Rättssäker

Bland mottagarna, både kommuner och länsstyrelser, är uppfattningen att rättsä- kerhetskriteriet uppfylls. Kriteriet får ca 3,5 i betyg på den femgradiga skalan. I intervjuerna med de centrala myndigheterna får vi också bilden av att rättsäkerhe- ten inte bedöms vara ett problem.

Förbättringsutrymmet avseende rättsäkerheten bedömer vi vara möjligheten att i alla situationer finna rätt kompetens. Rättsäkerheten är kopplad till tillgänglighe- ten. Många av respondenterna och intervjupersonerna pekar på problemen att få tag på kompetensen när man behöver den. Problematiken är i hög grad relaterad till den förändrade roll som t.ex. Naturvårdsverket fått över tiden och de organisations- förändringar som skett som en konsekvens av det. Ett par av de centrala myndighe- terna pekar också på kompetensproblem när kommunerna lägger ut tillsynsarbete på konsulter, t.ex. på strålskyddsområdet. Det finns inga kvalitetssäkringsrutiner kring konsultkompetensen. I dessa fall blir tillsynsvägledningen ännu mer central som norm. Kompetensförflyttningar kommer också som en konsekvens av ändrade ansvarsområden, ett exempel på det är frågor kopplade till djurskydd som numera ligger inom ramen för Jordbruksverkets ansvar, tidigare Djurskyddsmyndigheten. Innan den nya organisationen ”satt sig” upplever myndigheterna ibland att ansvarig myndighet har kompetensluckor.

Bristen på tillgänglighet och kompetens bland centrala myndigheter kan också vara en av orsakerna till att rättspraxis kan ha fått ökad betydelse i det operativa tillsynsarbetet. En av svarspersonerna från en av länsstyrelserna menar att ”rätts- praxis bestäms av domstolarna så det är främst deras domar som är intressanta. Vi har endast utnyttjat Naturvårdsverket i något enstaka fall…”. Även intervjuperso- ner i kommuner vittnar om att rättpraxis blir allt viktigare. Samtidigt som det finns ett visst motstånd mot EG-rättens intåg upplever tjänstemännen i en av fallstudie-

kommunerna att EG-rätten också preciserar miljöbalken och på så sätt kompletterar tillsynsvägledningen.

4.6 Kommunikativ

Detta kvalitetskriterium är, enligt vår bedömning, nära förknippat med kriteriet om tydlighet. Om tillsynsvägledningen är kommunikativ ur mottagarnas perspektiv beror på om den tillfredsställer de behov som den operativa tillsynsmyndigheten har med hänsyn till givna mål och medel. Vad gäller just behovsanalysen, som tas upp i enkätfrågorna om tydlighet, är mottagarnas uppfattning att någon sådan inte görs i tillräcklig omfattning. Detta får i sin tur konsekvenser för prioriteringsdis- kussioner. Kommunens behov ser ut på ett sätt, tillsynsvägledningen berör andra områden, hur ska prioriteringarna göras och hur ska operativa tillsynsmyndigheter tillgodose sina behov av vägledning? Denna ”mismatch” gör, enligt vår bedöm- ning, att relevansen i det som finns att tillgå i form av tillsynsvägledning ibland uppfattas som låg i relation till befintliga behov. För att lösa problemen söker man då stöd t.ex. genom miljösamverkansprojekt och informella kontakter med andra kommuner. Detta gör i sin tur att tillsynen riskerar att bli mindre enhetlig över landet som helhet. Är inte detta ett rättssäkerhetsproblem? Miljösamverkan Sveri- ge, som är ett samarbete mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket, är under utveckling och är en insats som kan lösa en del av problematiken.

4.7 Stödjande

Att tillsynsvägledningen ska vara stödjande för att hålla god kvalitet hänger nära samman med flera av de andra kvalitetskriterierna. Betyget vad gäller den stödjan- de funktionen ligger på 2,7. Vår tolkning av det något svaga betyget är att det hänger ihop med att man från mottagarperspektivet inte tycker sig finna sakkompe- tensen där man historiskt har kunnat finna den. Hur stödjande mottagarna uppfattar olika centrala myndigheters tillsynsvägledning varierar. Ett exempel på en skillnad som beskrivs är den mellan Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Motta- garnas uppfattning, som tidigare beskrivits, är att den som bedriver egen tillsyn har lättare att vara stödjande än den som inte gör det. Kemikalieinspektionen tas upp som ett gott exempel på en stödjande tillsynsvägledare. Naturvårdsverkets ändrade roll och något ändrade kompetensprofil beskrivs som anledningen till att deras stödjande roll minskat i omfattning. Det ses som en försämring men man är å andra sidan väl medveten om att Naturvårdsverket fått en förändrad roll. För att hantera det faktum att man upplever det svårare att få vägledning i praktiska frågor, söker man, som vi tidigare beskrivit, kompetensen på andra håll. Vi uppfattar att tillsyns- vägledningen avseende vissa delar i Miljöbalken är under utveckling/uppbyggnad, ofta i form av miljösamverkans projekt, efter de nya förutsättningar som råder. Arbetet pågår i form av olika initiativ från t.ex. Naturvårdsverket, länsstyrelser m.fl. men har kanske inte i alla stycken funnit sin form ännu.

4.8 Samordnad

Vad gäller samordning av tillsynsvägledning inom ramen för Miljöbalken så menar mottagarna att det finns en del i övrigt att önska. Kommunerna ger det sammantag- na betyget 2.78 medan länsstyrelserna ger något lägre, 2.64. Lägst delbetyg får samordningen mellan centrala myndigheter. Med tanke på hur många myndigheter som delar på ansvaret, se tabell på sida 12, är det inte svårt att förstå samverkan och samordning kan vara förenat med vissa problem.

Det man pekar på som svagheter i samordningen gäller samordning av både an- svars- och sakområden. Kommunerna uppfattar att länsstyrelserna är bättre sam- ordnade mellan de olika avdelningarna än vad de centrala myndigheterna är.

När det gäller samordning av ansvarsområden tolkar vi att det till viss del rör hur ansvaret fördelas mellan centrala myndigheter och länsstyrelserna. Ansvarsför- delningen varierar, på vissa områden är den centrala myndigheten ansvarig och på andra områden har centrala myndigheter och länsstyrelser ett parallellt tillsynsväg- ledningsansvar. Vi uppfattar att detta i första hand är ett kommunikationsproblem. Mottagarna vet inte hur tillsynsvägledningsansvaret är fördelat och vet därmed inte heller var kompetensen finns.

När det gäller sakområdessamordning så uppfattar vi att synpunkterna kring denna i mångt och mycket rör Naturvårdsverket och dess nya roll och osäkerheten kring hur arbetet med tillsynsvägledningen är tänkt att fungera.

På regional nivå har flera intervjupersoner gjort gällande att samverkan och samordning mellan länets kommuner och länsstyrelse också kan bidra till bättre enhetlighet och kommunikation mellan myndighetsnivåerna. Samtidigt pekar flera tjänstemän på att samverkan måste organiseras på ett bra sätt för att en bra samver- kan och kommunikation ska uppstå. Enligt intervjupersoner krävs det att någon utses som ansvarig för samverkansprojektet hos t.ex. Länsstyrelsen. Att dela på ansvaret mellan olika tjänstemän som dessutom utför egen tillsyn riskerar att splitt- ra och försvaga arbetet. Vidare menar intervjupersoner att det också måste planeras för administrativ tid, vilket ofta underskattas. Den eller de personer som utses som sammanhållande måste också ha förmåga att ständigt utveckla tillsynsvägledningen och samtidigt ha stöd för detta i sin organisation. En annan faktor som också nämnts är att samverkan måste bygga på långsiktighet varför projektanställningar och projektarbete kan vara ett hot mot kontinuiteten i denna form av samarbeten.