Utvärderingens övergripande syfte har varit att identifiera de faktorer som styr vid framtagande och genomförande av tillsynsplaner inom ramen för miljöbalken. Som vi tidigare pekat ut finns det anledning att lyfta fram cheferna som en viktig faktor – det vill säga den nivå i organisationen som har formella befogenheter (besluts- fattande, prioritering etc.) att styra och leda den operativa tillsynen. Utöver detta kommer analysen att identifiera andra interna och externa faktorer. Eftersom resultaten i huvudsak baseras på chefernas svar är det också i detta perspektiv analysen ska läsas. Ytterligare ett perspektiv som läsaren bör ta hänsyn till är att en hel del planer fungerar väl – det finns planer med väl beskrivna arbetsprocesser och med långsiktiga perspektiv. Planer som tagits fram utifrån en väl genomförd omvärldsanalys och i samarbete med medarbetare och andra berörda, planer som fungerar som stöd och där chefer och ledning kan nyttja planerna som verktyg i arbetet med den operativa tillsynen. Nedanstående analys har fokus på de hinder som identifierats kring planer som fungerar mindre väl.
Till att börja med konstaterar vi att enkäten vänt sig till rätt målgrupp: de chefer som svarat på enkäten är ansvariga för inriktning och genomförande av 2008 års tillsynsplan. Det är också cheferna som valt ut vilka inspektörer och handläggare som ska svara på den mindre enkäten. I de flesta fall stärks chefernas bild genom inspektörer och handläggares svar i resultatdelen, något som ger stöd för den analys som genomförts. Vi vill dock påminna läsaren om att bortfallet i gruppen länsstyrelsernas handläggare har varit stort.
I det som följer analyseras resultaten i anslutning till den modell (figur 24) som presenterades i inledningen (sidan 15). Det är främst de grå delarna i modellen som lyfts i analysen, även om de andra delarna också berörs.
Analysen är disponerad enligt modellen med början i en grundlig planering (1) och går vidare till en väl förankrad plan (2) vilket efter planens färdigställande ger processen en definierad start (3). Därefter förs ett resonemang kring styrningspro- cessen och arbetsprocessen som enligt modellen löper parallellt (4) för att uppnå slutmålet (5). Därefter resoneras i termer av utfall – har arbetet med planen och genomförandet skapat ett värde (6) för den eller det som processen riktar sig mot. Och vidare hur följs detta upp och förädlas (7) för att sedan skapa en ny plan – planen är repetitiv (8).
Miljöchefen och ansvaret för planering i en organisatorisk kontext
Den som kan sägas ansvara för planeringen är miljöchefen. Materialet pekar ut vikten av engagerade chefer, inte minst för att realisera arbetet enligt tillsyns- planen. Planering är dock inte enbart ett resultat av en enda individ utan sker i ett större organisatoriskt sammanhang – i det här fallet myndigheten. Vikten av stöd från en nämnd och en ledning som ser miljöfrågorna som viktiga har lyfts fram, vilket i sin tur är ett viktgt stöd för tillsynsplaneringen.
Ett organisatoriskt problem som framträder i materialet utgår från en önskan om renodlade miljönämnder eller separata tillsynsenheter, bland annat för att undvika målkonflikter. En sådan konflikt kan påverka planering och framtagande av den årliga tillsynsplanen på så sätt att TP ”konkurrerar” med andra styrinstrument. Att miljöcheferna ska leda en verksamhet där flera parallella styrverktyg förekommer kan vara ett problem, vilket skulle kunna vara en förklaring till att vissa tillsyns- planer ser ut att ha en mer nedtonad roll som styrande instrument. Frågan är om en renodlad tillsynsenhet löser detta problem.
En renodlad tillsynsenhet som dessutom ska arbeta utifrån begreppet ”samlad tillsynsplan” bör i största möjliga utsträckning bestå av kompetenser från både miljö, natur och vatten med mera, något som skulle kunna kräva vissa organisa- tionsförändringar.
Vår bild är att flera tillsynsmyndigheter ännu saknar incitament för ett samarbete mellan enheter och avdelningar, något som borde vara givet i arbetet med en samlad tillsynsplan. Även om tillsynsförordningen kräver en samlad tillsynsplan saknas dessa vid ett flertal av de tillfrågade myndigheterna. En förklaring skulle kunna ses i att verksamhetsplanerna är ett viktigare styrinstrument än tillsyns- planen. En annan är att tillsynsplaner tas fram enhets- eller avdelningsvis för att på så sätt uppfylla kravet i förordningen. Detta kan alltså innebära två till tre parallella tillsynsplaner vid samma myndighet.
I samband med resonemanget om samlade tillsynsplaner vill vi peka på det faktum att få, om ens några, andra enheter/avdelningar varit delaktiga vid framtagandet av tillsynsplanen för tillsyn under miljöbalken.
Viktigt att den som styr via planen också äger planen
Projektteorier och processteorier30 har visat oss vikten av delaktighet vid framtag- ande av en plan. Precis som i tidigare studier konstaterar vi att inspektörer och handläggare i stor utsträckning själva tar fram planerna.31 Här kan man visserligen tycka att detta är ett uttryck för en optimal delaktighet. Dock menar vi att det visserligen är viktigt med inflytande men samtidigt bör man också ifrågasätta förankring uppåt, till närmsta chef och även vidare i organisationen.
Helst bör den som leder arbetet, miljöchefen, vara den som tar fram planen – i samarbete med inspektörer och handläggare. På så sätt kan man säga att miljö- chefen i det här fallet ”äger” planen – det vill säga det ska alltså inte råda några tveksamheter om vem som bäst känner planen, dess planering och intentioner. På så sätt stärks också mandatet att styra tillsynsverksamheten.
Annars finns en viss risk att miljöchefens möjlighet att använda tillsynsplanen som styrmedel elimineras eller minimeras. Inte minst om planen ägs av handläggare eller inspektörer.
Problemen med att ta fram en samlad tillsynsplan
I vår modell är utgångspunkten (punkt 1 i modellen) en grundlig planering, baserad på identifierade behov för den verksamhet som arbetet ska mynna ut i. I detta sammanhang bör en första utgångspunkt vara den lagstadgade och samlade tillsynsplanen, vilken i sin tur baseras på en behovsutredning (jfr 7 § i tillsynsförordningen).
Vi har redan pekat ut vissa problem när det gäller en samlad tillsynsplan. Ytter- ligare problem som tas upp vid länsstyrelserna är att tillsynsarbete kopplat till miljöskydd har pågått i över 30 år medan tillsyn över den ”gröna sidan” har vuxit fram de senaste tio åren. Man har alltså kommit olika långt när det gäller tillsyn och därför menar man att det också är svårt att ta fram samlade tillsynsplaner. Även om det inte uttrycks explict ser utvärderarna ett behov av råd eller stöd för hur en samlad tillsynsplan bör arbetas fram. Vissa myndigheter har begränsade erfarenheter av samlade tillsynsplaner, andra har inga alls och ytterligare några ställer sig frågan om hur man egentligen arbetar fram en samlad tillsynsplan. Till- synsmyndigheternas olika tolkning av förordningens 7 § att "för varje verksam-
hetsår upprätta en samlad tillsynsplan" visar på stor variation, varför stöd kan
vara nödvändigt både ur ett rättssäkerhetsperspektiv och ur ett resurseffektivt perspektiv.
I förstudien såg vi också att innehållet i några kommunala tillsynsplaner förutom miljöskydd även pekar ut djurhållning och livsmedel. Kommunerna har i mindre
30
Stigendahl och Johansson (2003)
31
utsträckning tillsyn över den gröna sidan (naturskydd) samtidigt som de i betydligt större utsträckning än länen säger sig ha samlade tillsynsplaner. Den tolkning som görs här är att kommunerna har lättare att ta fram samlade tillsynsplaner – vilket i sin tur pekar ut ett stort behov av stöd i arbetet med att ta fram samlade tillsyns- planer.
Att flera myndigheter valt att inte ha en samlad tillsynsplan kan alltså ha en ekono- isk förklaring. Det skulle initialt behövas både personella och ekonomiska resurser för att överbrygga de organisatoriska hinder som nämnts här ovan. Kanske krävs större omorganisationer? Även om detta är att anse som initialkostnader som på sikt kan effektivisera tillsynen finns en risk att tillsynsmyndigheternas redan knappa resurserna inte (ännu?) gynnar en sådan utveckling. Även det faktum att miljöcheferna ser svårigheter med att finna synergieffekter mellan de olika ansvars- områdena kan vara ett skäl till att de samlade tillsynsplanerna uteblir. Utöver det saknas också sanktionsmedel: vad blir egentligen konsekvensen om en myndighet inte tar fram en samlad tillsynsplan?
Behovsutredningen och verksamhetsregistret
Bilden av behovsutredningen, dess utgångspunkt för tillsynsplanen och dess upp- datering har via utvärderingen gett en tvåfaldig bild. Å ena sidan tyder resultaten på väl genomförda utredningar av god kvalitet. Å andra sidan är det något som genomförts en gång för flera år sedan och där en uppdatering enbart innebär en justering av siffror. När resultaten ändå visar på en hög grad av uppdaterade utred- ningar ställer vi oss frågande till utredningens kvalitet: vad innebär en uppdatering? Justeras siffror eller görs en mer kvalitativ analys av omvärlden? Behovsutred- ningens kvalitet kan också ses i ljuset av att 20 procent av miljöcheferna inte kan svara på hur egenkontrollen fungerar i tillsynsområdet.
Även om flera pekar ut utredningen som ett stöd i tillsynsplaneringen antyder intervjuer och öppna svar en önskan om mer tid för både grundlig planering och för att genomföra behovsutredningar. Därmed vill utvärderarna peka på att behovs- utredningens betydelse för planering tycks variera – och att den önskan som förs fram om mer planeringstid är en viktig faktor för kvalitetssäkring av behovsutred- ningens effekt på tillsynsplanen.
I vår modell pekar vi, precis som i tillsynsförordningen, ut att behoven bör styra en plans utformning. Behovsutredningen bör enligt de allmänna råden ta avstamp i miljömålen för att sedan brytas ned till lokal nivå. En rad andra faktorer bör också ingå, till exempel verksamhetsutövarens egenkontroll, förebygga påverkan på skyddade områden och uppfylla åtgärdsprogram.32 Detta ska sedan utmynna i en tillsynsplan.
32
Behoven som de avspeglas i resultaten utgår inte enbart från prioriterade behov i miljön. Inspektörer och handläggare vittnar om problem med att förbise felaktig- heter som dyker upp under inspektioner, trots att detta inte är något som prioriterats i behovsutredningen. Vad som faktiskt betraktas som behov återfinns också inom ett moraliskt dilemma, vilket tar sig uttryck i en fråga om rättvisa. Vissa verksam- hetsutövare har betalt avgifter och därför borde de också ”få något för pengarna”. Lägg här till problemet med att planera utrymme för allt som myndigheterna angett som inkommande ärenden, vilka generellt ser ut att ta större utrymme och resurser än myndigheterna själva har beräknat (varje år?). Ärenden som tar resurser från den planerade egeninitierade tillsynen, vilken ofta får stryka på foten.Frågan är om det går att genomföra behovsutredningar så att man bättre kan förutse mängden inkommande ärenden. Eller så är denna okontrollerbara faktor något som tillsyns- myndigheterna ständigt har att förhålla sig till – vilket i sig pekar ut vikten av att planera in luft i det löpande arbetet.
Ett annat problem med utgångspunkten för planeringen är att både miljömålen och det behov av tillsyn som uttrycks i behovsutredningen pekats ut som oändligt eller svårt att uppnå av några tillsynsmyndigheter. Vår tolkning är att de ser det som en näst intill ouppnåelig vision snarare än att utgöra utgångspunkten för en plan med ett årligt mål med tillsynen. Relevanta nationella mål behöver vara nedbrutna och konkretiserade till mål som är mer lokalt användbara och kan tillåtas påverka planering, kompetensförsörjning och resursfördelning på fler än ett års sikt. Om målen (oavsett vad de grundar sig på) blir för svåra att nå med insatser på
kommunal nivå är det enligt vårt sätt att se det lätt att verksamhetsregistret istället blir den konkreta utgångspunkten för tillsynsplanen snarare än både registret och behovsutredningen.
Vår bild är att information från verksamhetsregistret dominerar i planen eller ensamt både utgör utgångspunkt för planen och skapar dess innehåll. Detta kan förklaras av att både chefer och ledning är fokuserade på avrapporteringar som innehåller siffror samt att det är svårt att avrapportera kvalitativa insatser. En annan förklaring är att vissa planer tas fram enbart med stöd av inspektörers och hand- läggares erfarenhet, som inte alltid är dokumenterad – här uppstår desstom problem med uppföljning av arbetet. Detta behöver inte innebära att det saknas koppling till behovsutredning och miljömål. Poängen är dock att det med all tydlighet bör fram- gå om det är miljöbehov eller andra behov som legat till grund för framtagande av en plan. På så vis underlättas bland annat uppföljning och utvärdering och i förlängningen också kommande planering.
Behovsutredningen, men framförallt miljömålens roll vid planering, tyder enligt utvärderingen på att de har en relativt vag position, eller åtminstone är de inte formulerade i tillsynsplanen. Dock ska nämnas att några miljöchefer ser vikten av att tydligare lyfta in miljömålen under såväl planeringsarbetet som en del i den färdiga planen.
Utgångspunkter vid planering
Förutom att behovsutredningen har tonats ned när det gäller utgångspunkter i planeringen har även grundbultarna samverkan med andra myndigheter och tidigare erfarenheter från effektivt nyttjade av metoder och resurser fått en mindre framträdande roll. Den senare – den så kallade differentieringen – är en viktig utgångspunkt enligt de centrala myndigheterna. Den kan ses som ett fusion av ett effektivt nyttjande av resurser, att styra tillsynen dit den behövs mest och att välja den effektivaste tillsynsmetoden.
Att differentieringen inte varit en viktig utgångspunkt för tillsynsplanerna kan förklaras av att begreppet har varit svårt att mäta. Vid intervjuerna framgick det att miljöcheferna inte riktigt förstod dess innebörd. Med andra ord kan differentier- ingen antingen ha en mer framträdande roll än vad enkätsvaren visar eller också har den en mycket nedtonad roll i planeringen. Hur som helst har frågan om differentiering pekat på vissa mätproblem, inte minst för att begreppet är otydligt definierat.
Det finns en viss betoning av grundbulten miljömål – framförallt regionala och lokala miljömål. Även myndigheternas egna mål har fått utrymme. Här har vi tolkat svaren som att ”egna mål” förmodligen är sådant som tagits fram inom ramen för till exempel hela myndighetens verksamhetsplan eller som en specifik politisk inriktning – inte alltid med direkt miljöanknytning. De egna målen kan vara bra för att skapa och bibehålla engagemang och motivation, inte minst om målen blir överskådliga och konkreta under hela verksamhetsåret. Dock är det av vikt, menar utvärderarna, att egna mål går att koppla till behov som är identifierade i en grundligt genomförd behovsutredning.
I samband med detta bör nämnas att medarbetarnas engagemang för miljöfrågor, kompetens inom området och motivation för tillsynsarbetet är något som cheferna lyfter fram som en viktig faktor och inte minst som en viktig drivkraft. Här nämns också en, som vi tolkat, parallell process som pekar på sjukskrivningar och lång- tidsfrånvaro samt svårigheter att tillsätta tjänster. Om detta är två sidor av samma mynt bör det också ses som en varningssignal till i första hand cheferna men även till dem som har ett övergripande personalansvar på myndigheten.
Flera pekar också på problemen med planering med anledning av den höga från- varon. En viss del av frånvaron är förmodligen ett reellt problem, men vi menar att om det rör sig om långtidssjukskrivningar, tjänstledigheter och föräldraledigheter så aviseras dessa ofta med viss framförhållning. I planeringssammanhang bör en del av denna frånvaro vara möjlig att ta hänsyn till – men det förutsätter också att planering faktiskt görs. På samma sätt har vi tolkat en del av problemen med händelsestyrning i form av inkommande ärenden. Är den så fluktuerande år från år att det inte går att planera tid, resurser och luft för den?
Tillsynsplanerna – i utvärderarnas ögon
I nästa steg går planeringen över till en färdig tillsynsplan. I vår modell har vi pekat på vikten av att planeringen formar en inom organisationen väl förankrad plan (punkt 2 i modellen) för att bli ett styrverktyg värt namnet. Efter planens färdig- ställande ges den kommande arbetsprocessen en väl definierad start (punkt 3). Förutom den variation som förstudien visar vad gäller befintliga planer har miljöcheferna genom enkätsvaren och intervjuerna generellt sett gett följande bild av tillsynsplanerna: