Nu när mer än fem år gått sedan eu-stadgan trätt i kraft kan vi dra ett par slutsatser. Till att börja med är det ytterst få mål där de sociala rättigheterna i stadgan tas upp. I de få fall där de blir aktuella, så är inte domstolens tolkningsunderlag tillräckligt för fastställande av materiellt tillämpningsområde eller räckvidd. I t.ex. mål C-571/10
Servet Kamberaj mot Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia auto- noma di Bolzano (ipes) m.fl. togs artikel 34 och dess skrivelse om rätten
till bostad upp. Domstolen analyserade dock inte artikeln i stadgan utan valde att nogsamt stanna vid en läsning av det i målet aktuella direktivet, och lade artikel 34 åt sidan med förklaringen att den hän- visade till nationell rätt.
Men samtidigt kanske den praxis som kommit i fråga om andra rättigheter i eu-stadgan kan tjäna till att förtydliga vad de sociala rättigheterna i stadgan faktiskt betyder. Den förklarande rapport som hör till eu-stadgan skall idag vara utgångspunkt för tolkningen. Detta är, även om förklaringarna inte är förarbeten i svensk mening, ett sätt för domstolen att finna stöd för sin argumentation om hur man bör närma sig stadgans artiklar. De är antagna av lagstiftaren
eu-medborgarnas sociala …
och när de nu accepteras, tolkas och tillämpas av eu-domstolen så kan man påstå att lagstiftarens önskan kommer till uttryck. Men hänvisningarna till förklaringarna kan också öppna upp för en spännande utveckling när det gäller tolkningen av rättigheterna i eu- stadgan, då förklaringarna anger olika internationella konventioner som inspirerat till författandet av de olika artiklarna i stadgan (se mål C-279/09 deb mot Bundesrepublik Deutschland och mål C-617/10
Åklagaren mot Åkerberg Fransson).
Vad avser välfärdssystemen i de olika medlemsstaterna, så skulle det kunna sägas att staterna i dag har förlorat inflytande över den del som gäller bestämmandet av vilka som skall få efterfråga väl- färdsrättigheterna/tjänsterna. Diskrimineringsförbudet och kravet på likabehandling i eu-rätten har förändrat medlemsstaternas hand- lingsutrymme, eftersom deras möjlighet att särbehandla persongrup- per har kringskurits. Unionsmedborgare från andra medlemsstater får inte behandlas annorlunda än det egna landets medborgare om inte kriterierna som uppställs i unionsrätten är aktuella. På så sätt har också en del av möjligheten att styra en svår ekonomisk situa- tion påverkats och rentav minskat för medlemsstaterna. Dessutom medför budgetrestriktioner, som till exempel de som följer av euron och det ekonomiska samarbetet inom emu och stabilitetspakten, ett minskat utrymme för medlemsstaterna vad gäller valmöjligheter i utformandet av den sociala välfärden.
Hur skall då en medlemsstat kunna svara på ekonomiskt svåra situationer, inom ramen för de nya snävare ramarna? Ett mark- nadsorienterat sätt att se på saken är att medlemsstaterna bör skapa ett gynnsamt affärsklimat som kan stimulera till ekonomisk tillväxt, och på så vis säkra den nationella välfärden. eu som helhet måste också kunna balansera den totala europeiska välfärden med det grundläggande renodlade marknadsperspektiv som eu grun- das på. Ett sätt att göra detta är att försöka finna en gemensam väg till social trygghet i Europa, vilket inte är enkelt att åstad- komma med den kompetensfördelning som idag råder mellan eu och medlemsstaterna. Å andra sidan finns det stora risker med att inte agera i kompetensfrågan. Ett allt för stort socialt underskott i eu kan leda till bristande legitimitet för eu-lagstiftningen
anna-sara lind
vilket i sin tur kan undergräva eu:s demokratiska beslutsprocess. Vi kan konstatera att eu-domstolen än idag har svårt hantera frågor som rör medlemsstaternas organisering av den nationella väl- färden. Redan i målen rörande fri rörlighet för hälso- och sjukvård för ett tiotal år sedan, t.ex. mål C-158/96 Kohll, blev det tydligt att den fria rörligheten inte räcker som grund för att hantera den väl- färdsstatliga dimensionen av eu-samarbetet. I dessa mål uttrycktes stark oro över hur medlemsstaterna skulle kunna organisera den nationella välfärden på ett sådant sätt att finansieringen av den var möjlig, att den var tillgänglig över hela landet och att medlemsstaten skulle ha möjlighet att planera för bibehållen expertis och nya utma- ningar. eu-domstolen var mycket tydlig med att undantag från den fria rörligheten inte kunde göras enbart med hänvisning till finan- siella problem. Medlemsstaternas svar på detta blev, efter några år, ny lagstiftning på området. Idag har domstolens tolkningsutrymme begränsats i form av ett direktiv om patientrörlighet.
En strävan att försäkra sig om att nationellt garanterad generell välfärd är i förenlighet med unionsrätten ligger i både unionens och medlemsstaternas intresse. Utvecklingen mot att se sociala rättigheter som individuella och i domstol utkrävbara rättigheter med ett visst ekonomiskt värde har kommit för att stanna, men eu- domstolen har inte följt med helt och fullt utan ryggar något i mötet med unionslagstiftarens relativt tydliga markeringar.
När vi idag läser de av eu-domstolens domar som har att göra med socialt bistånd och/eller socialförsäkringar ser vi att det inte är så mycket som har hänt, trots nya skrivningar i fördragen om en social marknadsekonomi och en eu-stadga i vilken de grundläggande rättigheterna fastslås. Även om de sociala rättigheterna i eu-stadgan skulle kunna bli aktuella för eu-domstolen att fundera över så sker det inte. eu-domstolen vilar tryggt i ett sedan länge etablerat handlings- mönster; att istället utgå från individens unionsmedborgarskap och via likabehandlingsprincipen närma sig de fria rörligheter som i direktiv och förordningar är tillämpliga i fallet (se t.ex. mål C-140/12 Brey och de förenade målen C-22/08 och C-23/08 Vatsouras och Koupatantze).
I ett av de senaste och mest intressanta målen som nu avgjorts bekräftas denna tes i förslaget till avgörande av generaladvokat
eu-medborgarnas sociala …
Wathelet vid eu-domstolen. I mål C-333/13 Elisabeta Dano, Florin
Dano mot Jobcenter Leipzig ställs många nu högaktuella frågor på sin
spets. Målet gäller frågan om hur tillgången till socialt bistånd skall bedömas för migrerande unionsmedborgare som helt saknar inkomst. eu-domstolen gavs en ypperlig chans att återknyta till sin tidigare praxis, men också att vända blicken mot eu-stadgan och eventuellt uttolka de sociala rättigheter som finns där. Förslaget till avgörande tog sikte på just unionsmedborgarskapet, och klassificeringen av de berörda personerna i grupper av mer eller mindre ekonomiskt aktiva personer. Trots att fallet handlar om ytterst utsatta perso- ners livs öden så aktualiseras inte de grundläggande rättigheterna i eu-stadgan. Generaladvokaten studerade förordningarna som rör samordning av sociala trygghetssystem, direktivet för unionsmed- borgares rätt att röra sig i unionen samt fördragens artiklar om unionsmedborgarskapet och likabehandling.
Generaladvokaten gjorde en nogsam analys av rättspraxis och fann att fortsatt så skall unionsmedborgarens ekonomiska band till värdstaten, inklusive graden av integrering, vara avgörande för hur pass mycket av de sociala rättigheterna han eller hon kan få tillgång till. eu-domstolen följer på det hela taget generaladvokatens argumentation och understryker vikten av unionsmedborgarens ekonomiska aktivitet samt betydelsen av att vistas lagligt i värdstaten för att uppehållsrätten skall ha verkan. Stadgan om grundläggande rättigheter får i denna dom ingen betydelse för uttolkningen av unionsrätten.
För medlemsstaternas del verkar domen som en garanti mot ett större socialt ansvar för icke-ekonomiskt aktiva unionsmedborgare, genom att tillåta nationella regler som villkorar rätten till socialt bistånd på uppehållsrätten. Solidariteten handlar alltås inte om ban- det mellan individen och eu eller om de behov individen i nöd kan tänkas ha. Den kommer istället till uttryck i respekten gentemot den fria rörligheten och de åtaganden som medlemsstaterna och eu har gentemot varandra sedan tidigare. Förändringarna som skedde i för- dragen år 2009 har ännu inte slagit igenom i eu-domstolens praxis.
anna-sara lind