• Mål och syfte har en nedtonad roll.
Miljöcheferna menar samtidigt att de är duktiga på att sätta upp mål och vidare är de bra på att få medarbetarna att uppnå målen. Sammantaget ges en bild av att planeringsarbetet fungerat relativt bra och vid en första anblick ser det också ut som att planerna är väl förankrade (punkt 2 i modellen).
Planer finns men leder inte till målen
Frågan är bara vad som förankras. Det brister vad gäller de samlade tillsynsplan- erna, fokus ligger på siffror, egeninitierad tillsyn kan inte genomföras eftersom händelsestyrningen är svår att kontrollera. Väl fungerande uppföljningssystem saknas. Detsamma gäller ekonomiska och personella resurser. Inspektörer och handläggare ges utrymme för att själva ta fram planer. Dessutom är behovet av tillsyn fortsatt stort.
Mot bakgrund av det ovan sagda är det inte förvånansvärt att måluppfyllelsen inte blir riktigt som planerat, något som både chefer, inspektörer och handläggare är medvetna om och där de senare dessutom pekar ut detta som en klar brist. Frågan är då varför cheferna ger en relativt god bild av tillsynsplanerna och plan- eringen medan graden av genomförande och uppfyllnad av mål pekar på något
annat? En förklaring kan vara att det är verksamhetsplanerna som utgör det huvud- sakliga dokumentet och att arbetet utifrån dessa fungerar väl, vilket kan tyda på att tillsynsplanen är en "papperstiger" eller att cheferna beskriver planerna både med utgångspunkt från verksamhetsplanen och tillsynsplanen.
Det kan också vara så att miljöcheferna tillsammans med sina medarbetare tar fram en mycket bra plan, men att ett flertal oförutsedda händelser bidragit till att målen inte kunde nås. Dock visar resultaten att oförutsedda externa händelser inte nämn- värt påverkat genomförandet av den planerande tillsynen. Förklaringen kan bland annat ses i den bristande förmågan att tillvara tidigare erfarenheter och att föja upp eller utvärdera tidigare års arbete. En annan förklaring kan vara att ambitionsnivån är hög, men att den inte sätts i relation till bristen på såväl resurser som planering, vilket naturligtvis försvårar ett planenligt genomförande. Eller också beskriver miljöcheferna en plan som snarare är en vision eller ett önskeläge istället för att beskriva den plan som egentligen består av en objektslista eller en plan som är helt och hållet händelsestyrd. Det senare kan ha ha två förklaringar: planerna finns (för att lagen kräver det) men används inte eller så är förklaringen enklare än så: flera chefer har nyligen tillträtt sin tjänst och kanske ännu inte lärt känna verksamheten. Oavsett vilken av dessa förklaringar vi väljer – den ena lika rimlig som den andra – så kan utvärderarna konstatera att mycket pekar på att de planer som är otydliga, grovt förenklade och enbart består av objektslistor inte ger det startläge som modellen (punkt 3) lyfter fram. Detta leder i sin tur till dålig kontroll och styrning av processen och vidare också till ett stort eller större handlingsutrymme för inspektörer och handläggare när det gäller såväl genomförande som prioriteringar. Återigen kan vi koppla till tidigare studier och även det faktum att enkätsvaren visar att inspektörer och handläggare gör minst lika många eller fler prioriteringar än vad cheferna gör. Eftersom planeringsfasen och själva planen visar på flera svagheter menar utvärderarna att bilden inte riktigt motsvarar punkt 3 i vår modell, det vill säga en väl definierad start för 2008 års planerade tillsynsarbete.
Frågan är då hur tillsynsarbetet ska utövas. Med stöd av vad? Om dessa frågor också relateras till förordningen: att planen ska visa hur33 tillsynsarbetet ska bedrivas är det utvärderarnas bild att denna inriktning också bör framgå av syftet.
Syftet med planen – ett stöd för att hålla sig till det som är planerat
I modellens steg 3 anges en väl definierad start. I utvärderingen ser vi det som den färdiga planen, där ett eller flera mål – det tänkta tillstånd som tillsynsarbetet ska leda till – har arbetats fram och då också med utgångspunkt i balken. Idealt sett ska också syftet med tillsynsplanen framgå, vilket kan beskrivas som en inriktning eller en vägledning för hur det planerade arbete är tänkt att genomföras.
33
Innan vi för ett resonemang kring syftet kan det vara på sin plats att påpeka för läsaren hur vanligt det är att syfte och mål sammanblandas.34 I utvärderingen menar vi att de övergripande målen kan anses givna, det vill säga de bör kommu- nicera med balken och med en hållbar utveckling – miljömålen. Eller i vart fall vara nedbrutna ur miljömålen.
Syftesbeskrivningarna visar på stor variation – att målen i respektive tillsynsplan ser olika ut, eller har brutits ned till olika nivå kan vara en förklaring till att syftes- beskrivningarna skiljer sig så mycket åt. En annan förklaring kan vara en samman- blandning av syfte och mål eller skönjas i det faktum att syfte och mål inte alltid finns nedtecknade i tillsynsplanen utan i bästa fall återfinns i verksamhetsplaner. I värsta fall återfinns de bara som en värdegrund på tillsynsenheten – en oskriven sådan. Detta skulle i så fall innebära att vissa syftesbeskrivningar är formulerade utifrån den ”tillsynskultur” som råder på myndigheten snarare än något som form- ulerats i en plan, vilket återigen innebär svårigheter med att följa upp och utveckla processen.
När vi frågat miljöcheferna om syftet med planen är de alla överens om att detta är väl formulerat. Merparten av chefer, inspektörer och handläggare anser dock att de i låg utsträckning haft stöd av syftet under genomförandet. När vi bett dem beskri- va syftet ser vi en mängd olika beskrivningar, vilka vi sammanfattat under följande tre kategorier:
1) uppnå balken, uppnå förordningen, uppnå miljömålen, alternativt kontrollera att reglerna i balk och förordning följs
2) hur det operativa arbetet ska bedrivas för att nå målen 3) hantering av knappa resurser.
Att syftet skulle peka ut processen (andra punkten ovan) ser vi som ett relativt givet utfall av planen. Första punkten beskriver mer ett tillstånd som ska uppnås, det vill säga ett mål, och kan därför anses som mindre lyckat som styrverktyg. Det beskriver tillståndet men inte inriktningen eller vägen dit. När det gäller den tredje punkten – att hantera knappa resurser – kan detta ses i ljuset av ett mer generellt problem som alla organisationer har att hantera, det vill säga fördelning av resurser. Resurser kan om möjligt begränsa handlingsalternativen i en process men inte ensamt visa hur processen ska genomföras.
Den ena syftesbeskrivningen behöver inte vara mer rätt än den andra. Men om utgångspunkten är att målen i tillsynsplanen är givna menar vi att en väl funger- ande tillsynsplan bör ha ett genomarbetat och också nedtecknat syfte. Det kan också tänkas att tillsynsmyndigheterna behöver stöd i detta hänseende: om syfte och mål ofta sammanblandas kan stöd och råd för detta, till exempel genom gene- rellt beskrivna tillsynsplaner, fungera som stöd för de operativa tillsynsmyndig-
34
heterna i deras arbete med tillsynsplanering.
Att arbeta mot mål och bryta ned målen i delmål och aktiviteter är en sak. Den stora utmaningen tycks bestå i att länka samman delarna till en effektiv process, där planen är ett fungerande verktyg för att hålla processen i rätt riktning. Vi menar att syftet och även målen samt all uppföljning (även informell) och de olika aktiviteter som planeras under tillsynsåret tydligt bör framgå av planen: på så sätt uppnås en bra startpunkt (punkt 3 i modellen).
Tillsynsprocessen – en komplex apparat
Syfte och mål har vi valt att betrakta som en parallell till nästa steg i modellen (punkt 4), där Styrningsprocessen kan ses som en styrning efter vald inriktning (syfte) och arbetsprocessen som delmål, moment och aktiviteter.
Om modellens steg 4 appliceras på tillsynsarbetet är tanken att tillsynsmyndigheten via tillsynsplanen har ett styrverktyg som gör det möjligt att leda arbetet, att styra arbetet och att korrigera arbetet om olika händelser hotar att leda till avvikelser från planen, egentligen prioriteringar som görs utifrån planen. Vidare ska verktyget visa hur arbetet är fördelat på till exempel olika tillsynsområden, tillsynsmetoder etc. Generellt sett ger utvärderingen en bild av att de flesta tillsynsmyndigheter inte har något bra styrverktyg formulerat inom ramen för sin tillsynsplan. I många fall kan denna styrning återfinnas i verksamhetsplanen – inte minst för de myndigheter som angett att tillsynsplanen är verksamhetsplanen.
Vi ser därmed också att miljöcheferna, trots att de har mandatet, inte har bra verk- tyg för att styra tillsynsarbetet – i synnerhet när det kommer till rena arbetspro- cesser.
Däremot finns en tydligare styrning när det kommer an på arbetsprocesserna. Här finns objektlistorna, vem som gör vad och även hur resurserna har fördelats. Ur ett perspektiv som handlar om att styra en process kan det – lite raljerande – sägas att den enda styrning som står till buds via dem är att kontrollera att det antal
tillsynsbesök som planerats också genomförs.