Tillgänglighet;
Bilaga 4 Fallstudie – Västervik/Kalmar län
Länet
Areal: 11 171 km²
Antal kommuner i länet: 12 Folkmängd i länet: 233 750 (2007) Invånare per km²: 21
Miljösamverkan: Miljösamverkan Sydost, startade 2003
Antal anställda vid länsstyrelsens Miljöavdelningen: 12 personer inom miljö- och hälsoskydd
Karaktäristiskt för länet: Lantbruk och olika typer av industrier
Kommunen
Areal: 1871 km²
Folkmängd: 36 425 (2007) Invånare per km²: 19,5
Antal anställda i på Miljö- och byggnadskontoret: 30, varav 4,6 tjänster är avsatta för tillsyn enligt MB
Bakgrund
Med 12 kommuner och en areal på drygt 11 000 km² är Kalmar län i jämförelse ett relativt litet län. Bara Kalmar kommun och Västerviks kommun har en folkmängd över 30 000 invånare. Länet präglas av stor andel lantbruk och olika typer av indu- strier. Sju av länets kommuner har kustlinje mot Östersjön.
Västerviks kommun är länets näst folkrikaste kommun och länets största kom- mun till ytan. Kommunen har liksom de flesta kommuner i länet tagit över tillsynen av flera B verksamheter och har också tillsyn över en A verksamhet, kommunens deponi. Till B verksamheterna hör bl.a. 20 grus- och bergtäkter och fem stora jord- bruk. Västervik genomför egna projekt och sedan 2003 samverkar också kommu- nerna i länet tillsammans med Länsstyrelsen och Regionförbundet genom Miljö- samverkan Sydost.
Tillsynsvägledning ur mottagarnas perspektiv - kommun
Arbetet vid Västerviks Miljö- och byggnadskontor utförs enligt fattad strategiplan som löper över två år. Enligt förvaltningschefen har man i stora delar plagierat livsmedelstillsynen då taxor för tillsyn är bedömda efter riskklasser. Detta gör att verksamheter som bedöms som större miljörisk måste betala mer. Målsättningen är att större en del av tillsynen ska vara intäktsfinansierad. Idag kostar tillsynen 16 miljoner per år men man får endast in drygt 9 miljoner i intäkter från miljötillsy- nen. Tillsammans med brist på personella resurser på drygt två tjänster innebär underskottet att verksamheten är begränsad. Kommunen har visserligen bra eko- nomi men har på senare år varit tvungen att ”strama åt” vilket drabbat miljötillsy- nen. Enligt en intervjuperson vid förvaltningen har detta bl.a. inneburit att kom-
munledningen tydliggjort att den tillsyn förvaltningen kan ta betalt för ska också förvaltningen i möjligaste mån också ta betalt för.
Den tillsynsvägledning som kommunen mottar från centrala myndigheter ser olika ut och är i olika grad anpassad efter kommunens behov. Enligt inspektörerna i Västerviks miljöförvaltning har man få personkontakter med centrala myndigheter. Ofta är det svårt att få kontakt och den hjälp man då får är i hög grad beroende på person. Det tillsynsvägledningsmaterial som Naturvårdsverket tillhandahåller är i flera stycken bra men är i vissa stycken för litet i omfattning och/eller inaktuellt. Detta gäller bl.a. handböcker och allmänna råd. Vidare upplever inspektörerna att Naturvårdsverkets nyhetsblad blivit mindre användbart för dem då det i allt mindre utsträckning skrivs om ny lagstiftning och regeländringar. Vad det gäller informa- tion på Internet föredrar inspektörerna istället Notisum framför Naturvårdverkets egen hemsida. På Notisums hemsida finns lagar, rättsfall och förarbeten. Den till- synsvägledning som kommer från Jordbruksverket upplevs vara lagbunden och mindre anpassad för den kontext som inspektörerna arbetar i. Till de myndigheter som intervjupersonerna inom förvaltningen ställer sig mer positiva till är Socialsty- relsen och Kemikalieinspektionen.
Mot bakgrund av intresse för samordningsvinster och brister i tillsynsvägled- ningen är Miljösamverkan nödvändig och har blivit ett sätt för kommunen att ”köpa till sig” vägledning. Arbetet i Miljösamverkan Sydost har bestått av flera gemensamma projekt som föregåtts av föreläsningar och utbildningar då man bl.a. bjudit in externa föreläsare. Det är alltid mycket bra projekt enligt förvaltningsche- fen. De projekt som Västerviks kommun deltagit i har bl.a. berört miljötillsyn av lantbruk och industrier.
Föregångaren till Miljösamverkan Sydost var ett samarbete som kommunerna hade med länsveterinärerna. Enligt förvaltningschefen i Västervik präglades detta samarbete dialog och samförstånd och var därför väldigt värdefullt. Kommunen har också varit med i en ”jordbruksgrupp” vilket varit ett bra bollplank både utåt och inåt för Länsstyrelsen menar förvaltningschefen. Trots att kommunen haft bra dia- log med Länsstyrelsen i vissa frågor uppfattas Länsstyrelsen inte kunna fylla de funktioner som tidigare fanns vid Naturvårdsverket. Ofta uppfattar man i kommu- nen att förvaltningens egna inspektörer har haft mer kunskap än den som varit tillgänglig på Länsstyrelsen.
En del av kritiken mot Länsstyrelsen består i länets kommuners behov av detal- jerad vägledning i frågor där Länsstyrelsen är överprövande instans. Liksom för- valtningschefen i Västervik nämner också två av svarspersonerna på kommunenkä- ten detta problem. En av dessa svarspersoner menar å andra sidan att Länsstyrelsen blivit bättre på att ge allmänna råd. Förvaltningen uppfattar att Länsstyrelsen är relativt passiv och att tillsynsvägledningen främst består av de frågor som inspektö- rerna ställer. Förvaltningschefen efterfrågar fler möten mellan miljöcheferna i länet där Länsstyrelsen är sammankallande. Länsstyrelsen kommer visserligen på kom- munbesök men dessa besök sker sällan.
Tillsynsvägledning ur mottagarnas perspektiv - Länsstyrelsen
På avdelningen för miljöskydd på länsstyrelsen arbetar 12 personer med frågor som berör miljöskydd och hälsoskydd. Frågor som berör efterbehandling ansvarar en annan avdelning för. Två kommuner har inte tagit över tillsynen över några A och B verksamheter och i flera fall har kommunen också tillsyn över A verksamheter som drivs i kommunal regi. Totalt har Länsstyrelsen tillsyn över ett drygt 50 tal A och B anläggningar. Från Länsstyrelsen menar man att arbetet i kommunerna fun- gerar olika bra. Funktionschefen ser flera förklaringar till detta. Vissa kommuner är små med små ekonomiska ramar och har kanske bara två tre inspektörer. Att det endast skulle bero på budgeten är dock bara halva sanningen enligt intervjuperso- nen. Vissa kommuner med liten ekonomi för tillsyn klarar arbetet mycket bra. I dessa fall beror det troligtvis på att man har engagerade inspektörer och att det finns en bra organisation som låter medarbetarna synas.
Länsstyrelsen tillsynsvägleder kommunerna på olika sätt. Förutom svar på frå- gor som ställs av kommunernas inspektörer arbetar man med tillsynsvägledning på fyra olika sätt. Vid två tillfällen har kommunen gjort kommunbesök för uppföljning av kommunernas miljötillsyn. Det senaste tillfället var 2006/2007. Funktionschefen önskar att man kunde göra detta oftare, åtminstone med intervall på vart fjärde år. Vidare anordnar också Länsstyrelsen träffar i frågor som rör olika branscher unge- fär två gånger per år. Dessa möten har haft varierat antal besökare beroende på vilka frågor som berörs men brukar ungefär ha ett deltagande på ca 10 personer från kommunerna. Möten har bl.a. berört lösningsmedel, verkstadsindustri och senast IPPC (ändringar av kategorisering av A och B verksamheter). Vidare skickar Länsstyrelsen också ut information till kommunerna om nyheter.
Funktionschefen pekar på att Länsstyrelsen tidigare fått kritik för att man varit passiv. Genom deltagandet i Miljösamverkan Sydost tror hon att denna kritik kan- ske inte finns kvar i lika stor utsträckning som tidigare. Det finns också andra fak- torer som kan spela roll för utvecklingen inom Länsstyrelsen. Tidigare har Länssty- relsen haft mindre med resurser och det har blivit bättre samtidigt som förändringar i organisationen också påbörjats i samband med bl.a. personalomsättning. Ett pro- blem som kvarstår är dock Länsstyrelsens möjligheter att ge detaljerad vägledning i specifika fall då Länsstyrelsen är överprövande instans. Enligt funktionschefen har problemet diskuterats mycket och Länsstyrelsens jurist har förklarat att Länsstyrel- sen bara kan ge generell vägledning och inte i detalj komma med råd. Funktions- chefen framhåller dock att frågor som ställs till Länsstyrelsen i dessa frågor inte bara passerar utan det finns alltid någon som tar hand om dessa och bedömer om Länsstyrelsen kan ge vägledning.
Genom Miljösamverkan har tillsynsvägledningen i länet blivit mycket bättre enligt intervjupersonen. Miljösamverkan tillkom på initiativ av kommunerna och Länsstyrelsen ville bli involverade p g a myndighetens tillsynsvägledningsansvar. Projektet drivs av en projektledare som är projektanställd vid Regionförbundet men som avlönas av kommuner och Länsstyrelsen. Arbetet sker genom projekt som arbetas fram genom styr- och referensgrupp som sedan projektledaren sammanstäl- ler arbetslag för. Idag genomförs tre gemensamma projekt per år. De möten som hållits inom Miljösamverkan har inneburit att projektledaren har haft halva tiden
och Länsstyrelsen halva tiden. Framgången för projektet beror, enligt intervjuper- sonen, på en mycket duktig projektledare som tidigare varit inspektör och att det finns en god personkemi mellan henne och projektledaren.
Den tillsynsvägledning som Länsstyrelsen mottar från centrala myndigheter har kommit att ändras förhållandevis mycket genom Naturvårdverkets förändrade roll. Enligt funktionschefen har detta inneburit försämringar då myndigheten förlorat mycket kompetens genom stora personalomsättningar. Intervjupersonen pekar dock på att Riksrevisionens kritik mot Naturvårdsverket resulterade i förbättringar då myndigheten bl.a. tog fram sin plan för tillsynsvägledning som tydligare markerade myndighetens roll. Socialstyrelsen har Länsstyrelsen inte så mycket kontakt med men intrycket är att det bakom Socialstyrelsens tillsynsvägledning står duktiga människor som skapar konkret och lättarbetat vägledningsmaterial.
Länsstyrelsens pekar på att de centrala myndigheterna har olika utgångspunkter för sin tillsynsvägledning. Kontakterna med Jordbruksverket har av kollegor till intervjupersonen varit komplicerade då Jordbruksverkets arbete och Länsstyrelsens miljötillsyn till viss del hamnat i målkonflikt. I frågor som gäller döda djur delar Jordbruksverket ansvaret med Naturvårdsverket men utan att någon bra tillsyns- vägledning finns att tillgå enligt intervjupersonen. Kemikalieinspektionen uppfattas vara en av de myndigheter som ger mycket bra tillsynsvägledning enligt funktions- chefen. Detta beror till stor del på att de själva utför inspektioner och att deras till- synsvägledning är beprövad vilket är en stor skillnad från andra centrala myndighe- ter som skapar tillsynsvägledning som inte alltid är prövad och utvärderad.
De centrala myndigheternas tillgång på resurser för tillsynsvägledning spelar också roll enligt funktionschefen. Räddningsverket finansierar en tjänst på Länssty- relsen för arbete med Sevesolagen. Det kan också handla om myndigheternas möj- ligheter att betala resor och logi för länsstyrelsernas tjänstemän då de kallar till möte. Detta kan få konsekvenser för hur många som kan åka på dessa möten.
Hinder och framgångsfaktorer för god tillsynsvägledning?
FRAMGÅNGSFAKTORER
Framförhållning. Tydlighet om framtida utveckling inom regelverk och tillsyns-
vägledning underlättar planeringen på både regional och lokal nivå.
Använd befintliga strukturer. Formerna för samverkan ser inte likadana ut i alla
län. Genom att bygga vidare på befintliga strukturer kan man nå längre i tillsynen.
Besök från centrala myndigheter. Genom besök från centrala myndigheter kan
dialog om tillsynsvägledningen skapas och på så sätt verklighetsanpassas.
Egna erfarenheter. Centrala myndigheter som har eget operativt tillsynsansvar
förstår den verklighet som inspektörerna möter vilket innebär att de också skapar tillsynsvägledning som inspektörer behöver.
Lyhördhet. Myndigheter som tar tillvara erfarenheter som gjorts i kommuner och
länsstyrelser kan göra förbättringar i den egna tillsynsvägledningen och på så sätt förbättra sin tillsynsvägledning.
HINDER
Rädsla för tydlighet och diskussion. Länsstyrelsens oförmåga att ge tydlig vägled-
ning kräver mer diskussion och dialog.
Brist på sakkunskap. Brist på sakkunskap bland centrala myndigheter och länssty-
relser är ett problem. Länsstyrelsen i Kalmar har brist på kompetens vad det gäller enskilda avlopp och hälsoskydd. Naturvårdsverket uppfattas ha brist på kunskap i flera frågor.
Brist på samsyn inom Länsstyrelsen. Brist på samsyn mellan Länsstyrelsens avdel-
ningar skapar otydliga signaler och sämre tillsynsvägledning.
Brist på samsyn mellan myndigheter. Frågor inom t.ex. kemikalietillsyn och frågor
rörande döda djur hamnar mellan myndigheterna då Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket respektive Naturvårdsverket och Jordbruksverket enas om hur frågorna ska hanteras.
Organisationsproblem. På lägre nivåer uppfattar intervjupersoner att det finns duk-
tiga och engagerade tjänstemän på Naturvårdsverket men att de inte alltid har stöd för sitt arbete på högre nivå. Detta skapar otydlighet och osäkerhet i tillsynsvägled- ningen.
Brist på långsiktighet. Miljösamverkan drivs i projektform vilket innebär projekt-