Förvaltning av skarv

Hur skarven ska förvaltas har varit en konfliktfylld fråga sedan arten kraftigt expanderade i början av 2000-talet. Skarven är en skyddad art enligt EU:s fågeldirektiv samtidigt som den uppfattas ha bety- dande påverkan på vissa fisken. Allmänhetens uppfattning om skar- ven är också mycket varierande där vissa ser vikten av att skydda arten medan andra anser att den utgör en olägenhet för boende och fri- tidsboende och förfular landskapet.

Mellanskarven är en underart av storskarv

Storskarven, Phalacrocorax carbo, delas in i underarter som är svåra eller omöjliga att skilja åt i fält. Underarten mellanskarv, Phala-

crocorax carbo sinensis, häckar i Sverige längs kuster och i ett antal

större insjöar. Den häckar i kolonier som kan bestå av allt från några enstaka till flera tusen par. Flertalet mellanskarvar lämnar landet under sensommaren och hösten. Mellanskarv är naturligt förekommande, i hela dess nuvarande utbredningsområde i Europa och Sverige. Det vill säga att mellanskarven inte är någon invasiv främmande art, vilket i vissa sammanhang har framförts.

Underarten Phalacrocorax carbo carbo, häckar inte i Sverige, men förekommer i varierande antal längs våra kuster under vintern och berörs i praktiken i mindre omfattning av den svenska förvaltningen av skarv.

Skarven skyddas genom både nationell och EU-lagstiftning

EU:s fågeldirektiv100 _{skyddar samtliga naturligt förekommande fågel-}

arter inom EU och omfattar därmed skarv. Storskaven fanns tidigare listat i direktivets bilaga 1 vilket medför att särskilda skyddsområden ska avsättas, men avfördes från bilagan 1997. Bilaga 2 i direktivet an- ger sådana arter där beslut om allmän jakttid eller licensjakt för in- föras. Storskarven är inte listad i denna bilaga. Därmed saknas for- mella möjligheter att införa allmän jakttid och licensjakt efter skarv.

Skarven omfattas även av vattenfågelavtalet, AEWA (Afro Eurasian Waterbird Agreement), som är beslutat inom ramen för Bonnkonven- tionen om migrerande arter (läs mer i kapitlet Internationella aktörer och regelverk i havsmiljöarbetet). Skarven är listad inom AEWE på så sätt att jakt dock får bedrivas.

Fågeldirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom i art- skyddsförordningen (2007:845) och i jaktförordningen (1987:905). EU-kommissionen lämnade 2013 en vägledning hur fågeldirek-

tivet ska tolkas avseende skarv.101 _{EU-kommissionen kom med ett}

förtydligande 2019 att det inte kommer genomföras någon översyn 100 _{Rådets direktiv 2009/147/EG (79/409/EEG) av den 30 november 2009 om bevarande av vilda}

fåglar (Fågeldirektivet).

101 _{EU-Commission 2013, Great cormorant. Applying derogations under Article 9 of the birds}

av fågeldirektivet, men att medlemsstaterna kan använda undan-

tagsreglerna102 _{för att minska konflikter så länge det inte föreligger}

risk för att inte nå gynnsam bevarandestatus och att det inte före-

ligger andra lämpliga lösningar.103 _{Som exempel ges avskjutning av}

skarv för att skydda fiskodling. Kommissionen trycker på att det är nationella och regionala myndigheters ansvar att identifiera de spe- cifika situationerna och ge tillstånd till skadereglerande åtgärder.

Nationell förvaltningsplan för skarv

Naturvårdsverket har en nationell överblick och nationellt ansvar för den svenska viltförvaltningen, inklusive skarv. Naturvårdsverket be- slutar enligt jaktlagstiftningen om tillåtna jaktmedel och fördelar också medel för viltskador.

På uppdrag av regeringen reviderade Naturvårdsverket den natio-

nella förvaltningsplanen för skarv 2014.104 _{Anledningen var framför}

allt upplevda konflikter i relation till fisket och inte behovet att för- valta själva arten i naturvårdande syfte. Av förvaltningsplanen fram- går att Naturvårdsverket anser att förvaltningen av skarv och fiske inte kan isoleras från varandra vid ett ekosystembaserat angreppssätt. Det är tvärtom önskvärt att öka samordningen. Där inte annat fram- går nedan är underlag hämtat från den nationella förvaltningsplanen.

Regionala förvaltningsplaner för skarv

Förvaltningen av skarv är till stora delar ett regionalt ansvar. Läns- styrelserna ansvarar enligt jaktförordningen för att beslut om för- valtningsåtgärder och skyddsjakt utformas i enlighet med gällande förordningar och vägledningar samt att det även ställs krav på rappor- tering. Naturvårdsverket konstaterade i den nationella förvaltnings- planen att flera av de frågor som utgör grunden för konflikten i frågan inte kan lösas i en nationell förvaltningsplan och att den slutliga av- vägningen i flera fall måste göras på regional nivå, där lokalkänne- domen är större. I den nationella förvaltningsplanen rekommenderar

102 _{Art. 9 Fågeldirektivet (79/409/EEG).}

103 _{EN E-003275/2019 Answer given by Mr Vella on behalf of the European Commission.} 104 _{Naturvårdsverket 2014, Nationell förvaltningsplan för skarv 2014.}

Naturvårdsverket länsstyrelserna att ta fram en förvaltningsplan som tar upp regionala förhållanden.

Medan den nationella förvaltningsplanen har karaktär av vägled- ning till länsstyrelserna är syftet med den regionala förvaltnings- planen att beskriva situationen i länet, formulera mål för den regio- nala skarvförvaltningen samt att beskriva åtgärder för hur målen ska uppnås. Skarvförvaltningen strävar efter att vara adaptiv, dvs. att an- passa sig till nya eller förändrade förhållanden.

Två län har beslutat om länsvisa förvaltningsplaner för skarv. Läns-

styrelsen i Gävleborg reviderade sin förvaltningsplan 2018.105 _Läns-

styrelsen i Stockholm fattade beslut om förvaltningsplan 2020.106

Målen i de två förvaltningsplanerna skiljer sig åt. Förvaltningsplanen för Gävleborgs län inkluderar både mål om att länets skarvpopula- tion ska vara livskraftig och att det naturliga utbredningsområdet inte ska decimeras samtidigt som konflikter med bl.a. fiske ska minska. Förvaltningsplanen för Stockholms län är i större utsträckning inrik- tad på att minska konflikterna mellan skarv och andra intressen. Förvaltningsplanen för Stockholms län anger att antalet skarvbon bör kunna minskas till 3 000 senast 2030 jämfört cirka 5 500 år 2020. Andra åtgärder i planen som länsstyrelsen ska genomföra är att: • Underlätta för fleråriga skyddsjakttillstånd samt användandet av

andra jakt- och skrämselmetoder som komplement. • Fortsatt inventering av skarv i Stockholms skärgård.

• Inrätta provfiskeområden med fokus på uppföljning av åtgärderna. • Att verka för bättre samverkan i skarvförvaltningen.

• Sammankalla berörda aktörer till regelbundna uppföljningsmöten. Länsstyrelsen i Stockholm trycker på vikten av att förvaltningen av fiskbestånden samordnas med förvaltningen av skarv. Kunskapen om ekosystemet och fiskbestånden som helhet bör ligga till grund för den strategi som utarbetas, vare sig det är förvaltning och restrik- tioner av antropogen verksamhet eller åtgärder till följd av preda- tionseffekter av skarv.

105 _{Länsstyrelsen Gävleborg 2018, Förvaltningsplan för skarv i Gävleborgs län, Rapport 2015:8,}

Version 3, publicerad 2018-09-11.

Skarvbeståndets storlek och framtida utveckling

Populationen av skarv bedömes av Naturvårdsverket 2019 till om-

kring 40 0000 häckande par.107 _{Populationen har legat på ungefär}

samma nivå sedan början av 2000-talet eller minskat något. Popula- tionen varierar dock kraftigt regionalt och över tid. Flest häckande par fanns 2013 på Gotland och även Stockholms län har en stor del av beståndet. I Uppsala län nästan halverades beståndet mellan 2006 och 2012 och en kraftig nedgång har även setts i Kalmarsund.

Mot slutet av 1800-talet, eller möjligen något senare, försvann mellanskarven som häckfågel i Sverige, sannolikt på grund av jakt och sabotage. Kombinerade effekter av jakt och habitatförluster var till sist så stora att mellanskarven vara nära att försvinna från västra Europa. Det västeuropeiska beståndet av mellanskarv är i dag för- modligen större än på flera hundra år.

Bedömning av skarvens bevarandestatus.

Naturvårdsverket gör bedömningen att arten uppfyller kriterierna

för gynnsam bevarandestatus.108 _{Naturvårdsverket anger att skarven}

inte under överskådlig framtid torde vara i behov av ytterligare skydds- eller bevarandeåtgärder och att det därför inte är aktuellt att sätta upp några specifika mål för artens populationsstorlek. Detta innebär också att bedömningen om vilken påverkan ett beslut om skyddsjakt har på populationsstatusen kan göras översiktlig.

Övervakning och uppföljning

Enligt Naturvårdsverkets förvaltningsplan för skarv saknas en löpande övervakning av skarvpopulationen. Med befintlig övervakning gene- reras enbart trender. Inventeringar utförs till viss del på regional nivå, totalinventeringar har genomförts på nationell nivå vid ett fåtal till- fällen. Återkommande inventeringar på nationell och regional nivå, skulle enligt Naturvårdsverkets förvaltningsplan avsevärt förbättra uppföljningen dels av skarvens populationsnivå, dels av effekten av genomförda skyddsjaktbeslut.

107 _{Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.}

108 _{Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art och habitatdirektiv – Resultat}

Skarvens roll i ekosystemet

Skarvar häckar i kolonier, ofta tillsammans med andra arter, för att dra nytta av varandras försvar mot predatorer. Fåglar som inte själva bildar kolonier tar skydd av andra sjöfåglar. I skarvkolonier kan bl.a. sillgrissla och tordmule söka skydd. Havsörn, måsar och trutar drar nytta av skarven genom överbliven fisk, skarvägg och skarvungar.

Skarvarnas påverkan på häckningsöarna diskuteras ofta från este- tisk synvinkel, men innebär också ändrade förutsättningar för en mängd organismer. När träden dör på en skärgårdsö skapas stora mängder död ved, vilket torde gynna bl.a. olika vedlevande insekter. Skarvar transporterar även näring från vatten till land. Detta näringsbidrag gödslar jorden och ökar näringsinnehållet i växterna och har positiv betydelse för många arter t.ex. leddjur (insekter, spindlar och kräft- djur).109

Skarvens födoval

Skarven är en utpräglad generalist och opportunist, vilket innebär att den har stor anpassningsförmåga till den tillgängliga födoresursen. Skarvar vid kusten föredrar att fånga fisk längs botten i grunda vatten och utnyttjar främst fiskevatten i innerskärgården. Fisk som lever på eller nära botten som karpfiskar, skrubbskädda, abborre och tång- lake har visat sig viktiga som föda för skarven i flera undersökningar. Under sommaren äter storskarven cirka 400–600 gram per dygn. Födointaget har emellertid stor variation och är som störst i sam- band med häckning och uppfödning av ungarna. De födovalsanalyser på mellanskarv som genomförts av SLU 2012 belyser denna anpass-

ning.110 _{Vid en undersökning som gjordes i Kalmarsund 1992 domi-}

nerades födan av 41 procent abborre och 36 procent karpfiskar. Vid 2009 års undersökning i samma område dominerades den i stället av 40 procent tånglake och 20 procent spigg.

109 _{Kolb, G. 2010, The impact of cormorant nesting colonies on plants and arthropods,}

Doktorsavhandling, Stockholm universitet.

110 _{Boström, M.K. m.fl. 2012, Cormorant diet in relation to temporal changes in fish commu-}

Konflikter mellan skarv och fiske

Enligt Naturvårdsverket är det väl känt att skarvar gärna fiskar i och omkring fiskeredskap. Anhopningen av fisk i redskapen utgör en stark attraktionskraft på skarvar. Detta leder troligen till förhöjd predation i redskapen. Detta kan också medföra att skarvar fastnar och drunknar. Det är framför allt tre typer av skador man behöver hålla isär vid bedömning av skarvens potentiella effekter på yrkes- fisket, men även fritidsfiske: för det första direkta skador på fångst (bitskador), för det andra förlust av fisk i redskap och för det tredje

konkurrens om resursen.111

Allvarliga skador orsakade av skarv bör i möjligaste mån enligt Naturvårdsverket, förebyggas genom redskapsutveckling, utveck- ling av skrämselmetoder samt skyddsjakt. Det som i första hand har använts, både för skadereducering och som förebyggande åtgärd är skyddsjakt.

Skador på och förlust av fångst

Dokumentation av skador på fisk i redskap vid kustfisken visar att problemet utifrån nuvarande kunskap generellt är litet. I kustfisket rapporterade var fjärde fiskare skarvskador, främst inom bottengarn- fisket i Egentliga Östersjön och ålryssjefisket på västkusten. Kommer-

siellt fiske efter sik och strömming uppvisade de största skadorna.112

Skarvens predation i fiskeredskap leder även till bortplockande av fisk. Det finns i dag enligt Naturvårdsverket inte tillräckligt med kunskap för att kunna bedöma hur stort detta problem är.

Konkurrens om resursen

Många yrkesfiskare och fritidsfiskare upplever skarven som ett pro- blem och de är framför allt oroade för konkurrens om fiskresursen. Oron är kopplad till bl.a. nedgångar i lokala fiskbestånd, där orsaks- sambanden är oklara eller ofullständigt dokumenterade. Naturvårds- verket angav 2014 att det finns behov av fördjupade studier.

111 _{Naturvårdsverket 2014, Nationell förvaltningsplan för skarv 2014.}

112 _{SLU Aqua 2012, Mellanskarv – ett problem för svenskt fiske och fiskodling? Aqua reports}

Länsstyrelsen i Stockholm lyfter fram att längs kusten har abbor-

ren visat sig kunna vara extra känslig för predation av skarv.113 _Under

lekperioden samlas vuxen fisk på små ytor i trånga, grunda vatten som är väl lämpade för skarvens jaktteknik. Fisken kan även bli störd i sin lek.

Forskare vid bl.a. Stockholms universitet och SLU Aqua presen- terade 2018 en modellering av sälens och skarvens konsumtion av tolv fiskarter i Östersjön och en analys av om konsumtionen kan bidra till reglering av fiskbestånden och därmed vara i konkurrens

med fisket.114 _{Modellen indikerar att fisket tar ut tre till fyra gånger}

så mycket fisk mätt i ton som marina däggdjur och fåglar tillsam- mans i hela Östersjön. För vissa bestånd och i vissa geografiska områden visar dock analysen att säl och skarv kan ha en reglerande effekt på vissa fiskarter, för skarvens del framför allt vissa bestånd av abborre.

Andra konflikter mellan människor och skarv

Under mellanskarvens expansion längs kusterna och i många sjöar har det ibland uppstått konfliktsituationer. Det åberopas bl.a. skador på vegetation och störningar på friluftsintressen när badklippor täcks av skarvträck och träden dör på öarna. Kolonier som etableras nära bebyggelse kan för människor innebära att nyttjandet av bostaden eller fritidshuset förstörs under häckningsperioden. I fiskodlingar upplevs skarven som ett problem tillsammans med andra fiskätande fågelarter, t.ex. häger.

Skadeförebyggande åtgärder

Adaptiv förvaltning förutsätter goda kunskapsunderlag.

Kunskapsunderlag i form av uppföljning av förvaltningsåtgärder, över- vakning av skarvens populationsstatus och utbredning samt över- vakning av fiskbestånden finns i varierande grad i dag och behöver enligt Naturvårdsverkets nationella förvaltningsplan förbättras. Det 113 _{Länsstyrelsen Stockholm 2020, Förvaltningsplan för skarv i Stockholms län, Rapport 2020:9.} 114 _{Hansson, S. m.fl. 2018, Competition for the fish – fish extraction from the Baltic Sea by}

är t.ex. svårt att se vilka effekter besluten om skyddsjakt har haft på det som beslutet avsåg att skydda, exempelvis fiskbestånden.

Redskapsutveckling och skrämselmetoder

Att försöka stänga ute skarv från redskap och förhindra predation på fisk är svårt, eftersom det är liten skillnad i storlek mellan fågeln och önskad fångst. Under perioden 2003–2013 hade redskaps- och metodutveckling för att minska skarvens predation på fiske knappt förekommit.

För nätfiske finns i nuläget inga alternativa utformningar som exempelvis olika typer av ryssjor och fiskfällor. Att fortsätta utforska och titta på redskapsutveckling i olika former kan även ha en positiv inverkan på problemet med bifångst av skarv. Bifångst är problema- tiskt när det gäller både etiska och arbetsmiljömässiga aspekter.

Skyddsjakt som skadeförebyggande åtgärd

Enligt 29 § jaktförordningen (1987:905) är det länsstyrelserna som beslutar om skyddsjakt på skarv. Jaktförordningens 23 a § anger att om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde, får beslut om skydds- jakt även avse att göra ingrepp i fåglars bon eller förstöra fåglars ägg.

Om man kan visa att det finns stor sannolikhet för allvarlig skada i en sjö, vattendrag eller annat begränsat vattenområde med en käns- lig fiskfauna, eller andra skyddsvärden, kan man bedriva jakt i syfte att decimera antalet födosökande och/eller häckande fåglar för att förebygga skador i just detta område.

Att förstöra ägg genom prickning eller oljering har använts som ett alternativ eller komplement till jakt med skjutvapen. Metoden ger dock ingen direkt effekt på skadebilden. För att uppnå en decimering av antalet predaterande fåglar och därigenom minska skadorna krävs att åtgärden genomförs systematiskt under flera år. Man bör vid för- störing av ägg noga beakta risken för att orsaka onödigt lidande med hänsyn till fosterutvecklingen. Det finns också risker med att fåglarna störs på häckningsplatser, t.ex. finns risken att de sprider sig över större områden.

Den återrapportering som finns, visar att det faktiska uttaget ofta skiljer sig från det antal som besluten givit tillstånd till. För 2018 beviljades det cirka 68 beslut om skyddsjakt på totalt drygt 12 000 fåglar. Enbart 2 857 fåglar rapporterades in som fällda. Detta kan ha flera olika anledningar, och varierar från fall till fall:

– Bristande resurser. Jakten/oljeringen/äggprickningen ska utföras av någon, som ska vara insatt och kompetent på området. Detta kräver både tid och pengar.

– Jakttekniska skäl. Att på ett godkänt sätt kunna skjuta skarvar som befinner sig på vattnet eller i luften är inte helt okomplicerat. – Skarvar måste befinna sig i området då jägaren är där.

Önskemål om att skyddsjakten ska utökas behöver ses i ljuset av detta. En ökad tilldelning av skarvindivider i besluten och underlätt- ande av beslutsfattandet för skyddsjakt på skarv behöver inte nöd- vändigtvis få önskad effekt när en del av problematiken tycks ligga i att jakten inte utövas i den omfattning som skulle vara nödvändig. Skyddsjakten anses dock av Naturvårdsverket fylla en viktig funk- tion som förebyggande skrämselåtgärd oavsett antalet fällda individer.

Pågående översyn av jakten på skarv

Naturvårdsverket lämnade 2020 förslag till nya jakttider till reger-

ingen.115 _{Förslaget innebär att skyddsjakt på storskarv införs på}

enskilds initiativ vid fasta och rörliga fiskeredskap, fiskodling, utsätt- ningsplatser samt i fredningsområden för fisk, dvs. en möjlighet för enskild att vid vissa givna skadesituationer bedriva skyddsjakt utan att detta föregås av myndighetsbeslut. Jakt får inte bedrivas närmare än 300 meter från boplats för skarv, havsörn eller fiskgjuse.

Naturvårdsverket motiverar bl.a. förslaget med att skyddsjakt på storskarv i dag beviljas i relativt stor omfattning av länsstyrelsen. Länsstyrelsens administration skulle minska med förslaget. För en- skild skulle förslaget innebära en möjlighet att förebygga skada när behovet uppstår utan särskilt beslut från länsstyrelsen. Förslaget lig- ger enligt Naturvårdsverket i linje med strategin för svensk viltför- valtning; att viltförvaltningen aktivt ska bidra till att förebygga skador 115 _{Naturvårdsverket 2020, Naturvårdsverkets förslag på jakttider, NV-02122-18.}

och andra problem, att regler ska förenklas där det är möjligt samt att beslut ska fattas så nära de människor som berörs som möjligt.

Naturvårdsverket gör bedömningen att skyddsjakten inte kom- mer att påverka arten på så sätt att dess bevarandestatus i dess natur- liga utbredningsområde påverkas negativt.

Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade 2018 om skyddsjakt på storskarv vid fasta och rörliga fiskeredskap, vid fiskodling, vid utsätt- ningsplatser samt vid fredningsområden för fisk samt för att skydda

bestånd av abborre.116 _{Detta länsövergripande beslut möjliggjorde}

för enskild att bedriva skyddsjakt under de givna villkoren utan att ansöka vid varje given skadesituation eller tillfälle. Beslutet överkla- gades. I avgörande från Kammarrätten framgår att Kammarrätten har gjort bedömningen att den föreslagna skyddsjakten på skarv är berättigad och står i proportion till ändamålet med jakten. Kammar- rätten tolkar i sitt avgörande tillämpningen av fågeldirektivets undan-

tagsregler.117 _{Högsta förvaltningsdomstolen meddelade inte prövnings-}

tillstånd.118

Kammarrättens dom omfattar till skillnad från Naturvårdsverkets förslag möjlighet att bedriva skyddsjakt för att skydda bestånd av abborre. Naturvårdsverket anger att förslag har inlämnats till jakt- tidsöversynen om att skyddsjakten även bör omfatta gädda, lax och öring samt att skyddsjakten bör tillåtas, framför allt vid höga kon- centrationer av skarv, även under de perioder när exempelvis abborre och gädda är fredade från fiske. Naturvårdsverket gör bedömningen att sådan skyddsjakt förutsätter en regional bedömning i större ut- sträckning än vid övriga skadesituationer och därför även fortsatt bör beslutas av länsstyrelsen.

In document Havet och människan (Page 90-100)