Tillgänglighet;
Bilaga 1 Fallstudie – Borlänge/Dalarna
Länet
Areal: 28 189 km²
Antal kommuner i länet: 15 Folkmängd i länet: 275 711 (2006) Invånare per km²: 10
Miljösamverkan: Länsstyrelsens samverkanssatsning startade 2005
Antal anställda vid länsstyrelsens Miljöskyddsenhet: 80-90, varav 15 arbetar på Miljöbalksfunktionen
Karaktäristiskt för länet: småindustrier av olika slag, stål-, skogs- och pappersin- dustri
Kommunen
Areal: 587 km²
Folkmängd: 47 399 (2006) Invånare per km²: 80
Antal anställda i miljöförvaltningen: 8-9
Bakgrund
Med 15 kommuner är Dalarna ett relativt litet län med jämförelsevis små resurser. Länsstyrelsen har ungefär tillsyn över en fjärdedel av alla A och B-verksamheter i länet. Totalt har länsstyrelsen tillsyn över ca 50 verksamheter. Länsstyrelsen har tillsammans med kommunerna upprättat en plan för tillsynen vilket är en form av ”minimiljösamverkan”, enligt intervjupersoner. Nuvarande plan för prioritering och organisering av tillsynsvägledningen sträcker sig mellan 2007 – 2010.
Två kommuner i Dalarna har inte tagit över tillsynen över A och B-
verksamheter. Borlänge hör till en av de kommuner som tagit över det mesta av tillsynen, förutom tillsynen av Borlänge energi. Även om man inom Miljöförvalt- ningen börjat arbeta mer i projektform är tillsynsarbetet i hög grad behovsstyrt i Borlänge. Med drygt 47 000 invånare är Borlänge den största kommunen efter Falun i Dalarna. Förutom egna tillsynsprojekt deltar miljöförvaltningen både i nationella och regionala tillsynsprojekt.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv -kommun
Borlänge har som många andra kommuner för få resurser för att uppfylla allt som krävs av kommunen. Detta gör att kommunen värdesätter snabb och effektiv till- synsvägledning framför vägledningsmaterial som från vissa myndigheter är relativt allmänt utformad för att de i förvaltningen ska kunna arbeta effektivt. Miljöchefen i Borlänge pekar på att tillsynsvägledningsmaterial bestående av checklistor och handböcker gör att kommunens tillsynsarbete blir effektivare. Med en bra tillsyns- vägledning kan man på kommunal nivå också göra mycket mer.
Från kommunen sida menar man att Naturvårdsverkets förändrade roll också fått konsekvenser för kommunens sätt att arbeta med miljötillsynen. För några år sen
tog man hjälp av de branschexperter som Naturvårdsverket ställde till förfogande. Branschexperterna fungerade bra eftersom de kunde ge konkreta svar på de frågor som kommunens inspektörer ställde. I dagsläget har inspektörerna inte så mycket kontakter med Naturvårdsverket och de upplever att Länsstyrelsen bättre kan be- svara de frågor som de förut vände sig till Naturvårdsverket med. Trots de nackde- lar Naturvårdsverkets ändrade strategi innebär menar intervjupersonerna att myn- dighetens nya roll på många sätt är naturlig och också en politisk fråga.
De centrala myndigheter som miljöförvaltningen mest har kontakt med idag är de myndigheter som kommunen också arbetar ihop med. Kemikalieinspektionen har utbildning för inspektörer från kommunal och regional nivå. Myndigheten varit på besök i länet då inspektörer fick följa med Kemikalieinspektionens inspektörer i lärande syfte. Kemikalieinspektionens hemsida är också uppskattad av intervjuper- sonerna som menar att den är innehållsrik och ger detaljerade vägledningsråd. So- cialstyrelsen uppfattar de intervjuade som svåra att nå för frågor men ser positivt på de besök som myndigheten gör med jämna mellan rum i länet. Myndigheten håller på att bygga upp sin tillsynsvägledning och ger ut användbart tillsynsväglednings- material och har drivit tillsynsprojekt som också uppfattas som positivt. Kommu- nen har också kontakter med Livsmedelsverket.
Till skillnad från Naturvårdsverket saknar flera myndigheter en plan för till- synsvägledning som anger myndigheternas prioriteringar. Naturvårdsverkets plan för tillsynsvägledning förenklar även planeringen av den operativa tillsynen i kommunen menar miljöchefen. Enligt intervjupersonerna förenklas också det loka- la arbetet av ökad samverkan på central nivå. Intervjupersonerna i förvaltningen upplever dock att det finns få goda exempel på samverkan mellan centrala myndig- heter som påverkat kommunens operativa tillsyn.
Utvecklingen mot mer EG-rätt inom miljöbalkens område uppfattas inte ha vål- lat några större problem enligt intervjupersonerna. I vissa fall har istället kombina- tionen av de två regelverken kommit att precisera tillsynen ytterligare genom att Miljöbalken anger riktningen för tillsynen samtidigt som direktiv preciserar inne- hållet i denna riktning.
I Borlänge skapar man egna projekt efter den tillsynsplan som beslutats i Mil- jönämnden på förvaltningens förslag. Detta innebär oftast att förvaltningen tar fram egna checklistor på sådana saker som de tror har miljöpåverkan. I detta arbete letar personalen också efter tillsynsunderlag hos andra kommuner och miljösamver- kansprojekt i andra delar av landet. Nationella tillsynsvägledningsprojekt gör att kommunen inte behöver ta fram eget tillsynsmaterial samtidigt som det också finn andra fördelar med nationella tillsynsprojekt. Miljöchefen i Borlänge menar att dessa projekt skapar uppmärksamhet och ger tydliga signaler vilket skapar bättre möjligheter för tillsynen samtidigt som utvecklingen kan ta större steg framåt.
Miljöchefen pekar på att det finns stor kunskap i kommunerna men att kommu- nerna behöver samordna sig för att bättre ta till vara på varandras kunnande. Sam- arbetet som finns i Dalarna uppfattas som ett bra initiativ på flera sätt. Miljöchefen menar att det är en styrka att enas om gemensamma mål och att man som kommun då kan säga ”så här gör vi i länet”. Det finns också andra vinster med att kommu- nen blir en ”kugge i ett större maskineri”. Genom att kommuner arbetar tillsam-
mans förankras arbetet och håller långsiktigt. Det är mycket bra att ha med sig länsstyrelse och andra kommuner i stora bedömningsfrågor, menar hon.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - länsstyrelsen
Samverkan mellan länets kommuner och Länsstyrelsen påbörjades sommaren 2006 genom att en handläggare på Länsstyrelsen anställdes för att samordna arbetet. I hennes tjänst ingår också 20 procents tillsynsuppdrag. Även om arbetet fortfarande befinner sig i startfasen har hänt en hel del det senaste året. På Länsstyrelsen menar man att det tidigare inte funnits någon egentlig samordningsarbete från deras håll. Då saknades en samordnande funktion och handläggarna tillsynsvägledde genom de frågor de fick från kommunerna. Detta innebar att tillsynsvägledningen var spridd och att det fanns ett glapp i tillsynsvägledningen menar intervjupersonen på länsstyrelsen.
Likt Miljösamverkan Skåne startade arbetet med att synpunkter från kommu- nerna samlades in. Därefter togs en formell projektplan fram som presenterades i alla kommuner då Länsstyrelsen besökte förvaltningar och nämnder. I följande skede samlades kommuner och Länsstyrelse under två dagar då man tillsammans gick igenom och diskuterade alla sakområden. Efter detta gjordes en bruttolista med ett antal förslag och en beredningsgrupp, bl.a. bestående av kommunernas miljöchefer, utarbetade sedan en tillsynsplan. Länsstyrelsens uppgift är att se till att den gemensamma tillsynsplanen genomförs. Prioriteringar är gjorda utifrån miljö- målen, efterfrågan från kommunerna och efter länsstyrelsens uppfattning av behov i kommunerna. Både kommun och Länsstyrelsen pekar dock på att länets samver- kan måste ses som en minimiljösamverkan i jämförelse med t.ex. Västra Götalands läns Miljösamverkan och Miljösamverkan Skåne.
Enligt intervjuperson finns det en resursbrist i kommunerna och intervjuperso- nen tror att det går att göra hur mycket som helst för att tillsynsvägleda dessa kommuner. Under de besök som gjorts hos kommunerna av Länsstyrelsen har det framkommit att mindre kommuner inte alltid har resurser för att utföra den tillsyn de tagit över från Länsstyrelsen. Ett annat problem inom tillsynsvägledningen är att Länsstyrelsen är överprövningsmyndighet i vissa frågor där myndigheten också har tillsynsvägledningsansvar. Detta begränsar Länsstyrelsen från att ge specifik väg- ledning. En av tjänstemännen på Länsstyrelsen tror att en del av lösningen är ökad samverkan mellan Länsstyrelsen och kommunerna då man genom gemensamma ställningstaganden och generella bedömningar kan förutse när bedömningsproblem uppstår.
I den tillsynsvägledning som länsstyrelsen mottar från centrala myndigheter värdesätts främst två egenskaper: detaljerat tillsynsvägledningsmaterial och tydliga prioriteringar. Socialstyrelsen uppfattas av intervjupersonen ha mycket detaljerat material som inspektörerna i princip kan ta med sig och följa i den operativa tillsy- nen. Detta sparar tid och på så sätt kanske färre frågor behöver ställas till myndig- hetens tillsynsvägledande tjänstemän.
Även om Länsstyrelsen inte har så mycket kontakt med Kemikalieinspektionen menar Länsstyrelsens tjänsteman att Kemikalieinspektionen framstår som mycket moderna i sin tillsynsvägledning. Kemikalieinspektionen har mycket och bra mate-
rial på sin hemsida samt att myndigheten arbetar med bra tillsynsprojekt. Det fak- tum att Kemikalieinspektionen också har egen tillsyn och att myndigheten bjuder in kommunerna vid sin egen tillsyn har uppfattats som mycket positivt i länet.
I jämförelse med Naturvårdsverkets plan för tillsynsvägledning saknar Länssty- relsen motsvarande information om Kemikalieinspektionens och Socialstyrelsens långsiktiga planering, vilket kan ge upphov till vissa problem på regional och lokal nivå. Enligt intervjupersonen på Länsstyrelsen är Naturvårdsverkets plan för till- synsvägledning till stor nytta för Länsstyrelsen. Planen som tagits fram tillsam- mans med länsstyrelser och kommuner är översiktlig och hjälper till i planeringen menar intervjupersonen. Genom denna översikt kan de lättare undvika att planera ett projekt i länet samtidigt som ett liknande planeras på central nivå.
Trots att Naturvårdsverkets långsiktiga plan är till stor hjälp instämmer Läns- styrelsen i mycket av den kritik som hörs från kommuner och andra länsstyrelser. Intervjupersonen förstår också att Naturvårdsverket måste göra vissa prioriteringar men pekar samtidigt på att Naturvårdsverket är den största myndigheten på områ- det med ett övergripande ansvar för tillsynsvägledningen. Att Naturvårdsverket har minskat ner på branschexperterna har inneburit att länsstyrelserna fått ta över mycket av myndighetens arbete. Detta innebär att tillsynsvägledningen har blivit mer beroende av personliga nätverk. Miljösamverkan Sverige kan dock kanske komma att fylla en viktig funktion här menar tjänstemannen på Länsstyrelsen.
Tillsynsvägledning som Länsstyrelsen mottar från myndigheter som främst ar- betar med andra avdelningar än Miljöavdelningen på Länsstyrelsen, som t.ex. Bo- verket, saknas det i dag intern samordning inom Länsstyrelsen. Enligt intervjuper- sonen har detta inte kunnat prioriteras då Länsstyrelsen startade från noll med sam- verkansarbetet då man startade för drygt ett år sedan. Intervjupersonen menar att det i ett första steg skulle behövas ett gemensamt kalendarium.
Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning
Länsstyrelsen och kommuner i länet pekar på att tillsynsvägledningen i länet fortfa- rande är i ett uppbyggnadsskede då samverkan endast funnits i drygt ett år. Samti- digt som samarbetet är relativt ungt pekar intervjupersoner och enkätsvar på lik- nande framgångsfaktorer och hinder för tillsynsvägledningen.
FRAMGÅNGSFAKTORER
Tydlighet. Som inspektör vid inspektion viktigt att ha information om vilka krav
som ska ställas och vilka bedömningar som bör göras. Denna information finns inte alltid.
Tillsynsmaterial som är snabbjobbat. Detaljerat tillsynsmaterial i form av checklis-
tor och handböcker sparar tid. Allmänna råd kan vara bra som motiv för beslut men måste alltid operationaliseras.
Långsiktig planering och prioriteringar. Genom tydlig planering från central nivå
kan länsstyrelser och kommuner undvika att starta upp tillsynsprojekt som också planeras på central nivå.
Samordning. Med samordning kan små kommuner hjälpa varandra och de kan på
så sätt få bättre möjlighet att göra mer. Det är dock svårt för ensamma kommuner att samverka på egen hand.
Planera tid för administration. Att samordna och ingå i samarbete kräver tid vilket
ofta inte tas med i beräkningen.
Utse en samordnare. Samverkansprojekt kräver tid och resurser därför krävs det att
någon håller samman arbetet istället för att arbetet fördelas på ett flera tjänstemän.
God kommunikation. Att Länsstyrelsen eller centrala myndigheter har en plan för
tillsynsvägledning resulterar inte automatiskt i förbättrad tillsynsvägledning. Fram- gångsrik tillsynsvägledning handlar också om att föra ut informationen till kom- munerna. På Länsstyrelsen är medarbetarna främst naturvetare och är inga informa- törer, därför är man bättre på sakområdena än samordning.
Informationsdatabank. För erfarenhetsutbyte och utbyte av checklistor är en
gemensam hemsida likt Miljösamverkan i Västra Götaland bra.
HINDER
Brist på resurser. Bristande resurser är ofta inte tillräckliga och kan vara ett hinder
för att styra arbetet i en annars händelsestyrd tillvaro.
Centrala myndigheters inaktivitet. Vissa myndigheter uppfattas som mindre aktiva
vilket gör att kommunerna också blir mindre aktiva på de områden som dessa myndigheter ansvarar för.
Bristande samverkan bland centrala myndigheter. Tillskillnad från centrala myn-
digheter ansvarar miljöförvaltningarna för ett bredare spektrum av frågor där flera frågor kan beröra ett och samma tillsynsobjekt. Bristande samverkan mellan cen- trala myndigheter kan därför resultera i ineffektiv tillsyn.
Otydliga kontaktpersoner. Då det är svårt att få svar på frågor på högre nivå blir de