När vi i intervjuerna bad miljöcheferna ge sin bild av vilka faktorer som verkat stödjande eller hindrande i arbetet med tillsynsplaner och tillsyn kretsade resonemangen i huvudsak kring följande faktorer (se tabell 22 nedan).
Tabell 3 Stödjande och hindrande faktorer som tas upp i intervjuerna Positiva och stödjande faktorer Negativa och hindrande faktorer
Engagerade chefer Avsaknad av ett styrande dokument
Engagerad nämnd Avsaknad av juridisk kompetens (tolka MB)
Renodlade miljökontor Målkonflikter mellan miljö och bygg
Uppdelning av tillsyn och prövning ger effektivitetsvinster
Uppdelning av tillsyn och prövning kan leda till kompetensbrist
TP hjälper till att prioritera om en fråga ska lösas av chef eller handläggare
Händelsestyrningen Lagändringar, Personalfrå- gor och organisationsförändringar
Frekvent uppföljning underlättar prioritering Inspektörsrollen har låg status, både internt och externt (har blivit bättre)
Bra plan frigör tid för tillsyn Verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar
inte
Föranmälda tillsynsbesök; möta rätt person Åtalsanmälningar som inte leder till dom Infrastrukturprojekt, stora eller nya etableringar och naturkatastrofer
Genom att väva samman dessa faktorer med information från de erfarenheter som framgår av tidigare studier och rapporter om operativ tillsyn identifierades ett antal faktorer. I enkäten fick de medverkande ta ställning till dessa faktorer och avgöra i vilken utsträckning de fungerat som stöd eller hinder när det gäller genomförande av 2008 års tillsynsplaner. Dessa redovisas nedan under rubrikerna interna respek- tive externa stöd och orsaker till avvikelser under genomförandet av tillsynsplan- erna.
Stöd för genomförandet via interna funktioner
I enkäten ställdes frågan ”I vilken utsträckning anser du att följande interna faktorer har fungerat som ett stöd för genomförande av 2008 års tillsynsplan?” Svaren fördelar sig enligt figur 22 nedan.
Figur 22. I vilken utsträckning har följade interna funktioner fungerat stödjande för genomförandet av 2008 års tillsynsplan – medelvärde
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Verksamhets register
Mål Syfte Förankring Uppföljnings- system Kompetens- försörjning Erfarenhet från 2007 I mkt hög utsträckning I mkt låg utsträckning
Lst Chef Lst HL Kmn Chef Kmn Insp
De interna faktorer som fungerat stödjande har varit verksamhetsregister, mål, syfte och förankring. Än bättre stöd uppfattar de att de haft av erfarenheter från 2007. Här har flera svarat ”i mycket hög utsträckning” (medelvärdet över 3). I låg utsträckning anser de att uppföljningssystem och kompetensförsörjning verkat stödjande. Av de handläggare som svarat menar samtliga att de i låg eller mycket låg utsträckning haft stöd av mål, syfte, förankring, uppföljningssystem och kompetensförsörjning. Erfarenheter från 2007 har ett något högre värde, det vill säga några fler har svarat ”i hög utsträckning”.
För kommunerna finns en högre samstämmighet mellan chefer och inspektörer. Deras upplevelse av vad som verkat stödjande följer i princip de svar som länsstyrelsens chefer angett.
Kompetensförsörjning diskuterades även under intervjuerna. Flera av cheferna påtalade att det var svårt att finna medarbetare med rätt kompetens. Kompetens är en viktig faktor för genomförandet. Flera menade att det var svårt att rekrytera kompetenta medarbetare idag ”Många som söker är nyutexaminerade och har inte
alltid en utbildning som är inriktad på tillsyn”. De påpekar också att det tar både
tid och resurser att skola in nyanställda.
Hinder som leder till avvikelser i tillsynsplanen
I nästa enkätfråga ombads de som svarade att ta ställning till vilka av följande faktorer som kan ha lett till avvikelser eller utgjort ett hinder för den planerade tillsynen.
Figur 23 I vilken utsträckning har följande faktorer hindrat genomförande av 2008 års tillsynsplan – medelvärde 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Personal- omsättning Förändring i lagstiftning Brist på samordning Sena tillsyns- kampanjer Fler remisser Nya regerings- uppdrag Fler tillsyns- ärenden Fler prövningar I mkt hög utstr. I mkt låg utstr.
Lst Chef Lst HL Kmn Chef Kmn Insp
Både chefer, handläggare och inspektörer anser att personalomsättning är den faktor som lett till störst avvikelser under året. Även fler tillsynsärenden och remisser än beräknat tycks medverka till avvikelser från planen, i synnerhet på länsstyrelserna. Faktorer som oväntade förändringar i lagstiftning, dålig samord- ning, nytillkomna tillsynskampanjer och regeringsuppdrag har i liten utsträckning verkat hindrande för genomförande av tillsyn.
Miljöcheferna berättar under intervjuerna om att den allt mer omfattande personal- omsättningen är ett stort problem. Det handlar om längre sjukskrivningar, föräldra- ledigheter eller att medarbetare går till bättre betalda jobb, till exempel inom den privata sektorn. Ett problem för små kommuner och glesbygd är att kompetenta inspektörer inte alltid lockas av flytta in i dessa områden. De har därav större genomströmning av personal, ”man får in nyutexaminerade som skolas in och sen
försvinner de till nya jobb”.
Andra hinder som tas upp under intervjuerna är bristen på resurser samt organisa- tionsförändringar.
Externa funktioner som stöd vid genomförande av tillsynsplaner
Under intervjuerna var det flera som lyfte fram behovet av Naturvårdsverkets branchexperter, gärna i förnyad version. Även nätverkande med andra kan utgöra ett stöd. Flera efterlyste också bättre framförhållning för att lättare kunna synkron- isera arbeten och insatser. I övrigt togs det inte upp speciellt mycket under denna fråga.
I följande figur redovisas hur chefer och inspektörer/handläggare upplever externa stöd i relation till planerna.
Figur 24. I vilken utsträckning har följande externa funktioner varit ett stöd i genomförande av 2008 års tillsyn – medelvärde
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4
Vägledning Rådgivning Samverkan
inom ramen för OT
Handböcker Debatt i media I mkt hög
utsträckning
I mkt liten utsträckning
Lst Chef Lst HL Kmn Chef Kmn Insp
Vägledningsmaterial, rådgivning, handböcker och samverkan har enligt såväl chefer som inspektörer och handläggare i låg eller mycket låg utsträckning fungerat som stöd för genomförandet. Här finns en marginell skillnad mellan kommunerna och länen; de senare har oftare angett svaret ”i mycket liten utsträckning”. Debatter i medier har i stort sett inte alls fungerat som ett stöd för genomförande.
Externa händelser som orsakat avvikelser i genomförandet
I intervjuerna diskuterades vad som leder till avvikelser från planerna. Bland annat pekades naturkatastrofer, olyckor, expansion av företag och infrastruktur ut. Nya uppdrag och beslut från centrala myndigheter och från regeringen, ny teknik och nya lagar och regler upplevs som hindrande i processen. Flera tog också förändring i djurskyddstillsyn27 som exempel på hur förändrade ansvarsförhållanden mellan tillsynsmyndigheterna skapar osäkerhet i organisationer. Flera av ovanstående exempel stämdes av genom enkäten (figur 25).
Figur 25. I vilken utsträckning har följande externa händelser lett till avvikelser i planerat genomförande för 2008 års tillsyn – medelvärde
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 Stora projekt (infrastruktur) Evenemang och likn. Skadegörelser, olyckor etc. Enkäter/ undersökningar Natur- katastrofer eller likn. I mkt hög I mkt liten utsträck- ning
Lst Chef Lst HL Kmn Chef Kmn Insp
27
Förutom att cheferna på länsstyrelsen anser att enkäter och undersökningar28 i hög utsträckning lett till avvikelser från den planerade tillsynen ges inga andra faktorer höga värden.