eu:s sysselsättningspolitik bygger på ett samspel mellan kommissio- nen och medlemsstaterna, där kommissionen fastställer riktlinjer för sysselsättning med instruktioner om rekommenderade arbetsmark- nadsåtgärder, som medlemsstaterna väntas implementera i natio- nella handlingsplaner. Medlemsstaterna ska sedan avlägga årliga rapporter till kommissionen. Detta arbetssätt kallas för den öppna samordningsmetoden (om denna metod, se även kapitlet av Johan Bo Davidsson i denna bok).
Allt sedan den antogs år 1997, har den europeiska sysselsättnings- strategin vilat på antagandet att ökad flexibilitet på arbetsmarknaden är nödvändig för att stävja arbetslöshet – för att möta globala struk- turella förändringar och för att säkerställa balans mellan utbud och efterfrågan av arbetskraft. Ursprungligen bestod sysselsättningsstra- tegin av fyra grundpelare – möjlighet till inträde på arbetsmarknaden, företagaranda, jämställdhetspolitik och anpassningsförmåga. De två första pelarna tar sikte på att göra skatte- och utbildningssystem sysselsättningsfrämjande, samt att förbättra företagsklimatet genom att göra det lättare att starta och driva företag. Jämställdhetspolitik handlar i detta sammanhang främst om att främja kvinnors position på arbetsmarknaden och öka möjligheterna att kombinera familj och arbete. Av särskilt intresse för diskussionen i detta kapitel är pela- ren som handlar om anpassningsförmåga. Förbättrad anpassnings- förmåga, ofta uttryckt som ökad flexibilitet, är ett nyckelbegrepp i sysselsättningspolitiken på eu-nivå, där en viktig målsättning är att kunna möta efterfrågan av arbetskraft på en snabbt föränderlig arbetsmarknad.
Eftersom ökad flexibilitet normalt även innebär en försämring av anställningstryggheten kan ett ensidigt fokus på flexibilitet inte bara vara svårt att rättfärdiga, det kan i längden även väntas leda till ökad social utestängning och utslagning. I denna till synes olösliga intressekonflikt har idén om flexicurity erbjudit en utväg. I eu-sammanhang inbegriper flexicurity fyra komponenter:
jenny julén votinius
• Flexibla och tillförlitliga anställningsavtal
• Övergripande strategier för livslångt lärande
• Effektiva aktiva arbetsmarknadsåtgärder
• Moderna sociala trygghetssystem som ger adekvat ersättning vid perioder av arbetslöshet
Flexicuritystrategier eftersträvar balans mellan arbetsgivarens behov av flexibel arbetskraft och arbetstagarens behov av trygghet. Detta görs genom att arbetstagarens trygghet delvis utlokaliseras utan- för anställningsförhållandet. Traditionellt sett har arbetstagarens trygghet i arbetslivet och på arbetsmarknaden säkerställts genom kollektiva förhandlingar och omfattande arbetslagstiftning. På en arbetsmarknad som karaktäriseras av flexicurity sörjer istället å ena sidan samhället i större utsträckning för tryggheten och å andra sidan arbetstagaren själv.
När flexicuritystrategier tillämpas bör beslutsfattaren således öka flexibiliteten i anställningsförhållandet genom att röra sig bort ifrån an ställningsskyddslagstiftning. Istället ska arbetstagaren skyd- das genom socialpolitik som dels ger tillräckligt inkomststöd vid tillfällig arbetslöshet och dels stimulerar arbetstagare att förvalta och öka sitt värde på arbetsmarknaden genom övergripande strategier för livslångt lärande och effektiva aktiva arbetsmarknadsåtgärder. För att säkerställa att flexicurity ger de fördelar som avses under- stryks vikten av att arbetsmarknadsparterna (fackföreningar och näringsliv) medverkar aktivt i arbetet. Ett mindre uttryckligt, men ändå tydligt inslag i flexicurityapproachen är att den innebär en utvidgning av arbetstagarens eget ansvar för att uppnå trygghet, bland annat genom att välja rätt utbildning, att skaffa sig rätt erfaren- het, att anpassa sig till arbetsmarknadens krav och att kontinuerligt fortbilda sig.
I mitten av 00-talet blev åtgärderna som härrörde ifrån den euro- peiska sysselsättningsstrategin mer och mer av en uttalad strategi för flexicurity, med Nederländerna och Danmark som förebilder. Det är
ungdomarna och arbetsrätten …
i huvudsak upp till de individuella medlemsstaterna att avgöra hur flexicurity ska uppnås i landet. En uppsättning gemensamma princi- per godkändes dock av ministerrådet i slutet av 2007. Då lades även idéer fram kring olika sätt att uppnå flexicurity, där hänsyn togs till särskilda omständigheter i olika kategorier av medlemsländer. Idag är bruket av flexicurityåtgärder en central metod för att nå de mål för sysselsättning, tillväxt och social delaktighet som uppställts i Europa 2020-strategin. Åtgärderna utgör också en väsentlig del av själva den europeiska sysselsättningsstrategin och av sysselsättningsriktlinjerna. Flexicuritymodellen har dock inte undgått kritik. En viktig del av kritiken tar utgångspunkt i det faktum att flexicurity är en visionär modell för hur en välfungerande arbetsmarknad bör utformas. Denna visionära modell baseras på att det finns ett välutvecklat och omfattande socialt skyddsnät – långt mer omfattande än det någon- sin har varit i många medlemsstater. Emellertid har det visat sig att när flexicuritymodellen tillämpas av medlemsstaterna, så har utvidg- ningen av det sociala skyddsnätet sällan gjorts i den omfattning som modellen kräver, något som bland annat framkommer i forskning av Sylvaine Laulom, professor i arbetsrätt vid universitetet i Lyon, och av professorn i arbetsmarknadsrelationer vid universitetet i Sheffield Jason Heyes.Detta har inneburit att det politiskt sanktionerade konceptet flexicurity har använts för att beskriva vad som i realiteten varit mer eller mindre rena flexibiliseringsreformer, som saknat eller innehållit begränsade element av trygghetsdelen i flexicurity.
Professor Julia Lopez från Pompeu Fabra-universitetet i Barcelona menar att ”flexiprecarity” – ungefär flexi-utsatthet – i detta sam- manhang är ett mer rättvisande uttryck än flexicurity, medan Suárez Corujo vid universitetet i Madrid föreslår uttrycket ”flexinsecurity”. Kritiken fokuserar sålunda i huvudsak på att man misslyckats att omvandla teorin till en fungerande praktik. Ofta poängteras även att dessa misslyckanden lett till en samhällsutveckling som överensstäm- mer väl med kapitalistisk ideologi. I linje med denna kritik ligger argument som baseras på observationen att fackföreningarna blir allt motvilligare till den till synes ändlösa jakten på flexicurity för ökad flexibilitet (se även kapitlet av Lars Magnusson och Sofia Murhem i denna bok).Eftersom det är angeläget att arbetsmarknadens parter
jenny julén votinius
medverkar till att verkställa flexicurity, är det allvarligt om arbets- tagarnas representanter vill överge modellen och återgå till tidigare ordning.
Dessutom menar idag en rad kritiker att flexicuritymodellen inte klarat den prövning finanskrisen utgjort. Denna kritik förklaras bra av Peter Auer som är forskningsledare vid ilo:s avdelning för arbetsmarknadsanalys. Auer visar hur arbetslösheten under krisen har ökat betydligt snabbare i vissa länder med hög grad av flexicurity, som Danmark och Sverige, än i till exempel Tyskland där anställ- ningsskyddet har lämnats relativt orört. Andra ekonomer som har bedrivit omfattande forskning om flexicurity och som har framfört denna typ av kritik är till exempel professor Andranik Tangian vid Karlsruhe Institute for Technology, och de amerikanska forskarna Jeronim Capaldo och Alex Izurieta. Det finns dock andra som hävdar motsatsen; att väl genomförd flexicurity dämpar den samhälleliga effekten av konjunkturnedgångar. Detta argument har förts fram av bland andra ekonomerna vid eu-kommissionen Sigried Caspar och Barbara Moench, tillsammans med Ines Hartwig.
I min egen forskning har jag även kritiserat konceptet flexicurity för att vara förenklat och instrumentalistiskt, eftersom det definierar trygghet enbart som inkomst- och kompetensutvecklingsstöd. Det traditionella skyddet för arbetstagaren i anställningsförhållandet kan inte rakt av ersättas av det skydd som kan säkerställas genom ett utbyggt socialt trygghetssystem. Trygghetssystem kan kompensera för inkomstförlust, men traditionellt arbetsrättsligt skydd har fler funktioner än att ge ekonomisk trygghet. Till exempel ger anställ- ningsskydd en trygghet vad gäller värden som yrkesidentitet och förhållande till kollegor. Än viktigare ur ett strukturellt perspektiv är arbetsrättens funktion att gripa in i och i viss mån jämna ut den ojämlika maktfördelning som är en grundläggande princip i anställ- ningsförhållandet och som gestaltar sig i arbetsledningsrätten (arbets- givarens rätt att leda och fördela arbetet). Detta innebär att arbetsrättens funktion för att trygga värden som självbestämmande, värdighet och integritet i anställningsförhållandet, är avgörande för arbetstagaren.
Om flexibiliteten i arbetslivet ökas genom avregleringar i arbets- rätten och utökad arbetsledningsrätt innebär detta en utvidgning av
ungdomarna och arbetsrätten …
arbetsgivarens inflytande. Detta medför att arbetstagarens inflytande minskar i motsvarande utsträckning. Trygghetsförluster för arbetsta- garen inom anställningsförhållandet, som en följd av ökad flexibilitet i arbetslivet, kan inte vägas upp av generösare sociala trygghetssys- tem som syftar till att kompensera för inkomstförluster vid uppsäg- ning. De strukturella förändringar i de vardagliga relationerna på arbetsplatsen som en avreglering av arbetsrätten framtvingar – och trygghetsförlusten som följer av dem – osynliggörs i princip i en analys som baseras på konceptet flexicurity.
Som vi skall se i det följande är ett viktigt antagande i eu:s arbete mot ungdomsarbetslösheten att en flexiblare arbetsmarknad, med framför allt ett mindre strängt anställningsskydd, främjar ung- domars möjlighet att få sysselsättning. Det råder delade meningar om huruvida flexibiliseringen av arbetslivet verkligen har lett till fler arbetstillfällen för ungdomar. Typiskt sett innebär förmodligen ett försvagat anställningsskydd att det blir lättare för nya arbetstagare – främst unga människor – att ta sig in på arbetsmarknaden. Som Per Skedinger, docent i arbetsmarknadsekonomi vid Linnéuniversitetet, visar i rapporten Employment Consequences of Employment Protection
Legislation är forskningen dock inte entydig i denna fråga. Samtidigt
är det också tydligt att flexibiliseringsstrategierna har fört med sig en större andel otrygga anställningar och anställningar med dåliga arbetsvillkor, och i dessa är unga arbetstagare klart överrepresente- rade.
Att många av de unga människor i Europa som trots den höga ungdomsarbetslösheten faktiskt har lyckats skaffa sig en anställning, arbetar på betydligt sämre och mer otrygga villkor än den äldre arbetskraften är något som bidrar till att öka välfärdsskillnaderna mellan generationer. I en diskussion om ett välfärdsgap mellan gene- rationer är det därför viktigt att lyfta fram den avreglering av anställ- ningsskyddslagstiftningen och andra arbetsrättsliga regler som har skett i många av eu:s medlemsländer. Det är också betydelsefullt att notera att detta är en utveckling som på många håll har accelererat under den ekonomiska krisen. I vissa fall, till exempel i Grekland och Portugal, har avregleringen också skett för att möta Internationella valutafondens krav för stödlån. Det är mot bakgrund av denna större
jenny julén votinius
arbetsmarknadspolitiska kontext som eu:s och medlemsländernas ansträngningar för reducera ungdomsarbetslösheten skall förstås.
I det följande beskrivs hur krisårens höga ungdomsarbetslöshet i Europa har hanterats på eu-nivå. Därefter följer ett avsnitt om vissa arbetsrättsliga reformer i nationell lagstiftning, som är tänkta att öka ungas sysselsättning genom försämrade rättigheter just för unga arbetstagare.