Förarbetena till den nya djurskyddslagen

I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) behandlades bl.a. djur- skyddslagens straffbestämmelser. Utredarens uppdrag innefattade en- ligt direktiven att göra en generell översyn av djurskyddslagens straff- bestämmelser och särskilt beakta om straffbestämmelserna är effektiva och ändamålsenliga.

I betänkandet angavs att flera instanser hade framfört att det fanns ett stort behov av en översyn av de då gällande straffbestäm- melserna för djurskyddsbrott, då bestämmelserna enligt instanserna framstod som uddlösa. Åsikten hade framförts till utredaren att det skulle vara betydelsefullt med en högre grad av differentiering av påföljder än vad som är möjligt med den då gällande regleringen; bl.a. efterfrågades en större differentiering i straffskalan mellan t.ex. mer eller mindre allvarliga brott mot djurskyddslagen. Ett annat problem som framhölls av de aktörer som utredaren hade haft kontakt med var att det vanligaste påföljden för brott mot djurskyddslagen är böter, vilket i många fall uppfattades vara en för lindrig påföljd. Lag- stadgade minimistraff för grova brott, högre straffvärde för brott mot djurskyddslagen, kortare handläggningstider och längre preskrip- tionstider var bland de förändringar som efterfrågades.27

I betänkandet redovisades att Stockholmspolisens djurskydds- grupp bl.a. hade framfört till utredaren att polisens prioritering och resurser ofta styrs av hur allvarligt brottet är och att inställningen till brottet ofta sammanhänger med straffskalan. Djurskyddsgruppen efterlyste bl.a. en gradindelning av djurskyddsbrotten för att få mer nyanserade bedömningar. Det efterfrågades även ökad samordning mellan polisen, länsstyrelserna och åklagare i djurskyddsmål.28

Utredaren anförde att det saknas någon mer samlad kunskap eller statistik om brott mot djurskyddslagen, t.ex. vilka gärningsmännen är eller vilka motiv som ligger bakom brotten. Enligt utredaren fanns det dock skäl att skärpa synen på brott mot djurskyddslagen. I detta sammanhang anfördes följande.29

27 _{SOU 2011:75 s. 798 f.} 28 _{SOU 2011:75 s. 801.} 29 _{SOU 2011:75 s. 834.}

SOU 2020:7 Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter...

Djurskyddsbrott betraktas i samhället som alltmer allvarliga och för- kastliga, inte minst genom att synen på djur har blivit mer utvecklad och nyanserad. Dessa brott framstår ofta som mycket stötande och strider mot de grundläggande värderingar om en hög djurskyddsnivå som har en lång tradition i Sverige. Djur som omfattas av djurskyddslagens tillämpningsområde befinner sig typiskt sett alltid i en skyddslös ställning och är beroende av att djurhållaren tar sitt ansvar enligt djurskydds- bestämmelserna. Till detta ska även läggas att EU-rätten, exempelvis genom artikel 55 kontrollförordningen, ställer krav på att sanktioner vid överträdelser av lagstiftning om bl.a. djurskydd och djurhälsa ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.

Utredaren konstaterade att den då gällande djurskyddslagens straff- bestämmelser var uppdelade på en tregradig skala: brott av normal- graden (36 § första stycket punkten 1 och 36 a § första stycket, vilka motsvaras av 10 kap. 1 § första stycket och 10 kap. 3 § första stycket i den nu gällande djurskyddslagen) grövre brott (36 § andra stycket och 36 a § andra stycket, motsvaras av 10 kap. 1 § andra stycket och 10 kap. 3 § andra stycket i den nu gällande lagen), och ringa (straffria) brott (36 § tredje stycket och 36 a § tredje stycket, motsvaras av 10 kap. 6 § i den nu gällande lagen). Utredaren menade att tillsam- mans med det överordnade djurplågeribrottet i brottsbalken finns det i praktiken en gradindelning av djurskyddsbrott i fyra grader.30

Utredaren anförde att det var av vikt att anlägga en allmänt skärpt syn på grova brott mot djurskyddslagen. För att markera att de brott som avses i 36 § andra stycket och 36 a § andra stycket, i den då gällande djurskyddslagen, var att se som grova och allmänt borde behandlas strängare i rättspraxis än som var fallet ansåg utredaren att ett grovt brott uttryckligen borde införas i djurskyddslagen. Utred- aren anförde vidare att tillräckligt avskräckande straff är av avgör- ande betydelse för respekten för djurskyddsbestämmelserna och för att efterlevnaden av regelverket kan upprätthållas. En höjning av straffskalan för grova brott skulle enligt utredaren vara i överens- stämmelse med den höga djurskyddsnivå som eftersträvas och det fokus på djurhållarens ansvar som bör prägla djurskyddsbestämmel- serna. Det föreslogs därför en höjning av straffskalan för de grova brotten mot djurskyddslagen i ovan angivna bestämmelser; från ett straffmaximum om två års fängelse till fyra års fängelse. Eftersom det inte föreslogs något särskilt minimistraff skulle allmänna fängelse- minimum på 14 dagars fängelse gälla även fortsättningsvis enligt

Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter... SOU 2020:7

74

förslaget. Utredaren ansåg att straffskalan böter eller fängelse i två år för brott av normalgraden skulle bibehållas.31

Utredarens förslag innebar således ett tydliggörande av de grova brotten som enligt utredaren redan fanns i djurskyddslagen (dvs. de fall av uppsåtliga brott där det endast är fängelse i straffskalan) och en höjning av den befintliga straffskalan för dessa brott. En konse- kvens av förslaget var därmed att endast uppsåtliga brott kunde anses som grova brott.

Enligt utredarens mening borde det i straffbestämmelsen för grovt brott mot djurskyddslagen ges exempel på vad som särskilt bör beaktas för att ett brott skulle anses vara grovt. Enligt utredaren borde sådana brott som medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande betraktas som grova brott. Vidare ansåg utredaren att brott som hade medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk vinning för gärningsmannen också skulle kunna hänföras till denna kategori. Enligt utredaren kan riskerna för djurlidande vara större i verksamheter som drivs i vinstsyfte. Sådan verksamhet bedrivs enligt utredaren ofta i större omfattning och vinstsyftet kan i vissa fall motivera ett ökat risktagande. Utredaren menade att särskilt i verk- samhet som drivs med s.k. bidragsoptimering som huvudsyfte kan risken vara stor att djurskyddsintresset eftersätts. Vidare anförde utredaren att gärningar som har utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet (dvs. på ett utstuderat sätt) borde bedömas som grova brott mot djurskyddslagen. Enligt utredaren borde också brott som i övrigt avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt kunna bedömas som grova.32

Utredarens lagförslag i fråga om grovt brott mot djurskyddslagen var utformat enligt följande.33

2 § Har brott som avses i 1 § begåtts med uppsåt och är det att anse som grovt, döms för grovt brott till fängelse i högst fyra år. Vid bedöm- ningen om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det

1. medfört eller kunnat medföra omfattande djurlidande,

2. medfört eller kunnat medföra betydande ekonomisk vinning för djur- hållaren,

3. utförts organiserat, systematiskt eller med förslagenhet, eller

31 _{SOU 2011:75 s. 836 f.} 32 _{SOU 2011:75 s. 836.} 33 _{SOU 2011:75 s. 64 f.}

SOU 2020:7 Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter...

4. annars avsett en förpliktelse som är av väsentlig betydelse från djur- skyddssynpunkt.

Det låg utanför utredningens uppdrag att göra en översyn av och lämna några förslag i fråga om brottsbalkens bestämmelse om djur- plågeri. Utredaren ansåg dock att det fanns ett behov av en allmän översyn även av djurplågeribestämmelsen. Inom ramen för en över- syn av djurplågeribrottet ansåg utredaren att det kunde övervägas om det skulle vara mer fördelaktigt att överföra bestämmelsen om djurplågeri till djurskyddslagen i syfte att samla straffbestämmelserna till samma specialstraffrättsliga lag. Vidare ansåg utredaren att – för det fall djurplågeribestämmelsen inte skulle utmönstras ur brotts- balken – att en höjning av straffskalan för djurplågeribrottet samt en indelning mellan grova brott och brott av normalgraden borde över- vägas. Vidare anförde utredaren att det borde övervägas om djur- skyddsbrott i fortsättningen ska bedömas som artbrott, dvs. att sådana brott ska föranleda fängelse även vid förhållandevis lågt straff- värde.34

Propositionen Ny djurskyddslag

Regeringen konstaterade i propositionen Ny djurskyddslag (prop. 2017/18:147) att om ett grovt brott införs i djurskyddslagen med en strängare straffskala än djurplågeribestämmelsen i brottsbalken, skulle denna tillämpas före djurplågeribestämmelsen medan övriga brott mot djurskyddslagen skulle vara subsidiära i förhållande till brottsbalken. Regeringen instämde med de remissinstanser som an- såg att svårigheter kunde uppstå vid bedömningen av om en gärning skulle utgöra grovt brott mot djurskyddslagen, djurplågeri eller ett annat brott mot djurskyddslagen. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att utredarens förslag inte borde genomföras. Regeringen konstaterade också att djurplågeribrottet i brottsbalken sedan en lång tid tillbaka är förbehållet de mest allvarliga brotten mot djur och att denna särställning är väl inarbetad i det allmänna rättsmedvetan- det. Däremot instämde regeringen i utredarens bedömning att en över- syn av djurplågeribestämmelsen i brottsbalken samt av förhållandet mellan denna och brotten mot djurskyddslagen bör göras.35

34 _{SOU 2011:75 s. 837 f.} 35 _{Prop. 2017/18:147 s. 255.}

Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter... SOU 2020:7

76