Förvaltning av säl

Säl är en toppredator som kan ha en strukturerande roll på eko- systemet och därmed på olika ekosystemtjänster som fiskeresursen för yrkes- och fritidsfiske, rekreation och turism.

Säl bidrar till direkta olägenheter för det kustnära fisket genom ska- dor på redskap, bifångst och förstörda fångster. Samtidigt är samtliga tre sälarter som återfinns i svenska vatten listade i art och habitatdirek- tivet, de ingår i bedömningen av god miljöstatus enligt havsmiljödirek- tivet samt är föremål för gemensamma mål och rekommendationer inom Helcom.

Den nuvarande kritiska situationen för torsk i stora delar av Östersjön har föranlett en diskussion om gråsälens påverkan på möj- ligheterna till återhämtning av torsken. Regeringen gav därför Havs- och vattenmyndigheten 2019 i uppdrag att uppdatera förvaltnings- planen för gråsäl. Havs- och vattenmyndigheten ska också, på upp- drag av regeringen, under 2020 särskilt utreda och föreslå åtgärder, utöver sådana som är fiskerelaterade, för att skydda bestånden av

torsk.65 _{Här kan åtgärder inom sälförvaltningen bli aktuella.}

Förvaltningen delas av flera myndigheter

Havs- och vattenmyndigheten har ett gemensamt ansvar för sälför- valtningen tillsammans med Naturvårdsverket. Havs- och vatten- myndigheten ansvarar för förvaltningsplaner samt bedömning av status, föreskrifter och miljökvalitetsnormer och eventuellt behov av åtgärder under havsmiljöförordningen. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar också för den regionala samordningen av sälfrågan inom havs- miljökonventionerna Helcom och Ospar. Havs- och vattenmyndig- 65 _{Regeringsbeslut 2019-07-18, II6, Uppdrag att revidera förvaltningsplanen för gråsäl och}

genomföra en vetenskaplig utvärdering av effekterna av en eventuell beståndsreglerande jakt på gråsäl ur ett ekosystemperspektiv samt att föreslå åtgärder för att skydda bestånden av torsk.

heten ansvarar även för utbetalning av viltskademedel för skador orsakade av säl på fisket. Naturvårdsverket är nationell jakt- och vilt- myndighet, vilket innebär att de ansvarar för skyddsjakt och licens- jakt på säl.

Jordbruksverket har ansvaret för stöd till investeringar och utveck- ling av sälsäkra redskap. Jordbruksverket är även tillsynsmyndighet för handel med sälprodukter.

Sälen skyddas genom både nationell och EU-lagstiftning

Sälarna är fredade i Sverige genom 3 § jaktlagen (1987:259). Av jakt- förordningen (1987:905) framgår att Naturvårdsverket under vissa förutsättningar kan tillåta skyddsjakt och licensjakt efter gråsäl och skyddsjakt på knubbsäl och vikare.

Samtliga sälarter är listade i art- och habitatsdirektivets66 _{bilagor 2}

och 5 över arter som kräver särskilt skydd. I artskyddsförordningen (1998:179) står det, med hänvisning till direktivet, att särskilda bevarandeområden behöver utses. I Sverige finns därför speciella säl- skyddsområden upprättade. Även vissa marina naturreservat kan ha regleringar som liknar de i sälskyddsområden.

Samtliga tre sälarter ingår i bedömningen av god miljöstatus enligt

havsmiljödirektivet.67 _{Sälarna är relevanta för deskriptor en (1) Bio-}

logisk mångfald och deskriptor fyra Näringsväven. Bedömningen av säl enligt havsmiljöförordningen ska koordineras med bedömningen enligt art- och habitatdirektivet.

Sälar i Östersjön omfattas även av Helcoms rekommendation

Conservation of seals in the Baltic Sea area från 2006.68 _Rekommen-

dationen anger tre mål för sälförvaltningen som innebär att popula- tionsstorleken ska tillåtas öka mot det antal som ekosystemet kan upp- rätthålla (carrying capacity), att utbredningen långsiktigt ska tillåtas expandera till lämpliga föryngringsområden i hela Östersjön samt att hälsostatusen ska vara så god att populationens fortlevnad säker- ställs. Sälpopulationernas referensnivåer för carrying capacity beslu- tas gemensamt av östersjöländerna vid Helcoms kommissionsmöte. 66 _{Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur}

och växter.

67 _{Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av}

en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi).

Handel med sälprodukter

EU har av djurskyddsskäl beslutat att förbjuda handeln med säl- produkter. Handeln med sälprodukter regleras i EU-förordningen

om handel med sälprodukter,69 _{lagen om handel med sälprodukter}

(2011:1070) och förordningen (2010:1491) om handel med sälpro- dukter. Med sälprodukter avses alla produkter som kommer från sälar. Produkterna omfattar bl.a. kött, olja, späck, organ, omega 3- kapslar, betar, obehandlade och behandlade skinn, klädesplagg med detaljer av behandlade skinn, smycken gjorda av säl m.m.

Riksdagen lämnade ett tillkännagivande i april 2020 om att reger- ingen bör agera för att Sverige ska kunna handla med sälprodukter,

som kött och skinn.70 _{Riksdagen anser att förbudet mot handel med}

sälprodukter skapar etiska problem eftersom den säl som jagas inte kan omhändertas annat än för jägarens eget bruk.

Förvaltningsplaner

Förvaltningsplanen för gråsäl i Östersjön uppdaterades 2019.71 _Det

finns även en förvaltningsplan för knubbsäl i Skagerrak och Katte-

gatt från 2012.72 _{Havs- och vattenmyndigheten lyfter i förvalt-}

ningsplanen för gråsäl fram att förvaltning av säl är en komplex fråga och därför beroende av en ekosystembaserad förvaltning som inne- bär att förvaltningen tar hänsyn till hur människan och olika arter samspelar och påverkar varandra. Förvaltningen behöver vara adap- tiv, dvs. anpassas till ny kunskap och nya ekologiska, ekonomiska och sociala förutsättningar.

Av förvaltningsplanen för gråsäl framgår att de övergripande målen för gråsälpopulationen är att:

1. Den ska ha gynnsam bevarandestatus, och

2. dess påverkan på människans intressen ska vara neutral eller positiv.

69 _{Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om}

handel med sälprodukter.

70 _{Bet. 2019/20:NU15, Handelspolitik.}

71 _{Havs- och vattenmyndigheten 2019, Nationell förvaltningsplan för gråsäl i Östersjön,}

Rapport 2019:24.

72 _{Havs- och vattenmyndigheten 2012, Nationell förvaltningsplan för knubbsäl i Kattegatt och}

Förvaltningsplanen har även tre delmål:

1. Kunskap och dialog om sälens roll i ekosystemet, inklusive dess påverkan på fisk och fiske, i regionalt och nationellt perspektiv ska öka.

2. Förutsättningarna för samexistens mellan en gråsälspopulation med gynnsam bevarandestatus och hållbara fiskenäringar ska för- bättras.

3. Förvaltningsåtgärder, inklusive jakt, ska utvärderas vetenskapligt för att säkerställa att målen i förvaltningsplanen uppfylls.

Där inte annat anges nedan är underlaget hämtat från förvaltnings- planen för gråsäl.

Sälbeståndens storlek och framtida utveckling

I svenska vatten finns tre sälarter; gråsäl i Östersjön, vikaresäl i Bottenviken och knubbsäl på västkusten. Det finns även en genetisk avskild population av knubbsäl i Östersjön – Kalmarssundspopula- tionen. Samtliga sälpopulationer har en ökande populationstrend, bl.a. till följd av minskade problem med miljögifter. Populationen av gråsäl i Östersjön samt knubbsäl i Västerhavet bedömdes av Natur-

vårdsverket 2019 nå gynnsam bevarandestatus.73 _{För knubbsäl i}

Östersjön och vikare är statusen fortfarande otillfredsställande på grund av övergödning och miljögifter samt att populationerna är för små i relation till referensvärdena.

Gråsäl

Gråsäl finns i hela Östersjön, i söder ner till Blekinge. Tidigare fanns en egen population av gråsäl på västkusten, men nu förekommer enbart enstaka individer. Gråsälarna i Östersjön och på västkusten är skilda populationer.

73 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat}

Populationen i Sverige uppskattades 2019 till cirka 22 000 indivi-

der.74 _{Referensvärdet för gråsäl i Sverige ligger på 10 000 individer.}

I hela Östersjön beräknas antalet till mellan 47 500 till 63 000.75 _Vid

början av 1900-talet fanns det mellan 88 000 och 100 000 gråsälar i Östersjön. 1975 var beståndet under 4 000. Nedgången berodde på miljögifter och en omfattande jakt i Estland och Finland.

Då sälarna är så rörliga förvaltas hela populationen i Östersjön som en enhet. Populationen bedöms som ökande på både kort och lång sikt, med en tillväxthastighet på 4,8 procent. Populationstillväxten uppvisar en tydlig geografisk variation med störst ökning i södra Östersjön. Detta tyder på en migration av gråsäl till södra Östersjön från andra delar. Längs Sveriges kust är dock antalet individer störst från Stockholms skärgård till Östergötland.

Antalet tillåtna skjutna gråsälar i Östersjön genom skyddsjakt har ökat stadigt från 430 år 2015 till 1 750 under 2019. Avskjutning har

inget år nått upp till taket. Under 2019 sköts 1 050 individer.76 _Natur-

vårdsverket beslutade på uppdrag av regeringen om licensjakt för 2020.

Under 2020 kan totalt 2 000 gråsälar fällas.77

Knubbsäl

Knubbsäl förekommer längs västkusten, söderut till Öresund, samt i ett begränsat område på södra Öland och södra Smålandskusten. Knubbsälpopulationen i Skagerrak och Kattegatt är på cirka 16 000 djur, med ett referensvärde på 10 000 individer. Populationen be- döms nå gynnsam bevarandestatus. Tillväxthastigheten ligger på runt

fem till sju procent per år.78 _{Hoten mot knubbsälarna på västkusten}

består främst av risker för fysisk störning.

Populationen i Kalmarssund är i underkant av 2 000 djur. Den når

inte gynnsam bevarandestatus.79 _{Populationen ökar dock stadigt med}

8,7 procent och utbredningsområdet förväntas öka.80

74 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat}

från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018. Rapport 6914.

75 _{Havs- och vattenmyndigheten 2019, Nationell förvaltningsplan för gråsäl i Östersjön,}

Rapport 2019:24.

76 _{Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.} 77 _{Naturvårdsverket 2020, Beslut om licensjakt efter gråsäl 2020 och början av 2021,}

NV-00236-20.

78 _{Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.}

79 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv –}

Resultat från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018. Rapport 6914.

Även för knubbsälar har skyddsjakten ökat mellan 2015 och 2019 från 170 till 550 individer. Inte häller för knubbsäl har hela kvoten använts. Under 2019 fälldes 333 djur. För 2020 har Naturvårdsverket beslutat om skyddsjakt för 900 individer.

Vikare

Antalet vikare i Östersjön (Bottniska viken och norra Kvarken) beräk-

nades 2019 ligga på runt 7 500 individer i Sverige.81 _{Antalet vikare har}

varierat kraftigt beroende på rådande isförhållanden. Sammantaget

bedöms hela östersjöpopulationen till cirka 20 000 djur.82 _Populatio-

nen ligger nära referensvärdet men bedöms inte nå gynnsam bevar- andestatus. Tillväxthastigheten beräknas till 4,7 procent per år, vilket bedöms som lågt.

Tillåten skyddsjakt på vikare mellan 2015 och 2019 har varierat med som lägst 130 under 2016 och 2017 och som högst med 300 individer 2019. År 2019 fälldes 273 djur. För 2020 har Naturvårdsverket beslutat om skyddsjakt för maximalt 400 individer.

Hälsotillstånd

Halterna av PCB och DDT har stadigt minskat, men detta gäller inte andra ämnen som t.ex. dioxiner. Nya miljögifter tillkommer och lång- tidseffekterna av dessa på marina däggdjur är inte klarlagda. Efter drunkning i fiskeredskap och jakt är fortfarande tarmsår den vanligaste dödsorsaken. Detta kan vara en indikation på ett försämrat immun- försvar. Vidare har en signifikant minskad späcktjocklek observerats hos bifångade unga gråsälar i Egentliga Östersjön under 2000-talet. Detta kan eventuellt höra samman med ändrade fiskbestånd och minskad fetthalt i strömming.

Bifångst av säl i fiske

Det finns mycket stor osäkerhet om bifångsternas storlek. Fiskeri- verket uppskattade bifångsten 1996 till 392 och under 2002 och 2004 knappt 500 djur. De flesta bifångster finns i fisket efter lax med 81 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat}

från rapporteringen 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018, Rapport 6914.

laxfällor, fisket efter torsk och plattfisk med garn samt fisket efter ål med ålbottengarn.

Havs- och vattenmyndigheten anger i förvaltningsplanen att det behövs bättre bedömningar av bifångster av säl i fisket. Detta är ett viktigt underlag för att kunna prioritera inom vilken fiske sälsäkra redskap ytterligare behöver utvecklas.

Klimatförändringar är ett kommande hot

För vikare kommer minskningen av havsisarna, som är nödvändiga för fortplantningen, på sikt att påverka både populationen och utbred-

ningen negativt.83 _{Gråsälen föder ofta sina kutar på isflak, men har}

tidigare klarat milda vintrar genom att föda på land i stora flockar. Överlevnaden hos kutarna blir dock sämre då de föds på land. Bland annat är risken att drabbas av infektioner större eftersom tätheten är högre och marken inte lika steril som isen. Kutarnas avvänjningsvikt är även lägre på land och påverkar överlevnadsmöjligheterna.

Sälens roll i ekosystemet

Sälens egenskap som toppredator, dvs. på samma nivå som människan i ekosystemet, innebär att de kan påverka strukturen på ekosystemet i stort genom att ha kontrollerande effekter på andra arter längre ner i näringskedjan, s.k. top-down effekt. Sälens predation kan ge en direkt effekt på populationerna av de arter den äter, såsom olika fiskarter, vilket i sin tur påverkar andra arter som bytesfisken äter eller konkurrerar med. En toppredator kan också påverkas av föränd- ringar längre ner i näringskedjan som ger effekter på exempelvis olika fiskarter som utgör sälens byte, s.k. bottom-up effekt. Gråsäl är en opportunistisk och generalistisk predator, vilket betyder att de äter den fisk som är vanligast och lättast tillgänglig. Vad sälarna äter varie- rar därför mellan områden, säsonger och år.

Marina näringsvävar är komplexa och sälens roll t.ex. i förhållande till torskens beståndsstatus i södra Östersjön eller utvecklingen av bestånd av abborre och gädda vid kusten, är därför ofta svåra att modellera och förstå och därför exempel på s.k. oklara orsakssam- 83 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat}

band som Havsmiljöinstitutet lyfter fram till miljömålsberedningen som områden viktiga att fokusera på i forskning och kunskapssam-

manställning.84 _{Havs- och vattenmyndigheten lyfter särskilt fram att}

det är viktigt att beakta sälarnas ekologiska roll i näringsväven vid förvaltning av arter, miljöövervakning, beståndsuppskattningar och andra ekosystembaserade undersökningar.

Konflikter mellan säl och fiske

De senaste decenniernas ökning av sälpopulationerna har lett till en ökad konflikt med framför allt det kustnära fisket. Konflikten i sig är ömsesidig, säl påverkar fisket medan fisket i sin tur kan ha på- verkan på sälpopulationerna. Konflikten mellan säl och fiske är till stor del beroende vilken typ av fiske som bedrivs. Det är främst det kustnära fisket med passiva redskap (nät, garn, burar m.m.) som bär de ekonomiska konsekvenserna av fler sälar. Det är dock oftast ett fåtal individer som har specialiserat sig på att besöka redskapen. Trål- fisket påverkas enligt Havs- och vattenmyndigheten, enbart margi- nellt av sälen. Sälen innebär flera olika typer av negativa konsekven- ser för fisket med passiva redskap, t.ex.:

– Minskad intäkt p.g.a. att sälen vittjar passiva redskap. – Ökad kostnad för sälförstörda redskap.

– Ökad kostnad för ”sälsäkra” redskap.

– Minskad intäkt p.ga. ökad konkurrens om fisk.

Även fritidsfiskare i Östersjön upplever problem med säl. Nätfisket har i dag upphört utefter stora delar av Bottenhavet och Bottenviken. I vissa lax- och havsöringsförande älvar påverkas sportfisket negativt då gråsälar stiger upp i älvarna och jagar fisk. I Stockholms skärgård på- går en debatt om sälens konkurrens med fritidsfiske om abborre och gädda.

84 _{Havsmiljöinstitutet 2019, Ekosystembaserad förvaltning som metod för att hantera negativa}

Skador på fångst och redskap

Havs- och vattenmyndigheten fördelar årligen 20 miljoner kronor för sälskador från anslag 1:7 Ersättningar för viltskador m.m. Ansla- get fördelas så att fem miljoner kronor går, via Jordbruksverket, till förebyggande åtgärder och 15 miljoner kronor i ersättning för skador orsakade av säl på redskap och fångst till fisket via länsstyrelserna. Det finns dock flera län som har skador som överstiger länets stöd- budget. Ersättning per fiskare uppgår i genomsnitt till cirka 42 000 kro- nor per år.

Antalet fiskare som fått ersättning för sälskador har legat mellan 350–400 fiskare per år sedan 2006. Skadorna utgörs till drygt 70 pro- cent av fiske med nät/garn, följt av fällor/ryssjor på nästan 20 pro- cent. Resterande består av skador vid fiske med krokredskap, burar och fällor. Nästan 70 procent av alla fiskefartyg har begärt ersätt- ning, men endast 0,8 procent av den totala infiskade vikten berörs. Storleken på de faktiska förlusterna är svårt att uppskatta. Sanno- likt ligger kostnaden mellan cirka sex miljoner om endast de direkta kostnaderna räknas till cirka 33 miljoner om alla förluster inklusive

förlorad fångs räknas.85

Havs- och vattenmyndigheten anger i förvaltningsplanen att ersätt- ningarna bör utformas så att de styr mot ett hållbart fiske och säl- förvaltning. Myndigheten anser att de vidare behöver utreda om det finns möjlighet att öka andelen förebyggande åtgärder, vilket skulle bidra till att mer långsiktigt lösa konfliktsituationen.

Utveckling av sälsäkra redskap

Det finns stöd för förebyggande åtgärder, som t.ex. sälsäkra redskap via Havs- och fiskerifonden. Under 2017 finansierades investeringar i sälsäkra redskap på 1,9 miljoner kronor. År 2018 steg invester- ingarna till 2,1 miljoner kronor (420 000 kronor i medfinansiering av fiskare).

I Bottniska viken är allt garnfiske drabbat och i dag används främst andra fångstmetoder, som trålning efter strömming. I det kustnära garnfisket efter torsk i södra och egentliga Östersjön har skadorna ökat kraftigt de senaste 15 åren. Fiskare i Blekinge och Skåne har 85 _{AgriFood 2019, The Economic Cost of Seal Presence in Swedish Small-Scale Fisheries,}

genom olika projekt deltagit i redskapsutveckling och provfiskat med olika typer av burar och fasta redskap. SLU Aqua anger att resultaten pekar på att alternativa redskap kan vara fångsteffektiva och selek- tiva. Försök att ersätta garnfiske av abborre och gös har inte gett

tillräckligt gott utbyte ekonomiskt.86

Havs- och vattenmyndigheten anser att det fortsatt föreligger behov av redskapsutveckling som alternativ till garnfiske. I de fisken där sälsäkra redskap t.ex. fällor finns framtagna och i vissa fall är typgodkända behövs fortsatt stöd till omställning av fisket.

Påverkar gråsälen fiskbestånden i Östersjön så att konkurrens uppstår?

Forskare vid bl.a. Stockholms universitet och SLU Aqua presente- rade 2018 en modellering av sälens och skarvens konsumtion av tolv fiskarter i Östersjön och en analys av om konsumtionen kan bidra till reglering av fiskbestånden och därmed vara i konkurrens med fisket.87 _{Modellen indikerar att fisket tar ut tre till fyra gånger så}

mycket fisk mätt i ton som marina däggdjur och fåglar tillsammans i hela Östersjön. För vissa bestånd och i vissa geografiska områden visar dock analysen att både säl och skarv kan ha en betydande regle- rande effekt på vissa fiskarter, särskilt i kustområden. Detta gäller framför allt abborre, där säl och skarv bedöms tillsammans kunna ta ut det dubbla jämfört med fisket. Även för gädda, sik, lax och havs- öring kan konsumtion av säl och skarv ligga i nivå med fiskets uttag och därmed vara begränsande för beståndens tillväxt.

För utsjöbestånden av sill, skarpsill och torsk har modelleringarna visat att gråsälens predation har en ringa påverkan jämfört med fiske och andra miljövariabler. Senaste uppgifterna om gråsälens diet för södra Östersjön visar dock att andelen torsk är högre än vad som

tidigare varit känt.88 _{Havs- och vattenmyndigheten anger i förvalt-}

ningsplanen för gråsäl att dessa nyare uppgifter tillsammans med ökningen av antalet gråsälar i södra Östersjön medför att tidigare modelleringar för sälens konsumtion av torsk kan behöva revideras. 86 _{SLU Aqua 2017, Hur löser vi konflikten mellan säl och kustfiske? Program Sälar och Fiskes}

verksamhet från 1994 till 2017, Aqua reports 2017:9.

87 _{Hansson, S., m.fl. 2018, Competition for the fish – fish extraction from the Baltic Sea by}

humans, aquatic mammals, and birds, ICES Journal of Marine Science (2018), 75(3), 999-1008.

88 _{DTU Aqua 2019, Eastern Baltic cod – new knowledge on growth and mortality. DTU Aqua}

Beräkningar på uteblivna intäkter utifrån konkurrens från säl är enligt Havs- och vattenmyndigheten inte möjliga. Det går inte utgå från att en fisk som inte äts av sälar skulle ha fångats genom fiske. Det är dock viktigt att konstatera att lönsamhet för fisket har en direkt koppling till fiskbeståndens storlek och att både fiske och gråsäl m.fl. nyttjar fisk.

Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram i förvaltningsplanen att gråsälens påverkan på kommersiellt viktiga och hotade arter behöver undersökas vidare. Undersökningar av hur gråsälens födoval och rörelsemönster varierar geografiskt över tid behöver prioriteras. Om påverkan är negativ för kommersiella alternativt hotade arter bör åt- gärder vidtas för att minska denna negativa inverkan. Det skulle kunna innefatta begränsning av populationen i utsatta områden alter- nativt jakt på återkommande individer i specifikt utsatta områden.

Parasiter – sälmask

Gråsäl är slutvärd för vissa parasitära rundmaskar; sälmask och lever- mask. Vuxenstadiet av dessa rundmaskar lever i sälarnas magsystem och sprids genom sälarnas avföring. Parasiternas livscykel omfattar ett flertal organismer vilka fungerar som mellanvärdar, däribland olika fiskarter.

Studier på torsk i Östersjön har visat att förekomsten av parasiter i torskens lever har ökat markant de senaste åren. Den ökade före- komsten av gråsäl har lyfts fram som en orsak till detta och därmed även en bidragande orsak till den dåliga tillväxt och hälsa hos torsk som ses i delar av Östersjön. Samtidigt är det, enligt både Havsmiljö- institutet och Havs- och vattenmyndigheten, svårt att avgöra om para-

In document Havet och människan (Page 75-90)