En central utgångspunkt för utvärderingen har varit tillsynsplanernas styrande funktion. Vi har rent teoretiskt sett framför oss en plan som leder arbetsinsatser och stödjer prioriteringar mot ett väl definierat mål. Denna bild har också jämförts med beskrivningarna och enkätsvaren kring de reella planerna. I samband med de bilder som förmedlas kan vi också konstatera att andra planer figurerar parallellt med tillsynsplanerna: handlingsplaner och verksamhetsplaner som också ska arbetas fram. Rent generellt ställer vi oss frågor som: finns tid, energi och engagemang till alla planer?
Som utvärderingen pekat på finns det anledning att fråga sig om planernas status mer ses som en schematisk beskrivning av vad verksamheten gör under ett år snarare än att fungera som ett styrverktyg. Beroende på hur begreppet tillsynsplan tolkas i organisationen ges planen sin status och därefter skapas också dess innehåll. Detta kan sammantaget till viss del sägas svara upp mot utvärderingens första kärnfråga:
Vilket syfte har myndigheterna med tillsynsplanen – vad ska myndigheten använda planen till?
Generellt sett gör de befintliga planernas syften inte anspråk på att användas som, eller vara, ett dokument som styr verksamhetsprocessen operativ tillsyn. Om detta ska vara det primära menar vi att det är av vikt att tillsynsplanerna får betydligt högre status dels inom den egna myndigheten, dels som ett viktigt instrument på nationell nivå. Vår bild är att den ledande nivån i organisationen är den som bäst
kan skapa de incitament som sedan ger de samlade tillsynsplanerna ”rätt” status på tillsynsmyndigheterna – om det nu är dit man strävar?
En fråga som kan ställas i sammanhanget är hur tydligt det framgår för tillsyns- myndigheterna att planen ska vara ett styrdokument. I förordningen framgår att myndigheten ska ha en plan – och det har de också! Sedan finns det anledning, menar vi, att fundera över om de delar som enligt förordningen beskriver ”hur tillsynsarbetet skall bedrivas” också är synonymt med ett styrdokument.
Naturvårdsverkets allmänna råd pekar ut vikten av att göra prioriteringar – något som också görs, dock med olika slags kvalitet. Kan planerna användas för att göra prioriteringar? Vår tolkning är att flera myndigheter sätter likhetstecken mellan prioriteringar och att välja verksamhetsutövare från listor, listor som på länsstyr- elserna lyser med sin frånvaro avseende tillsyn över till exempel åtgärder inom skyddade områden eller över vattenverksamheter – två områden som borde avspeglas i en samlad tillsynsplans syfte vid en länsstyrelse.
Syftesbeskrivningarna visar att tillsynsplanerna, åtminstone vid länsstyrelserna, lever i skuggan av att miljöskydd både dominerar och ses som synonymt med tillsyn. Befintliga tillsynsplaner vid länsstyrelserna finns i huvudsak för tillsyn över
miljöfarlig verksamhet. Kanske är lösningen att de samlade tillsynsplanerna står
för sig själva och tas fram i relation till behovsutredningen och inte bryts ned ur en enhets eller hela myndighetens verksamhetsplan. Den senare ska driva hela
myndighetens arbete framåt – tillsynsplanen har sitt fokus på den operativa tillsynen.
Vilka faktorer försvårar respektive underlättar genomförandet av den planerade tillsynen?
Så formulerade vi den andra och också den huvudsakliga kärnfrågan i utvärder- ingen. De faktorer som vi listat i analysen kan tjäna som exempel för att identifiera styrkor och svagheter hos respektive tillsynsmyndighet. Styrkor likväl som svag- heter kan alltid förbättras. De mest centrala faktorerna, menar utvärderarna, finns inom ramen för faserna planering, plan och förädling. Och i resonemanget nedan ska vi återknyta till några av dessa.
GE TILLSYNSPLANEN STATUS
Vi har redan pekat ut vikten av den styrande planens status i den egna organisa- tionen. Men planen måste också ges hög status hos den som leder med hjälp av den samt hos dem som har den som stöd i sitt operativa arbete. Vid framtagandet av planen blir det därför av vikt att behålla medarbetarnas inflytande, öka chefernas
delaktighet och, på länsstyrelserna, skapa möjlighet till ett samarbete mellan miljö, natur och vatten. Detta i sin tur kräver att flera inomorganisatoriska hinder iden-
tifieras och överbryggas. Miljöcheferna är medvetna om dessa och ser också flera av de lösningar som vi pekat ut.
ÄGA PLANEN OCH GÖRA AVGRÄNSNINGAR OCH FÖRANKRING
När det gäller planerna är det av vikt att det finns tydliga prioriteringar för hur arbetet med händelsestyrd verksamhet ska ske. Tydlig och förankrad ska såväl mål
som plan vara och sist men inte minst: chefen måste äga planen för att på så sätt ha mandat att styra med den. Även om delaktighet vid framtagandet är av vikt får
det inte resultera i att medarbetarna äger planen mer än sina chefer. TID FÖR PLANERING OCH UPPFÖLJNING
De största bristerna i planeringsfasen tycks vara att det behövs mer tid för planer- ing och för löpande uppföljningar. På något sätt kan dessa sägas vara samman- länkade med varandra. Dels krävs det tid för planering, dels bör det finnas tid för uppföljning – den senare är en av de viktigaste förutsättningarna för att kunna göra en bra planering. Vi menar att det som bör prioriteras är att bygga in möjligheter för att fånga upp de erfarenheter som tycks genomsyra hela arbetsprocessen. Administrativa rutiner kan underlätta men man bör också fundera över rutiner för sådant som inte går att se i siffror och vad som måste dokumenteras på annat sätt. Poängen är dock att planera in när, hur och i vilket syfte samt på vilken nivå
RÄTT KOMPETENS FÖR ATT LEDA VERKSAMHETER MED EN SAMLAD TILLSYNSPLAN?
I samband med chefsrollen kan det enligt utvärderarna finnas anledning att fundera
över vem som ska ha den ledande/styrande rollen i en organisation med en samlad tillsynsplan. Är miljöchefen den som är bäst skickad? Eller ska detta ledas från en
annan nivå i organisationen? Detta är visserligen en fråga om resurser men det är även relaterat till frågan om status och mandat att styra. Samlade tillsynsplaner kan
kräva både organisatoriska förändringar och nya rutiner/system för att utmynna i effektiva styrinstrument – har myndigheten råd med denna initialkostnad? Hur kan
till exempel tillsyn över utdikningen av en våtmark stå sig i jämförelsen med tillsyn över en verkstadsindustri? Hur viktas miljönyttan mellan dessa båda? Den som leder verksamheten bör se till att sådana viktningar genomförs – därtill krävs en viss kompetens inom olika ansvarsområden inom miljöbalken. Detta är bakgrunden till tillsynsförordningens krav om vem som ska fastställa planen.
I vilken grad genomförs den tillsyn som framgår av tillsynsplanen?
Svaret på den tredje och sista frågan i utvärderingen – graden av genomförande – kan till viss del betraktas utifrån perspektivet att bocka av de insatser som ryms inom de objektslistor som är vanligt förekommande inom ramen för tillsynsmyn- digheternas tillsynsplaner.
Det finns också det som tyder på att händelsestyrning anger hela tonen i vissa till- synsplaner. I en plan som är helt händelsestyrd går hela planen ut på att hantera de händelser som dyker upp, något annat planeras det inte för. Rent hypotetiskt bör detta utmynna i hög grad av genomförande – och kräva ett minimum av planering och framtagande av plan. Frågan är bara vad en sådan plan har för syften och mål. Genomförandegraden är visserligen relaterad till planeringen men här ska man inte glömma bort att det är myndighetens ledning som ska besluta om de samlade tillsynsplanerna. Givet detta finns det egentligen ingen anledning att kritisera genomförandet.
Utvärderinen visar på planer av skiftande karaktär: i intervjuerna skattades graden av genomförande mellan 60 och 90 procent. Det är positivt – dock är det svårt att säga något om kvaliteten. Vår bild är att genomförandet förutsätter ett planlagt arbete mot ett givet mål – därefter kan graden av genomförande beräknas. Sammantaget ger de tre kärnfrågorna en bild av att flera myndigheter idag saknar en systematisk och fungerande planering, styrning och genomförande utifrån till- synsuppdraget enligt Miljöbalkens 26 kap 1 § – som dessutom pekar på att myn- digheten i nödvändig utsträckning ska kontrollera lagefterlevnaden. Att det sedan brister i genomförande förklaras i regel med knappa resurser – sällan eller aldrig förklaras det i termer av bristande planering.
Övriga kommentarer med anledning av utvärderigen
I anslutning till de tre kärnfrågorna vill vi också peka ut några andra områden som vi noterat under arbetets gång – områden eller fenomen som kan vara av vikt för arbetet med att ta fram tillsynsplaner. Om till exempel grundbultarna ska fungera för att strukturera och prioritera i arbetet med planerna menar vi att det kan finnas en poäng om det framgår i vilket skede och på vilket sätt under planering, plan eller uppföljning som dessa delar bör betonas. Även om tanken är att de ska utgöra utgångspunkter så kan de fylla en funktion även under processen, till exempel i uppföljningssammanhang. Inte minst är grundbulten differentiering komplex och därför svår att definiera. Genom att förtydliga grundbultarna kan de bättre fungera som stöd i arbetet med tillsyn.
Vi får också en bild av att arbetet med miljömålsstyrd tillsyn, till exempel enligt TIM-modellen, kommit att handla mycket om mål och mätbarhet. Vi tror nu att myndigheterna behöver stöd när det gäller processerna – i synnerhet om de centrala myndigheterna vill flytta fokus mot bättre kvalitet.
Avslutningsvis vill vi genom ett citat peka på vikten av att bilden av de samlade tillsynsplanernas roll och funktion förändras om den ska bli ett styrverktyg. Flera ser idag planerna på samma sätt som denna miljöchef beskriver dem:
”det är som att bygga en båt – man är jättenoga med det, sen åker man till Finland och kollar om den kom fram. Men ingen har brytt sig om att sätta den i sjön.”
Referenser
Bengtsson, Bertil. et al, Miljöbalken. En kommentar på Internet, Nordstedts Juridik (2008).
Bengtsson, Mats, Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken, Centrum för forskning av offentlig sektor CEFOS, Göteborgs universitet 2004,
Naturvårdsverkets rapport 5369,
Cedstrand, S (2006) Miljötillsyn i praktiken, CEFOS, Göteborgs universitet. Naturvårdsverket, rapport 5583
Jansson, T & Ljung, L (2004) Projektledningsmetodik. Lund: Studentlitteratur. Ortman, L. (1999) Praktisk Ledning av förbättringsprocesser – inriktad på
samverkan mellan resultat, process och team, Studentlitteratur, Lund.
Stigendal, L. & Johansson, T. (2003) Processorientering i staten – en studie av hur
statliga myndigheter arbetar med processorientering av verksamheten, Statens
kvalitets- och kompetensråd, Stockholm.
Söderlund, J. (2005) Projektledning & projektkompetens – perspektiv på
konkurrenskraft, Liber, Lund.
Naturvårdsverkets författningssamling, NFS 2001:3 Naturvårdsverkets allmänna
råd om tillsyn [till 26 kap. miljöbalken, förordningen (1998:900) om tillsyn samt förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll]
Naturvårdsverkets rapport 5347 (2003) Modell för tillsyn styrd av
miljökvalitetsmålen.
Naturvårdsverkets (2002) Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt
miljöbalken – uppföljning och utvärdering. Rapport 5209
Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, Statens kvalitets- och kompetensråd
& Ekonomistyrningsverket. Rapport maj 2004.
Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag SFS 1998:808 Miljöbalk
SFS 1998:900 Förordningen om tillsyn enligt miljöbalken