Tillgänglighet;
Bilaga 2 Fallstudie – Kristianstad/Skåne
Länet
Areal: 11 027 km²
Antal kommuner i länet: 33
Folkmängd i länet: 1 169 464 (2006) Invånare per km²: 106
Miljösamverkan: Miljösamverkan Skåne, startade 2005 Antal anställda vid Länsstyrelsens Miljöavdelningen: 120-130 Karaktäristiskt för länet: stor andel jordbruksmark
Kommunen
Areal: 1 250 km²
Folkmängd: 75 915 (2006) Invånare per km²: 61
Antal anställda på miljöförvaltningen: 23
Bakgrund
Med sina 33 kommuner är Skåne att betrakta som ett medelstort län. Sedan 2005 finns Miljösamverkan Skåne som är ett samarbete mellan Skånes kommuner, Läns- styrelsen, Kommunförbundet Skåne, Yrkes- och miljömedicin vid Region Skåne. Miljösamverkan Skåne startade som en utveckling av tidigare tillsynssamverkan. Samarbetet omfattar gemensamma informations- och tillsynsprojekt vilket innebär att man tagit fram informations- och tillsynsmaterial i de aktuella frågor där ge- mensamma projekt bedrivs.
Kristianstad hör till de medelstora kommunerna vad det gäller invånarantal och till en av de största till ytan. 1996 tog kommunen över tillsynen över de A och B anläggningar som finns i kommunen, bortsett från flygplatsen och en före detta sopptipp. Enligt intervjuade tjänstemän i kommunens miljöförvaltning har överta- gandet av A och B verksamheter inneburit att kommunen kunnat stärka den lokala förankringen i tillsynen vilket innebär mer enhetlig tillsyn. Det har också inneburit att kommunen stärkt sin kompetens då t.ex. övertagandet av B-verksamheter resul- terade i att kommunen fick nyanställa. Kommunens övertagande ligger på en gans- ka normal nivå i jämförelse med andra kommuner i länet. Kristianstad deltar för närvarande i tre projekt som pågår inom Miljösamverkan Skåne.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - kommun
Tillsynsvägledning som kommunen mottar har, enligt intervjupersonerna, kommit att förändras under de senare åren. En mycket stor del i denna utveckling är Natur- vårdsverkets förändrade strategi de senast åren. Liksom de kommuner i Skåne som besvarat enkäten menar intervjupersonerna i Kristianstad att Naturvårdsverket tappat kontakten med den operativa nivån då myndigheten inte uppfattas tillhanda- hålla samma tjänster som tidigare. Även om det finns tillgängliga branschexperter är de idag för få samtidigt som tjänstemännen inte är tillgängliga på Naturvårds-
verket. En av svarspersonerna i en annan av Skånes kommuner menar dessutom att myndigheten inte ger ut tillräckligt med skriftligt rådgivningsmaterial. Myndighe- tens juridiska rådgivning är å andra sidan uppskattad och förvaltningen i Kristian- stad uppger att man varit nöjd med den hjälp de fått.
I kommunerna uttrycks också att utvecklingen på central nivå också har stora nackdelar ur kompetenshänseende. De menar att t.ex. Naturvårdsverket tappat sakkompetens på viktiga områden. För att lösa kommunens uppgifter har, Kristian- stad bl.a. av denna anledning, gått in i regionala samverkansprojekt. Även om de är mycket positiva till denna form av arbete pekar de på att frågor som är gemensam- ma för hela landet har kommit att flyttas ner till regional nivå. Detta gör att landets regionala miljösamverkansprojekt riskerar att ”dubbelarbeta” vilket i sin tur resul- terar i att den egna regionens miljösamverkan tvingas fokusera på fler aspekter än regionspecifika frågor som de menar vore önskvärt. I Skåne skulle det t.ex. kunna handla om ett större fokus på kväveutsläpp orsakat av regionens lantbruk.
Förutom Naturvårdsverket uppgav samtliga av de svarande kommunerna att de har kontakter med Kemikalieinspektionen och fyra angav att de också har kontak- ter med Socialstyrelsen och Statens strålskyddsinstitut. Kemikalieinspektionen utmärker sig som den myndighet som respondenterna är mest positiva till. Endast en är mindre nöjd. En av respondenterna skriver att ”…KemI är bäst (t.o.m. mycket bra)”. Andra uppfattningar om Kemikalieinspektionen är att myndigheten är tydlig och har bra information vilket uppfattas hänga samman med att myndigheten själv har ett operativt tillsynsansvar. De personer vi talat med upplever att Livsmedels- verket, genom sin Kommunstödsavdelning och sin användarvänliga hemsida, kommit längst i sin vägledning av kommuner.
Majoriteten av regionens är kommunrespondenter nöjda med helheten av den tillsynsvägledning som kommunerna mottar från Länsstyrelsen. Intervjupersonerna i Kristianstad uppfattar att tillsynsvägledningen främst består av Länsstyrelsens besök vart tredje år då syftet är att Länsstyrelsen ska tillse att kommunen har till- synsplaner samt att avsatta resurser möter de tillsynsbehov som finns. Intervjuper- sonerna uppfattar att kommunbesöken utgör huvuddelen av Länsstyrelsens till- synsvägledning. Samtidigt upplever de att dessa besök är mer av artighetsvisiter och kanske mest är till nytta för mindre kommuner.
Till skillnad från intervjupersonerna i Kristianstad pekar Länsstyrelsen på att den största delen av deras tillsynsvägledningsarbete omfattar samordning och råd och stöd. En trolig förklaring till detta är att mindre kommuner i länet söker mer hjälp från Länsstyrelsen än vad Kristianstad gör. Intervjupersonerna i både kom- munen och Länsstyrelsen pekar på två omständigheter som försvårar länsstyrelser- nas arbete med att ge råd och stöd: Dels är Länsstyrelsen överprövande instans i vissa av de frågor som Länsstyrelsen också är tillsynsvägledande i, vilket leder till att Länsstyrelsen är mer restriktiva i att ge explicita råd som sedan kan komma att överklagas hos myndigheten. Dels pekar intervjupersonerna på att Länsstyrelsen riskerar att förlora kompetens i samband med att kommunerna tagit över allt mer av tillsynen över A och B-verksamheter. Ett exempel är avlopps- och reningsverket i Malmö som Malmö stad tagit över tillsynen över vilket innebär att Länsstyrelsen
riskerar att tappa kompetens då de inte själva utövar tillsyn över denna strategiskt viktiga verksamhet.
Mycket pekar på att dessa omständigheter också bidrar till att öka efterfrågan på samverkan mellan kommuner. Intervjupersonerna i Kristianstad efterfrågar också mer samverkan mellan kommunerna och att Länsstyrelsen i större utsträck- ning ska stödja skapandet av nätverk även utanför Miljösamverkan, t.ex. mellan grannkommuner. Denna roll menar de borde utökas också med hänseende på att skapandet av egna kommunala tillsynsprojekt många gånger innebär att man skapar något som någon annan kommun tidigare gjort. Det är dock svårt att få tag infor- mation från andra kommuners projekt varför intervjupersonerna eftersöker utökat informationsutbyte mellan kommuner också av denna anledning.
Tillsynsvägledningen ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen
Tillsammans med en tjänsteman på kommunförbundet arbetar en tjänsteman på Länsstyrelsen halvtid med Miljösamverkan Skåne. Från Länsstyrelsens håll pekar man på att tillsynen är mycket händelseinriktad men att strukturera arbetet genom åtgärdsplaner och projektarbete möjliggör för kommunerna att i högre grad styra sitt arbete. Enligt Länsstyrelsens tjänstemän har miljösamverkansprojekten också resulterat i ökad och mer effektiv tillsynsvägledning och en ny verksamhetsplan som täcker fler om råden har antagits för perioden 2008 – 2009.
Både i sin roll som tillsynsvägledande och som operativ tillsynsmyndighet mot- tar också Länsstyrelsen tillsynsvägledning. Som tidigare nämnts har Länsstyrelsen tillsynsansvar över större anläggningar, A och B-verksamheter. I detta arbete har Länsstyrelsen främst kontakt med Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Soci- alstyrelsen och Jordbruksverket.
Även intervjupersonerna på Länsstyrelsen i Skåne pekar på att utvecklingen inom främst Naturvårdsverket påverkat deras arbete. De upplever att myndigheten tappat mycket kompetens genom att Naturvårdsverket varit tvungen att anställa människor utan rätt kompetens. Intervjupersonerna upplever också att dräneringen skett mer eller mindre inom alla områden men att vissa avdelningar drabbats extra hårt. För tjänstemännen på Länsstyrelsen innebär det att det är svårt att veta vem de ska ringa och att frågor inom vissa områden kräver mer arbete av Länsstyrelsen för att lösa. En tjänsteman som besvarat enkäten pekar på att Naturvårdsverkets till- synsvägledning rörande vattenverksamhet är mycket bra.
Av de tre övriga centrala myndigheterna som Länsstyrelsen främst arbetar med utmärker sig främst Jordbruksverket och Kemikalieinspektionen där tillsynsväg- ledningen, enligt intervjupersonerna, förefaller vara högt prioriterad. Detta märks genom att personalen är kompetent och engagerad. Jordbruksverkets tillsynsväg- ledning rörande handel med skyddade arter förstärks också genom myndighetens internationella förankring i frågan. Socialstyrelsen tillsynsvägleder främst kommu- ner men myndigheten arbetar med att ta fram tillsynsvägledningsmaterial tillsam- mans med personer från Länsstyrelsen i frågor där Länsstyrelsen är överprövande.
Utvecklingen inom främst Naturvårdsverket har enligt intervjupersonerna re- sulterat i att tillsynsvägledningen blivit mer beroende av personliga intressen och de nätverk som enskilda tjänstemän har på olika nivåer. Tjänstemännen vi talat
med pekar på att utvecklingen inte skapar förutsättningar för lika kvalitetssäkert och långsiktigt arbete som tidigare. Samtidigt finner Länsstyrelsen visst stöd i Mil- jösamverkan Sverige, ett samverkansprojekt mellan Sveriges länsstyrelser. Till skillnad från flera kommuner pekar Länsstyrelsen på att Tillsyns- och föreskriftsrå- det också ger dem stöd genom det material som finns tillgängligt på rådets hemsida och genom rådets arbete med frågan om Länsstyrelsens jävsituationer. Intervjuper- sonerna önskar dock att ToFRs tillsynsarkiv uppdateras oftare och att rådet tillhan- dahåller mer metodmaterial.
Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning
Som ofta yttrycks i intervjuer med inspektörer handlar deras arbete om att lösa konkreta problem. Liksom intervjupersonerna på Länsstyrelsen pekar tjänstemän- nen i Kristianstad på att tillsynsarbetet i allt större utsträckning är beroende av personliga nätverk och informationsutbyte mellan kommuner och regioner. Flera av de hinder och framgångsfaktorer som nämns är gemensamma.
FRAMGÅNGSFAKTORER
Tillsyn som är väl underbyggd och med ett tydligt syfte. Om den tillsyn som utförs
inte uppfattas som relevant finns risken för att miljötillsynen tappar legitimitet bland de verksamhetsutövare som granskas och som betalar för tillsynen God taj- ming. Genomslag och förståelse för tillsynen underlättas om tillsynen uppfattas som aktuell för inspektörerna och för granskade verksamhetsutövare.
Verklighetsanknytning. Som inspektör är det viktigt att den vägledning som man
mottar är anpassad efter verkligheten som tillsynen utförs i.
Konkret vägledningsmaterial. För allmänt utformat tillsynsmaterial måste opera-
tionaliseras vilket kräver extra arbete. Tydliga checklistor och mallar som enkelt kan anpassas till den egna tillsynen sparar tid.
Tillgänglighet. Intervjupersoner pekar på att det är viktigt att det tjänstemän på
högre myndighetsnivå är tillgänglig och kan svara på frågor. Samtidigt är tillgäng- ligheten av uppdaterat tillsynsmaterial också viktigt för att spara tid.
Driv i tillsynsvägledningen. Det är viktigt att det finns aktörer i tillsynsvägled-
ningskedjan som hela tiden utvecklar tillsynsvägledningen och att det också finns stöd för detta utvecklingsarbete i organisationen.
Kanaler för tillsynsvägledning. Länsstyrelsen pekar på att det också är viktigt att
det finns möjligheter för dem att vidarebefordra information till mottagarna. Miljö- samverkansprojektet innebär en sådan kanal som resulterat i ökad och mer effektiv tillsynsvägledning.
HINDER
Bristande förståelse. Den operativa tillsynen förutsätter förståelse för arbetet bland
granskade verksamhetsutövare.
Otydlig och dålig kommunikation. Brister i kommunikationen leder till lägre kvali-
tet i tillsynen och riskerar att försämra enhetligheten i tillsynen.
Otydliga kontaktpersoner. Otydlig organisation riskerar att göra tillsynsvägled-
ningen mer beroende av personliga nätverk vilket påverkar enhetligheten i tillsy- nen.
Bristande kontinuitet i organisationerna. Stora personalomsättningar skapar sämre
möjligheter för god tillsynsvägledning och acceptabel kvalitet på tillsynen.
Brist på samverkan. Centrala myndigheter arbetar i stuprör medan kommunerna
arbetar på bredden. Bristande samverkan på högre nivåer kan leda till merarbete på lägre nivåer.
Bristande framförhållning. Centrala myndigheter har varit dåliga på att kommuni-
cera kommande prioriteringar och tillsynsprojekt vilket lett till att regionala och kommunala projekt genomförts strax innan en central myndighet lanserat nya till- synsprojekt.