Rådgivningen om bestånden är viktig

Som ett underlag för fiskförvaltningen görs årliga uppskattningar av hur mycket fisk och skaldjur som finns samt hur dessa kan fiskas på ett hållbart sätt. För bestånd som faller inom EU:s gemensamma fiskeripolitik lämnas råden av internationella havsforskningsrådet, ICES, på förfrågan från EU-kommissionen. För nationellt förvalt- ade bestånd tar SLU Aqua fram underlag på beställning från Havs-

och vattenmyndigheten.146

Den befintliga rådgivningen utgår från skattningar av bestånds- storlek för de enskilda bestånden, vilket inkluderar rekrytering, till- växt (hur mycket fisken växer) och fiskeridödlighet (hur mycket som fiskas yrkesmässigt). Till detta räknas också naturlig dödlighet som t.ex. predation från säl eller andra rovfiskar. De modeller som an- vänds för arter som till större delen fiskas kommersiellt förutsätter hög datakvalitet från bl.a. fångstdata. För arter som till stor utsträck- ning fiskas inom fritidsfiske kan inte sådana modeller användas och rådgivningen baseras i större utsträckning på provfisken.

De biologiska råden baseras på biologiska gränser och referens- värden där försiktighetsansatsen ska tillämpas. Bestånden klassas som icke hållbart nyttjade, risk för icke hållbart nyttjade och hållbart nyttjade.

Havs- och vattenmyndigheten lyfter fram att för att bäst bevara den genetiska mångfalden bör genetiskt distinkta bestånd förvaltas separat från andra bestånd. I praktiken är dock detta sällan möjligt. Det bör eftersträvas att förvaltningen tar hänsyn till beståndsstruk- turen genom att anpassa förvaltningsenheterna, så att de omfattar så få genetiskt distinkta bestånd som möjligt.

145 _{www.consilium.europa.eu/sv/policies/eu-fish-stocks/, 2020-09-30.}

146 _{Havs- och vattenmyndigheten 2020, Fisk- och skaldjursbestånd i hav och sötvatten 2019,}

Begränsningar i ICES rådgivning

ICES svarar på de frågor som ställs från EU-kommissionen eller andra aktörer som t.ex. Helcom och Ospar. ICES bedriver inte egen forskning om lokala frågor, utan ägnar sig främst åt att utvärdera och sammanställa forskning om gränsöverskridande frågor. ICES uttalar sig därför inte om eventuella problem för lokala bestånd eller den lokala miljön. Det ingår inte i deras uppdrag. Det finns en logik i det. Inom EU:s fiskeripolitik är det den enskilda medlemsstaten som för- valtar fisket inom fyra sjömil från gränsen och som även har huvud- ansvaret för kunskapsförsörjningen inom detta området. Detta med- för dock att det har uppstått ett glapp i ansvaret för att sammanställa kunskapen om interaktionen mellan utsjöbestånden och hur fiske inom denna zon, som ligger nära kusten, påverkar kustbestånden och ekosystemen där.

Andra utmaningar som lyfts fram är att ICES har en för grov upplösning i rådgivningen för vissa bestånd, t.ex. sill och strömming. ICES tar oftast inte hänsyn till samspelet mellan alla olika del- bestånd, eller beståndskomponenter, och beståndet i stort.

Försök till utvecklad rådgivning för Östersjön

Det har gjorts försök inom ICES att utveckla integrerad veten- skaplig rådgivning för fiske i Östersjön. En målsättning har varit att utveckla en metod som integrerar enartsrådgivningen i ekologisk kon- text i stället för att ersätta beståndsrådgivningen. Detta kan enligt ICES genomföras genom att bedöma risk och konsekvenser för olika bestånd genom olika ekonomiska och ekologiska scenarier.

Befintlig rådgivning inkluderar inte miljöaspekter och är för be- gränsad i omfattning för att möta målen i EU:s havsmiljödirektiv, men även målen i EU:s gemensamma fiskeripolitik. Flerartsrådgiv- ning för torsk, sill och skarpsill i Östersjön tar hänsyn till arternas påverkan på födoväven, hur förvaltningen påverkar andra arter och livsmiljöer eller tar höjd för effekter av klimatförändringar. Det efter- frågas bl.a. ett standardiserat sätt av miljöindikatorer som behöver tas fram gemensamt av forskningen och förvaltningen. Därefter behövs en metod för att bestämma mål och referensnivåer.

ICES föreslog att befintlig ICES-struktur, verktyg och principer bör användas. ICES har pekat på att det finns underlag, modeller och

scenarier framtagna för att stödja en mer integrerad rådgivning även

om det också finns fortsatt behov av vidare kunskapsinhämtning.147

ICES arbetar därför för att ta fram ekosystemöversikter över olika ekoregioner. Den systematiska översikten för Östersjön togs fram

2019148 _{och för Nordsjön}149 _{samma år.}

Det finns bra internationella exempel

USA har kommit långt i ett utveckla en ekosystembaserad rådgiv- ning där National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) producerar statusrapporter för regionala ekosystem som underlag både för fiskförvaltningen, förvaltningen av skyddade områden och

den nationella havsmiljöförvaltningen.150 _{I flera regioner tas det årligen}

fram ”Report Cards”. Statusrapporterna bygger på en tydlig uppsätt- ning med mål och konceptuella modeller som beskriver ekosystemets interaktioner och människans påverkan. Indikatorer för ekosystemens nyckelfaktorer är utvecklade och används även för riskvärdering. I de mera utvecklade rapporterna ingår även utvärdering av olika för- valtningsstrategier.

17.9.4 Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har ett delat ansvar för genomförandet

Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har ett delat an- svar för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i enlighet med myndigheternas instruktioner.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att genomföra en sam- manhållen svensk politik för Sveriges hav och vatten samt verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndig- heten har det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansva-

ret för att genomföra landningskontrollen.Myndigheten ansvarar

även för insamling av data rörande fiskeripolitiken.151

147 _{ICES 2017, Report of the Workshop on Developing Integrated Advice for Baltic Sea eco-}

system-based fisheries management (WKDEICE2), ICES WKDEICE2 REPORT 2017 19– 21 June 2017, Gdynia, Poland. ICES CM 2017/IEASG:14. 23 pp.

148 _{ICES 2019, Baltic Sea Ecoregion – Ecosystem overview.} 149 _{ICES 2019, Greater North Sea Ecoregion – Ecosystem overview.} 150 _{www.integratedecosystemassessment.noaa.gov/, 2020-05-25.}

Jordbruksverket ansvarar för förvaltningen av havs- och fiskeripro- grammet samt för att främja fiskerinäringen, vattenbruket, och fiske- turismen. Jordbruksverket har även ansvar för marknads-, handels-, konsument- och livsmedelsfrågor rörande fiskeri- och vattenbruks-

produkter.152

17.9.5 Viktiga bestämmelser för förvaltning av fiskresursen och bevarandeåtgärder finns i grundförordningen

Förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken benämns ofta

grundförordningen och innehåller de grundläggande bestämmelserna

för förvaltning av levande marina biologiska resurser.153 _{Här finns}

målen för fiskeripolitiken, rätten till tillträde till fiske och bestäm- melser för bevarandeåtgärder. Syftet med förordningen är att föra fiskbestånden till hållbara nivåer, sätta stopp för slösaktiga fiskemeto- der och skapa nya möjligheter för tillväxt och sysselsättning i kust- områdena. Avsnittet tar upp några viktiga bestämmelser för för- valtning av fiskeresursen samt regleringar av fiskets miljöeffekter.

Tillämpningsområde – bevarande av marina biologiska resurser

Artikel 1 anger att GFP ska omfatta bevarande av marina biologiska resurser samt förvaltningen av fiskeri och flottor som nyttjar sådana resurser. Marina biologiska resurser definieras i förordningen som tillgängliga och åtkomliga levande marina akvatiska arter, inklusive

anadroma154 _{och katadroma}155 _{arter under deras marina liv.}

GFP omfattar de verksamheter som bedrivs på medlemsstaternas territorium där fördraget gäller.

152 _{Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.}

153 _{Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om}

den gemensamma fiskeripolitiken (Grundförordningen).

154 _{Arter som äter och växer i havet och sedan vandrar till sötvatten för lek, t.ex. lax och öring.} 155 _{Arter som växer upp i sötvatten med fortplantar sig i saltvatten, t.ex. ål.}

Målen för den gemensamma fiskeripolitiken

Målen för den gemensamma fiskeripolitiken lyder på följande sätt i artikel 2 punkterna 1–3:

1. Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vatten- bruksverksamheterna är miljömässigt hållbara på lång sikt och för- valtas på ett sätt som är förenligt med målen om att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen.

2. Den gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerstäl- ler en maximal hållbar avkastning (MSY). I syfte att nå målet att suc- cessivt återställa och bevara populationer av fiskbestånd över biomassa- nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning, ska nyttjandetakten för maximal hållbar avkastning, där så är möjligt, ha uppnåtts senast 2015 och, genom en successiv och stegvis anpassning, senast 2020 för alla arter.

3. Den gemensamma fiskeripolitiken ska genomföra en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen, för att säkerställa att fiskeverksamhetens nega- tiva inverkan på de marina ekosystemen minimeras, och ska sträva efter att säkerställa att fiske och vattenbruk inte leder till en försäm- ring av den marina miljön.

Av artikel 2 punkt 4 framgår att GFP särskilt ska vara förenlig med EU:s miljölagstiftning:

1. j) vara förenlig med unionens miljölagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 i enlighet med artikel 1.1 i direktiv 2008/56/EG, samt med unionens övriga politik.

Av samma artikel framgår att GFP ska främja det kustnära fisket, varvid hänsyn ska tas till socioekonomiska aspekter.

Målet om maximal hållbar avkastning (MSY)

Målet om att populationerna ska återställas till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning (MSY) är styrande för beslut om fiskekvoterna och även fleråriga planer. MSY kan be- skrivas som det största årliga uttag ett fiskbestånd kan producera på lång sikt, alltså hur mycket fisk man kan ta upp utan att beståndet

minskar. För utarmade fiskbestånd innebär det att bestånden måste få återhämta sig till en nivå som medger större fångster enligt MSY. MSY är i grunden en förenklad modell av verkligheten, som an- vänds för att uppskatta hur mycket man kan fiska från ett bestånd. Det är dock svårt att kalkylera MSY. MSY beräknas genom modeller som baseras på en populations biomassa genom faktorerna tillväxt, reproduktion och dödlighet. Modellerna påverkas av en rad faktorer, och det är inte alltid känt hur dessa faktorer samverkar. Exempel på variabler som inte inkluderas i modellerna är variationer i miljön som t.ex. vattentemperatur och syreförhållanden eller andra biologiska faktorer som födotillgången och interaktioner med andra arter i näringskedjan.

MSY-ansatsen är inte alltid lätt att tillämpa i praktiken. För en hållbar förvaltning behöver hänsyn även tas till hur olika fiskarter påverkar varandra (flerartsförvaltning). Inom EU:s fiskeripolitik kom- mer denna insikt till uttryck i en strävan efter en ekosystemansats.

Under senare år har alternativ till MSY presenterats i olika veten- skapliga sammanhang. Ett av de mest välkända är begreppet maximal

ekonomisk avkastning (Maximum Economic Yield, MEY). MEY fast-

ställer den fångstnivå som ger den högsta ekonomiska nettovinsten, dvs. den största positiva skillnaden mellan ett fiskes totala kostnader

och totala intäkter.156

Försiktighetsansatsen

Fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen och kopplar denna till säkerställande av MSY.

försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen: en ansats som beskrivs i artikel 6 i FN:s avtal om fiskbestånd och som innebär att avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke- målarter samt deras livsmiljö.157

Det är värt att notera att försiktighetsansatsen inte är likalydande med försiktighetsprincipen. Försiktighetsansatsen anses inte vara lika långtgående. Försiktighetsprincipen som används inom miljörätts- 156 _{Stockholm universitets Östersjöcentrum 2019, Konsten att förstå MSY, Fact Sheet,}

November 2019.

liga instrument är en del av EU:s miljöpolitik, som ska integreras i andra politikområden. Enligt miljöjurister menar många också att försiktighetsprincipen har status som sedvanerätt och därmed gäller utan lagstadgat krav.

Ekosystemansatsen ska genomföras

Enligt artikel 2 i grundförordningen ska ekosystemansatsen genomföras.

Ekosystemansatsen syftar enligt grundförordningen158 _{till att förvalta}

användningen av naturresurser, med beaktande av fiskeverksamhet och annan mänsklig verksamhet, samtidigt som man bevarar både den bio- logiska rikedom och de biologiska processer som är nödvändiga för att skydda livsmiljöernas sammansättning, struktur och funktion i det berörda ekosystemet. Genomförande av ekosystemansatsen inom den gemensamma fiskeripolitiken har i princip begränsats till beslut om fler-

åriga planer159 _{som får innehålla specifika bevarandemål och bevaran-}

deåtgärder som bygger på ekosystemansatsen. Det är särskilt problem i blandfisken som ska adresseras. För vissa områden med blandfisken har flerartsplaner därför beslutats. Fleråriga planer har beslutats genom en förordning för Östersjön 2016 för torsk, sill, strömming och skarpsill

samt för demersala bestånd i Nordsjön 2018.160

Bidra till att nå god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet

Den gemensamma fiskeripolitiken ska skapa förutsättningar för ett mer ekonomiskt bärkraftigt och konkurrenskraftigt fiske men enligt artikel 2 i grundförordningen även vara förenlig med unionens miljö- lagstiftning, särskilt med målet att uppnå en god miljöstatus senast 2020 enligt havsmiljödirektivet.

I praktiken har fokus inom GFP från EU-kommissionen i frågor om havsmiljödirektivet, främst handlat om att införa bevarande- åtgärder i skyddade områden enligt artikel 13.4 i havsmiljödirektivet, men även om framtagande av skonsamma och selektiva redskap. 158 _{Art. 4, punkt 1 (9) Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.} 159 _{Art. 9.5 Förordning (EU) nr 1380/2013 om den gemensamma fiskeripolitiken.}

160 _{Europaparlamentet och Rådets förordning (EU/2018/973) av den 4 juli 2018 om upp-}

rättande av en flerårig plan för demersala bestånd i Nordsjön och de fisken som nyttjar dessa bestånd.

I arbetet med att ta fram kriterier och tröskelvärden inom havs- miljödirektivet finns en ambition inom EU-kommissionen och med- lemsstaterna att harmonisera de områden som inkluderar fisk med de faktorer som används inom fiskeriförvaltningen för beståndsråd- givningen. Detta är ett verktyg för att utveckla en ekosystembaserad rådgivning som kan utgöra underlag både för beståndsförvaltningen och de delar inom havsmiljödirektivet som rör fisk. Arbetet har startats men uppfattas av både forskning och svenska myndigheter gå sakta då det skulle kräva att de frågor som EU-kommissionen ställer till ICES inför de årliga kvotförhandlingarna, behöver revideras samt att de faktorer som ligger till grund för ICES rådgivning behöver ändras. Till exempel behöver storleksfördelning och beståndsstruktur integ- reras i större utsträckning.

Genomförande av fiskeripolitiken och havsmiljödirektivet ligger under samma kommissionär men på olika direktorat; direktoratet för havsfrågor och fiske respektive direktoratet för miljö. I Sverige ansvarar miljödepartementet för genomförande av havsmiljödirektivet. Havs- och vattenmyndigheten har genomförandeansvar för havs- miljödirektivet och delar av fiskeripolitiken. Sveriges marina direktör som arbetar för Miljödepartementet, har drivit på för ett mer inte- grerat samarbete mellan EU:s marina direktörer och fiskedirektörer (i Sverige landsbygdsministern) för att tillsammans med EU-kom- missionen diskutera bättre samordning i genomförandet av GFP och havsmiljödirektivet samt även art- och habitatdirektivet, men ett sådant samarbete har inte kommit till stånd.

Tillträde till fiskevatten och bilaterala avtal

Artikel 5 i grundförordningen reglerar tillträde till fiskevatten. Alla EU:s fiskefartyg har lika tillträde till vatten och resurser i alla unio- nens vatten. Till och med 2022 har medlemsländerna rätt att i vatten ut till tolv nautiska mil från baslinjerna, begränsa fisket till fiske- fartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten. Detta ska dock inte på- verka tillämpningen av tidigare avtal med grannländer eller arrange- mangen (bilaterala avtal).

Fram till Sveriges medlemskap i EU hade fiskeriavtal ingåtts med grannländerna. Dessa avtal förvaltas nu genom EU:s gemensamma fiskeripolitik. Detta medför i praktiken att den nationella rådigheten

ut till tolv nautiska mil utanför baslinjen är begränsad jämfört med om Sverige inte hade haft bilaterala avtal vid EU-inträdet. Å andra sidan medför de bilaterala avtalen att svenska fiskare har tillträde till fiskevatten inom danskt och finskt territorium.

I bilaga I till grundförordningen anges det för varje medlemsstat inom vilket geografiska områden andra medlemsstater får bedriva fiske och på vilka arter. I Sverige har danska fiskare tillträde till allt fiske in till fyra nautiska mil utanför baslinjen i Skagerrak och tre nautiska mil mätt från kustlinjen i Kattegatt. I Östersjön har danska och finska fiskare tillträde till att fiska in till fyra nautiska mil från baslinjen. Enligt punkt 4 ska nya åtgärder för tillträde till vatten antas innan den 31 december 2022.

Reglerna gäller dock med förbehåll för de åtgärder som införs för bevarande och hållbart nyttjande av marina biologiska resurser, dvs. bevarandeåtgärder som beslutas i enlighet med GFP.

Svensk-danska fiskeriavtalet

Konventionen angående fiskeriförhållandena i de till Sverige och Danmark gränsande farvattnen från 1932 rör ömsesidigt tillträde till och jurisdiktion över fiskevatten i Kattegatt och Öresund och vissa

delar av Skagerrak.161 _{Avtalet medför att fisket, med vissa undantag,}

är gemensamt för svenskar och danskar. Enligt konventionen har länderna rätt att fiska på varandras vatten i Kattegatt in till tre nau- tiska mil från kustlinjen och i hela Öresund. Avtalet stadgar flaggstats- jurisdiktion vilket innebär att de danska fiskarna i relevanta områden ska följa sina nationella regler.

Avtalet förvaltas inom GFP och har implementerats i 2 kap. 1–5 §§ i föreskrifterna (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.

161 _{SÖ 1933:13, Konventionen den 31 december 1932 mellan Sverige och Danmark angående}

Avtal med Finland och Danmark i Östersjön

Sverige har även avtal med Finland162 _{och Danmark}163 _{sedan 1975 om}

ömsesidiga fiskerätter. Avtalet medför att finska och danska fiskare kan fiska in till fyra nautiska mil från baslinjen. Avtalet faller i mot- sats till svensk-danska fiskeriavtalet under kuststatsjurisdiktion vilket medför att respektive lands fiskare ska följa kuststatens regler.

”Naboavtalet” med Norge och Danmark

Utöver de i GFP beskrivna avtalen finns ett avtal mellan EU (för Sverige och Danmarks räkning) och Norge för fiske i Skagerrak in

till 4 nautiska mil s.k. Naboavtalet.164 _{Avtalet förhandlades senast om}

2014. Av avtalet följer att länderna har rätt att fiska på varandras vatten intill fyra nautiska mil från baslinjerna. Enligt artikel 3 i överenskommelsen ska parterna försöka fastställa så harmoniserade regler som möjligt i de tre länderna om fiskets utövning i området. Avtal baseras på ett avtal från 1966 mellan Sverige, Norge och

Danmark om ömsesidig rätt till fiske i Kattegatt och Skagerrak.165

Dessutom finns det ett avtal mellan EU och Norge från 1980 som föreskriver att den part (Norge) som fiskar i en annan parts vatten (Sveriges) ska följa rådande naturbevarande regleringar. Det torde därför inte finnas några juridiska hinder för att införa bevarande-

åtgärder i skyddade områden som påverkar norskt fiske.166

Inrättande av återhämtningsområden för fiskbestånd

För att uppnå den gemensamma fiskeripolitikens mål avseende be- varande och nyttjande av marina biologiska resurser som anges i artikel 2 ska unionen anta åtgärder för bevarande i enlighet med

artikel 7.167 _{Artikeln anger en rad olika bevarandeåtgärder som kan}

162 _{SÖ 1975:57, Ministeriell notväxling med Finland om ömsesidiga fiskerättigheter i de svenska}

och finska fiskezonerna i Östersjön, Helsingfors den 24 november 1975.

163 _{SÖ 1975:2, Ministeriell notväxling med Danmark rörande fisket utanför respektive lands}

kust, Köpenhamn 7 januari 1975.

164 _{Avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Norge om ömsesidigt tillträde till}

fisket i Skagerrak för fartyg som för dansk, norsk och svensk flagg (OJ L 224/3).

165 _{SÖ 1967:13, 1966 års överenskommelse mellan Sverige. Danmark och Norge om ömsesidig}

rätt till fiske i Skagerrak och Kattegatt.

166 _{Naturskyddsföreningen 2020, Skydd på riktigt – Vikten av att följa lagen för att värna havens}

biologiska mångfald, Rapport.

vidtas, t.ex. användning av selektiva fiskeredskap och antagandet av fleråriga planer för fisket. I artikel 8 anges en annan bevarandeåtgärd, nämligen inrättandet av återhämtningsområden för fiskbestånd:

Samtidigt som unionen ska ta vederbörlig hänsyn till befintliga bevar- andeområden ska den sträva efter att inrätta skyddade områden på grund- val av områdenas biologiska känslighet, inbegripet områden avseende vilka det finns tydliga bevis på betydande koncentrationer av fisk under minsta referensstorlek för bevarande och på lekområden. I sådana om-

In document Havet och människan (Page 110-200)