eu har historiskt haft en begränsad roll inom social- och arbets- marknadspolitiken. Detta har långsamt förändrats i takt med att den monetära unionen växt fram och en allt större samordning av den ekonomiska politiken har ansetts önskvärd. Samtidigt har medlemsländerna enbart varit beredda att överlåta en begränsad kompetens inom arbetsmarknadsområdet till eu och politiken har fått ta andra former. Denna nya politik har framförallt handlat om att gemensamt sätta upp mål och på olika sätt följa upp hur med- lemsländerna lever upp till dem, något som brukar beskrivas som den öppna samordningsmetoden. Vad som inte har funnits inom ramen för denna metod är någon möjlighet för eu-kommissionen att besluta om sanktioner i de fall då länderna inte lever upp till målen. Istället har man fått förlita sig på mer mjuka former av inflytande, t.ex. genom att länderna lär sig av varandra och kopierar de policyer som visat sig effektiva. Nedan följer en översikt över eu:s politik inom arbetsmarknadsområdet, vilken följs av en diskussion om eu:s utökade roll sedan eurokrisen.
eurokrisen och eu:s nya …
Det första reella steget mot en gemensam arbetsmarknadspoli tik inom eu togs 1997 när medlemsländerna skrev under Amster- damfördraget och den europeiska sysselsättningsstrategin lan serades (se även kapitlet av Kerstin Jacobsson i Europaperspektiv 2005). Före dess var eu:s roll i arbetsmarknadspolitiken begränsad till ett fåtal sakfrågor där eu-fördragen öppnade för möjligheten att använda det ordinarie lagstiftningsförfarandet (där ministerrådet och Europaparlamentet gemensamt beslutar om eu-lagar på förslag av kommissionen). Möjligheten att använda sig av det ordinarie lagstiftningsförfarandet var därmed kringskuren av arbetsmarknads- politikens begränsade roll i eu-fördragen. De eu-lagar som trots allt beslutades om berörde framförallt diskriminering, t.ex. eu-direktivet (75/117) om lika lön för lika eller likvärdigt arbete, men ibland också bredare frågor, t.ex. eu-direktiven rörande arbetsmiljö (80/1107; 89/391) och det om arbetstid (93/104).
Löner, föreningsrätt och strejkrätt har dock ingen bas i fördra- gen och kräver enhällighet mellan stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet; inga direktiv har därför beslutats om på dessa områden. Det har också, sedan Maastrichtfördraget 1993, funnits en möjlighet att lagstifta via kollektivavtalsförhandlingar mellan arbetsgivare och fackföreningar på eu-nivån (se vidare kapitlet av Lars Magnusson och Sofia Murhem). Detta har använts framförallt i relation till arbetsrätt, där det ordinarie lagstiftningsförfarandet har varit blockerat. Exempel på detta finner man i eu-direktivet om föräldraledighet (96/34), om deltidsanställningar (97/81) och om tidsbegränsade anställningar (99/70). För att uppnå enhällighet, så har dessa direktiv ofta varit begränsade till krav på minimistandard. De har också varit sårbara i implementeringsprocessen. Gentemot det ordinarie lagstiftningsförfarandet, så markerar den europeiska sysselsättningsstrategin ett skifte i inriktning på framförallt två sätt: dels så gick man ifrån lagstiftningsmetoden till förmån för den öppna samordningsmetoden och dels så skiftade man i fokus från diskri- mineringsfrågor och arbetsrättsfrågor till sysselsättningsfrämjande åtgärder.
Den europeiska sysselsättningsstrategin bryter således mark både vad gäller form och innehåll. Vad gäller det senare, så skiftas fokus
johan bo davidsson
till sysselsättningsfrämjande åtgärder. Dessa samlades kring fyra huvudområden:
• Anställningsbarhet
• Entreprenörskap och sysselsättning • Flexibilitet
• Jämställdhet
Anställningsbarhet handlar framförallt om att göra arbetslöshets- understödet mera aktivt, t.ex. genom att ställa hårdare krav på arbetssökande, och genom att öka de arbetslösas kompetens, t.ex. genom arbetsmarknadsutbildning. Entreprenörskap och sysselsätt- ning innefattar förutom att stimulera nyföretagande också föränd- ringar i skattesystem för att skapa incitament till arbete. Flexibilitet handlar om policyer för att öka rörligheten på arbetsmarknaden, och jämställdhet framförallt om att öka sysselsättningen bland kvinnor. Formuleringarna har sedan förändrats i två omgångar, 2005 och 2010, men innehållet bland riktlinjerna har i huvudsak bestått. Sammantaget så bör man se dessa sysselsättningsfrämjande åtgärder i ljuset av de begränsningar för andra penningpolitiska och finanspolitiska åtgärder som är en del av den europeiska monetära unionen. När man inte kan sänka räntan eller stimulera ekonomin genom en expansiv finanspolitik för att öka sysselsättningen, så återstår strukturella reformer där målsättningen är att, bland annat, öka arbetsutbudet och matcha utbildning och kompetens med den efterfrågan som finns på arbetsmarknaden.
Den sysselsättningsfrämjande politiken på europanivån är bred i sin omfattning och berör policyområden som stater ofta lägger sig vinn om att behålla inflytandet över. Det är därför inte heller helt förvånande att den europeiska sysselsättningsstrategin inte innebar ett överförande av kompetens från medlemsländerna till eu. Det hade inte varit möjligt att få till stånd ett avtal med det som utgångs- punkt. Istället har länderna förbundit sig att delta i en samordning av politiken inom området, vilket innebär att deras deltagande i den europeiska sysselsättningsstrategin är obligatoriskt, men att de
eurokrisen och eu:s nya …
gemensamma riktlinjer som ställs upp inte är bindande för medlems- länderna.
De riktlinjer som är ledande för den öppna samordningen bestäms i samråd mellan social- och arbetsmarknadsministrar från med- lemsländerna och eu-kommissionen, och beslutas om med kvalifi- cerad majoritet i ministerrådet (i den konstellation där social- och arbetsmarknadsministrarna ingår, kallad epsco). Vad som följer sedan, inom ramen för den öppna samordningsmetoden, är att medlemsländerna författar nationella handlingsplaner som beskriver vilka reformer som skall införas för att uppfylla de överenskomna målsättningarna. eu-kommissionen reagerar sedan på de natio- nella handlingsplanerna och presenterar rekommendationer till varje medlemsland. Slutligen godkänns rekommendationerna av minister- rådet.
Nästa steg är att medlemsländerna förbereder ett svar på rekom- mendationerna från eu-kommissionen, vilket sedan diskuteras till- sammans med eu-kommissionen och de andra medlemsländerna. I ett sista steg, så fortsätter processen med bilaterala diskussioner mellan medlemsländerna och eu-kommissionen där fokus ligger på implementeringen av handlingsplanen. Riktlinjer, handlingsplaner och rekommendationer publiceras också, för att öka transparensen och för att sätta press på medlemsländerna. eu-kommissionen och andra medlemsländer har såtillvida ett visst inflytande över den nationella politiken, men det finns ingen möjlighet att sätta kraft bakom orden, genom att t.ex. besluta om sanktioner. (För en analys av den öppna samordningsmetoden ur ett demokratiperspektiv, se även Ulrika Mörths kapitel i Europaperspektiv 2005).
Sysselsättningsfrämjande politik, oftast i form av strukturella reformer, har också varit en del av den övergripande ekonomiska politiken. I förberedelserna inför valutaunionen, så lades stor vikt vid att man uppnådde en ökad samordning av den ekonomiska politiken. Detta fanns med redan i Wernerrapporten 1970 och gavs en central plats i Delorsrapporten 1989 och i Maastrichtfördraget 1993. Det steg mot gemensamma riktlinjer som togs 1997 inom det arbetsmarknadspolitiska området, påbörjades vad gäller den ekonomiska politiken i och med Maastrichtfördraget. Paragraf 98
johan bo davidsson
och 99 i fördraget fastslår att medlemsländerna har kommit överens om att samordna sin ekonomiska politik samt att icke-bindande rekommendationer kan utfärdas till länder vars ekonomiska politik riskerar att äventyra en ekonomisk och monetär union. Sådana rekommendationer utfärdas av ministerrådet (finansministrarna i Ecofin) på förslag från eu-kommissionen. Samordningsmetoden var under denna period väldigt lik den som finns i den europeiska sysselsättningsstrategin. De riktlinjer som satts upp för arbetsmark- nadspolitiken och den ekonomiska politiken sammanfördes också 2005 under beteckningen ”integrerade eu-riktlinjer”. Sammantaget kan vi se att den nya arbetsmarknadspolitiken hänger ihop med den ekonomiska politiken, och att båda är kopplade till valutaunionen, samt att samordningen av politikområdena har skett genom en relativt svag metod.
Övergången till den öppna samordningsmetoden inom det ar bets- marknadspolitiska området, och även inom det ekonomiska området, har gett upphov till en större forskning som studerat huruvida och till vilken grad man kan säga att eu genom den öppna samordnings- metoden har påverkat policyinriktningen på nationell nivå. Det finns ett antal metodologiska problem med att göra denna typ av studier, vilka oftast baseras på intervjuer med politiker och handläggare inom eu-kommissionen och de nationella departementen, och man har kommit fram till en del olika resultat, men den sammanhållna bilden av forskningen är att arbetet inom den öppna samordningsmetoden har haft ett begränsat inflytande på det nationella planet (se t.ex. översiktsartikeln skriven av Caroline de la Porte och Philippe Pochet som finns med nedan i avsnittet Källor och litteratur). Detta även i länder i Sydeuropa, vilka generellt har presterat sämre än länderna i Nordeuropa i relation till sysselsättning, och vilka därför skulle kunna tyckas vara mera benägna att ta till sig de riktlinjer och rekommenda- tioner som kommer från eu.
Den mest uppenbara grunden till den öppna samordnings- metodens brist på inflytande på den nationella politiken har att göra med avsaknaden av sanktionsmöjligheter. Här skiljer sig den euro- peiska sysselsättningsstrategin från Stabilitets- och tillväxtpakten som tillkom i samband med införandet av den gemensamma valutan
eurokrisen och eu:s nya …
1999. På samma sätt som i sysselsättningsstrategin så beslutar eu- kommissionen och ministerrådet (Ecofin) om rekommendationer till medlemsländerna, för att de skall kunna nå de mål som satts upp för finanspolitiken, dvs. begränsade budgetunderskott och låga stats- skulder. Men i Stabilitets- och tillväxtpakten ges också en möjlighet till finansiella sanktioner om ett land inte lever upp till de åtaganden som man förbundit sig till (upp till 0,2 procent av bnp). Sedan 2011, så har man också infört röstning med omvänd kvalificerad majoritet i ministerrådet, dvs. att det krävs att en kvalificerad majoritet röstar emot för att en viss typ av rekommendationer och sanktioner skall upphävas. Det skall sägas att även med finansiella sanktioner så har en del länder, som vi har sett under eurokrisen, avvikit från de regler för finanspolitiken som finns i Stabilitets- och tillväxtpakten, både vad gäller budgetunderskott och statsskuld, men det är ändå tydligt att påtryckningsmekanismen här ser annorlunda ut och att det finns skarpare krav på vad länder förväntas uppnå.
I efterspelet till eurokrisen har sanktionsmöjligheterna breddats från att bara handla om finanspolitik till att inkludera även andra ekonomiska områden; de har också samordnats tydligare genom att medlemsländerna skall följa den Europeiska planeringsterminen. Anledningen till detta finner man i att förståelsen av orsakerna till krisen bland medlemsländerna inte enbart handlade om budget- underskott och statsskuld, vilket varit mest framträdande i media, utan också om extern och intern balans, och den finansiella sektorn. För att stärka den ekonomiska samordningen lanserades ett paket med sex lagstiftningsförslag (sexpacken, se också europluspakten och finanspakten), vilka antogs genom en eu-förordning. Tillsammans lade de grunden för ett slags förvarningssystem (mip), där obalanser i ett antal utvalda ekonomiska indikatorer skall resultera i en reaktion från eu-kommissionen och ministerrådet. Om nödvändiga åtgärder sedan inte vidtas kan de besluta om finansiella sanktioner (upp till 0,1 procent av bnp). Besluten i ministerrådet följer även här omvänd kvalificerad majoritetsröstning. De indikatorer som ingår i systemet är de följande:
johan bo davidsson
• Bytesbalans
• Finansiell nettoutlandsställning (niip, nettot av tillgångar och skulder gentemot utlandet)
• Exportmarknadsandelar • Arbetsenhetskostnader (ulc) • Real effektiv växelkurs (reer) • Skuldsättning i privat sektor • Kreditflöden i privat sektor
• Skuldsättningen i den finansiella sektorn • Utvecklingen av bostadspriser
• Statsskuld (inkl. skulder i socialförsäkringssystemet och skulder på kommunal och regional nivå)
• Arbetslöshetsnivån
Det mest intressanta här är att man har inkluderat arbetsenhets- kostnader. Detta mått mäter förändringen av kostnaden för arbete i relation till produktivitetsutvecklingen i ekonomin. Om arbets- enhetskostnaderna har stigit med mer än nio procent under de senaste tre åren i ett euroland, så varnar systemet (vid tolv procent för övriga länder som anslutit sig till paketet). När systemet varnar, så kommer eu-kommissionen och ministerrådet (Ecofin) överens om rekommendationer till det aktuella landet. Om dessa inte efter- följs, så öppnas möjligheten att besluta om finansiella sanktioner. eu:s möjlighet till sanktioner har därmed öppnats upp inom löne- bildningen, ett område som tidigare varit uteslutit både från det ordinarie lagstiftningsförfarandet och från den öppna samordnings- metoden.
Det är alltså bakvägen, via samordningen av den makro eko- nomiska politiken inom ramen för valutaunionen, som lönebild- ningen har blivit en del av arbetsmarknadspolitiken på eu-nivån. Utgångs punkterna för denna samordning bör förstås utifrån hur man på europeisk nivå har analyserat eurokrisen. Det underskott i betal-
eurokrisen och eu:s nya …
ningsbalansen som var grunden till problemen i Sydeuropa ansågs framförallt ha orsakats av en bristande konkurrenskraft i export- sektorn. Som diskuterades ovan, så ansåg man att löneutvecklingen i relation till produktiviteten hade varit för stark och att länderna tap- pat i konkurrenskraft. Den lösning som eu föreslagit för att dämpa löneutvecklingen har fokuserat på minskade minimilöner och en decentralisering av kollektivavtalsförhandlingar. Ecofins årliga rap- port över utvecklingen av arbetsmarknaden visar var eu står i dessa frågor: bland reformer som leder till en ökad sysselsättning nämns t.ex. en minskad täckningsgrad i kollektivavtalen och en decentra- lisering av kollektivavtalsförhandlingar. Även ifall man (ännu) inte beslutat om några sanktioner inom ramen för mpi, så kan man se bevis på denna nya politik bland de rekommendationer som gjorts som en del av samordningen (i de integrerade eu-riktlinjerna) och i de avtal som låg till grund för eu:s och imf:s lån till krisländerna. Nedan följer en kortare översikt och analys av utvecklingen.