Tillgänglighet;
Bilaga 3 Fallstudie – Piteå/Norrbotten
Länet
Areal: 98 249 km²
Antal kommuner i länet: 14 Folkmängd i länet: 251 886 Invånare per km²: 2,6
Miljösamverkan: Tillsynsrådet, startade 2006
Antal anställda vid länsstyrelsens Miljöavdelning: 120, varav 22 arbetar på Miljö- skyddsavdelningen varav 3,7 tjänster är avsatta för operativ tillsyn och 1,2 tjänster för tillsynsvägledning.
Karaktäristiskt för länet: Massa pappersindustri, sågverk, skogs-, gruv- och stålin- dustri.
Kommunen
Areal: 3112 km² Folkmängd: 40 943 Invånare per km²: 13,2
Antal anställda på Miljö och byggkontoret: ca 30
Bakgrund
Med en yta på drygt 98 000 km² är Norrbotten Sveriges största län men med rela- tivt få kommuner. Fram till nylighen har Länsstyrelsens tillsynsvägledning främst bestått av kommunbesök och svar på kommunernas frågor på telefon och via mejl. På initiativ av kommunerna i länet har kommunerna, kommunförbundet och Läns- styrelsen börjat samverka i tillsynsfrågor inom det så kallade Tillsynsrådet.
Piteå kommun är till ytan en av länets mindre kommuner och samtidigt en av de allra folkrikaste. Kommunens Miljö och byggkontor har sedan 1970-talet sam- arbetat med kommunförvaltningarna inom den så kallade Fyrkanten; Boden, Luleå, Älvsbyn och Piteå. Förutom den vanligt förekommande tillsynen har förvaltning- ens arbete också präglats av vindkraftsutbyggnad och höga halter av radon.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - kommun
I Piteå arbetar förvaltning och nämnd efter en planeringsmodell som använts i flera år och som förefaller vara väl inarbetad. I stora drag handlar det om att förvaltning- en väljer områden som anses vara mest angelägna utifrån miljömålen och också ligger i linje med Miljö och byggnämndens intressen. Vartannat år görs en resurs- inventering som svarar mot behovsinventeringen. I efterhand görs en rapportering till nämnd och kommunfullmäktige vilket också kan motivera en del politiker, tror förvaltningschefen. Enligt förvaltningschefen finns det förhållandevis gott om resurser för att förvaltningen på ett rimligt sätt ska kunna uppfylla grundkraven om tillsyn som ställs på kommunen. Förvaltningen har bl.a. två biologer anställda vil- ket inte finns hos alla kommuner i länet.
Liksom några av de kommuner som svarat på enkäten pekar kommunförvaltningen på att Länsstyrelsens tillsynsvägledning varit lite frånvarande vilket främst varit till nackdel för de mindre kommunerna. Enligt de enkätsvar som kommit in från kommuner i länet är omdömena om Länsstyrelsens tillsynsvägledning blandade; från mycket lågt till högt betyg. En möjlig förklaring är att Länsstyrelsens tillsyns- vägledning är av olika kvalitet inom olika områden. En av enkätens svarspersoner skriver, ”Länsstyrelsen har inom vissa områden bra kunskap och tillsynsvägledning men inom några områden mycket dålig kunskap och tillsynsvägledning.” Enligt samma svarsperson beror det på att det finns ”ett duktigt toppengäng” inom ett område och i andra fall beroende på enskilda handläggare som är aktiva och som arbetar med både utbildning och vägledning.
Liksom svarspersoner på enkäten pekar miljöchefen att Länsstyrelsen har svårt att ge konkret vägledning i alla frågor där Länsstyrelsen är överprövande instans. Kommunförvaltningens arbete har på senare tid bestått av tillsyn i samband med en mycket stor vindkraftsutbyggnad. Då kommunen haft ont om tid för att invänta Länsstyrelsens miljö- och planavdelningar ska enas i sina bedömningar har förvalt- ningen därför gått direkt till Länsledningen för en helhetsbedömning. Detta upp- skattas inte av tjänstemännen enligt intervjupersonen. Han menar dock att det har varit nödvändigt med tanke på de erfarenheter förvaltningen haft i tidigare ärenden rörande t.ex. utbyggnad av massaindustri och biodieselanläggningar.
Enligt intervjupersonen i Piteå har han uppfattningen att initiativet länge legat på kommunnivå och att kritiken från kommunerna gentemot Länsstyrelsen resulte- rade i att det 2006 bildades ett regionalt samverkansprojekt. Länsstyrelsen leder arbetet och samverkan byggs nu successivt upp. Samtidigt som det finns förvänt- ningar på det nya samarbetet menar intervjupersonen att det också finns tveksam- heter i kommunerna mot det nya rådet. Dels att mycket kompetens har försvunnit från Länsstyrelsen som en konsekvens av personalomsättning. Dels känner kom- munerna att det finns ett glapp mellan verkligheten och den regionala förvaltningen som av vissa kan uppfattas som ”statens hand”. Detta synsätt kommer troligtvis förändras genom det samarbete som nu påbörjats menar intervjupersonen.
Miljöchefen i Piteå ser positivt på samverkan i länet och menar att det är bra på flera sätt. Ett generellt problem idag är att klyftan vidgas mellan rika och fattiga kommuner. Små kommuner har litet skatteunderlag som ska räcka till allt mer inom framför allt skola och omsorg. En av respondenterna från en mindre kommun vittnar också om att allt fler uppgifter läggs på en redan liten och ansträngd till- synsbudget:
[…] juridiken har blivit mer och mer omfattande inom arbetsområdet, kom- munjurist saknas helt. Att som kommunanställd behöva juristkompetens som kostar pengar är inte att tänka på. Vi ’leker’ jurister på medborgarnas och företagens be- kostnad. Tidspressen har blivit ett mycket stort problem. Vi saknar ständigt perso- nella resurser… Hopplöst! Med den senaste ändringen i MB ska vi dessutom få ytterligare uppgifter att utföra. Kvaliteten blir därefter.
Genom regional samverkan tror miljöchefen i Piteå att nätverk skapas och mindre kommuner lättare kan köpa tjänster av andra kommuner. På så sätt slipper de hålla sig med expertkompetens inom alla områden. Samtidigt tror han att en
större form av likriktning vad det gäller tillsynsavgifter i länet också kan vara möj- ligt genom regionsamverkan. Enligt miljöchefen är mindre kommuner försiktiga med att ta ut tillsynsavgifter av rädsla för att stöta sig med det lokala näringslivet. Genom samverkan kan man tillsammans hitta rimliga nivåer både för krav och avgifter och på så sätt undvika att företagen ges olika förutsättningar beroende på vilken kommun de bedriver verksamhet i.
Förutom kommunens eget tillsynsarbete och samverkan i Tillsynsrådet sam- verkar Piteå kommun också med grannkommunerna i Fyrkanten. Detta samarbete innebär att nämndordförandena och förvaltningscheferna träffas fyra gånger om året då kommunerna planerar gemensamma aktiviteter. Genom samarbetet har bl.a. en gemensam utbildning för 120 tjänstemän genomförts. Det senaste året har ett gemensamt tillsynsprojekt genomförts rörande boende för bärplockare vilket också fått stor uppmärksamhet. Tidigare har också gemensamma tillsynsprojekt genom- förts vad det gäller oljecisterner, kosmetika och bilverkstäder. Vidare ingår Piteå också i ett nationellt nätverk där inspektörer besöker varandras kommuner och det finns ett visst samarbete med kollegor i Irland och Storbritannien i frågor som rör miljö- och hälsoskydd.
Vad det gäller tillsynsvägledning från centrala myndigheter menar miljöchefen i Piteå att yngre myndigheter generellt sett är mer öppna för dialog. Naturvårdsver- ket har en bra attityd enligt intervjupersonen, men har ibland för mycket av ett storstadsperspektiv i sin tillsynsvägledning. Detta är ett problem då de flesta svens- ka kommuner har mindre än 20 000 invånare. Små kommuner har oftast mindre resurser och behöver kanske därför mer tid för vägledning. Dåvarande Djur- skyddsmyndigheten uppfattades också ha en bra attityd i sin tillsynsvägledning då myndigheten bjöd in och sökte finna samförstånd i tillsynsfrågor med kommuner och länsstyrelser. Idag anser miljöchefen att kommunen har goda kontakter med Jordbruksverket även om det finns vissa otydligheter kring det område som tidigare Djurskyddsmyndigheten ansvarade för. Livsmedelsverket upplevs ha förbättrat sin tillsynsvägledning väsentligt och är nu mer ute och möter kommuner på regionala träffar. I frågor som rört vindkraftsutbyggnaden har kommunen haft direktkontakt med Boverket vilket fungerat mycket bra.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen
För Länsstyrelsens del har tillsynsvägledningen främst inneburit att tjänstemännen har besvarat kommunernas frågor och att man genomfört kommunbesök. Kom- munbesöken har varit det mest prioriterade inom Länsstyrelsens tillsynsvägledning. Dessa besök innebär att Länsstyrelsen träffar förvaltningschef, nämndordförande och inspektörer var tredje år. Vid kommunbesöken granskas om kommunen har en tillsynsplan och om resurserna står i proportion till behoven. Länsstyrelsen notera- de förbättring vid den senaste omgången besök. Förbättringarna är främst av for- mell karaktär och handlar ofta om att kommunen upprättat en tillsynsplan som tidigare inte fanns.
I samband med upprättandet av Tillsynsrådet avdelades en av Länsstyrelsens inspektörer att ägna en tredjedel av sin tjänst till rådet. Förutom denna inspektör består Tillsynsrådet av ytterligare en representant från Länsstyrelsen, en represen-
tant från kommunförbundet samt vardera en representant från länets fyra kommun- grupper. Tanken med Tillsynsrådet är att man ska diskutera idéer som sedan kom- munrepresentanterna kan ta med sig i sina respektive kommungrupper och kom- muner. Då Tillsynsrådet startade var utgångspunkten kommunernas önskemål om tillsynsvägledning. Seminarier och utbildningar har hållits och representanter från centrala myndigheter och konsulter har bjudits in. Verksamheten är relativt ny och ett projekt rörande avlopps- och reningsverk har startats. Material till tillsynspro- jekten letas främst fram från andra kommuners och länsstyrelsers projekt.
Även om Länsstyrelsen överlåtit relativt mycket av sin tillsyn till kommunerna utför man ändå en del tillsyn över A och B-verksamheter. De myndigheter som Länsstyrelsen har mest kontakt med är Naturvårdsverket, Socialstyrelsen och Ke- mikalieinspektionen. Intervjupersonen på Länsstyrelsen menar att kollegor tycker att det är svårt att nå rätt person för att få svar på mer allmänna frågor. För inter- vjupersonen har kontakterna med Naturvårdsverket rörande prövningsärenden varit helt problemfria, men man behöver veta vem man ska vända sig till. Även om Na- turvårdsverkets branschexperter varit mindre prioriterade på senare år uppfattar intervjupersonen att Naturvårdsverket varit tydliga i sin information. Väglednings- planen är bra och detta har inneburit att länsstyrelserna måste samarbeta, vilket Norrbottens Länsstyrelse också gör genom Miljösamverkan Sverige.
Kemikalieinspektionen har tillskillnad från Naturvårdsverket egen tillsyn vilket också märks enligt intervjupersonen. Inspektören på Länsstyrelsen menar att hon haft god hjälp av myndigheten som uppfattas som tillgänglig och som också varit på besök i regionen. Enligt kollegor till personen vi talat med har vägledningen från Socialstyrelsen fungerat väl. Från Länsstyrelsen uppfattar man inte att det skulle vara några större problem att alla myndigheter inte har planer för sin till- synsvägledning som Naturvårdsverket. De myndigheter som har tillsynsvägled- ningsprojekt visar med dessa vad som prioriteras, menar intervjupersonen.
Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning
FRAMGÅNGSFAKTORER
Tydligare prioriteringar. Ökad tydlighet från centrala myndigheter sparar tid och
resurser i tillsynsarbetet.
Samverkan. Små kommuner med knappa resurser kan genom samverkan köpa
kompetens av varandra och sparar på så sätt pengar.
Personliga möten. Möten mellan människor underlättar samarbete. På Länsstyrel-
sen i Norrbotten bjöd man in en av kommuns enda anställda inspektör då denne var nyanställd. I länet träffas man också under de så kallade tillsynsdagarna.
Samverkan kring stora frågor. Samverkansprojekt på regional nivå bör formuleras
Ökad tydlighet. Genom tydligare signaler om prioriteringar på regional nivå under-
lättar för mindre kommuner med knappa resurser.
Tydligt uppdrag. Ett tydligare uppdrag om tillsynsvägledning för Länsstyrelsen
skulle kunna hjälpa dem bättre att vägleda kommunerna om vad som bör prioriteras i deras operativa tillsyn.
Synlighet genom besök. Centrala myndigheters besök och engagemang sprider
också engagemang till kommunerna.
HINDER
Brist på resurser. Resursbristen finns främst bland små kommuner och kommuner-
nas arbete underlättas inte genom fler uppgifter som tillkommer.
Brist på kontinuitet. Med stora personalomsättningar på länsstyrelser och centrala
myndigheter försvinner kompetensen och tillsynsvägledningen blir lidande.
Brist på dialog. Myndigheter som är mindre öppna för dialog riskerar att skapa