beslutet.

3. Själva beslutssituationen; hur mycket tid som är tillgänglig för varje beslut, vilken form av press som beslutsfattarna utsätts för, önskemål, krav och kritik från in-tressenter och andra.

Mot bakgrund av ovanstående resonemang, kommer en mycket stor del av ramlagar-nas ändamålsenlighet (grad av måluppfyllelse) att bero av egenskaperna hos den orga-nisation eller myndighet som skall genomföra dem. Detta bestäms av lagens konsti-tuerande regler (VEM) och handläggningsreglerna (HUR), vars utformning enligt Esping förefaller ha beslutas ”på grundval av mycket ”schematiska” ibland naivt ”ide-alistiska” föreställningar om myndigheternas och domstolarnas egenskaper och för-måga.” Han menar därför att ”konstruktionen av en realistisk organisationsstruktur torde i många fall ha större betydelse för en effektiv implementering än ramlagens mål och handlingsregler.” (min kurs.)²¹⁹