Fjärrstyrd hemlig och manuell kameraövervakning

Vad gäller hemlig kameraövervakning finns ingen skadeståndsbestämmelse i anslutning till 27 kap. 20 a § RB. Rörande manuella kameror som polisen använder sig av så är dessa, som tidigare konstaterats, ”oreglerade” i svensk rätt vilket naturligt även omfattar skadeståndsrättens område. Det finns helt enkelt ingen uttrycklig lag som innehåller vare sig befogenhetsregleringar eller skadeståndsbestämmelser avseende sådan över-vakning. Däremot innebär detta inte att enskilda saknar möjlighet att åberopa skadestånd om till exempel deras personliga integritet anses ha kränkts vid hemlig- eller manuell kameraövervakning. Skadestånd kan åberopas genom tre olika regleringar;

PUL, skadeståndslagen (1972:207), hädanefter SKL, eller direkt genom EKMR.

4.6.4 Skadestånd genom PUL

Skadeståndsbestämmelsen i 48 § PUL gäller för personuppgiftsbehandling enligt den lagen, men också för PDL enligt dess 2 kap. 2 § punkt 12. Denna

169 Prop. 2012/13:115 s. 93.

170 A.a. s. 93–94.

bestämmelse föreskriver att den personuppgiftsansvarige ska ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling i strid med denna lag har orsakat. Det krävs således att åtgärden går in under bestämmelserna enligt PUL eller PDL för att skadestånd ska bli aktuellt. Dock borde det höra till ovanligheterna att exempelvis en fotografering med en efterföljande behandling faller utanför lag-regleringarna varför bestämmelsen i de flesta fall av kameraövervakning torde kunna tillämpas.¹⁷¹ Utformningen av bestämmelsen stämmer i princip överens med KÖL:s skadeståndsparagraf vilken, som sagt, är en efterföljare av PUL:s bestämmelse. Även här krävs, för att den personuppgiftsansvarige ska bli skadeståndsskyldig, att behandlingen har skett i strid med lagen och att skadan består av personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada eller kränkning av den personliga integriteten. Precis som vid kameraövervakning torde skada genom kränkning av den personliga integriteten vara den främsta skadetypen som aktualiseras på området. Skadeståndsansvaret utgör även här ett strikt ansvar, där ersättningsskyldighet följer av att reglerna i PUL inte följts och en enskilds integritet kränkts, oavsett den ansvariges uppsåt eller oaktsamhet.¹⁷²

Eftersom att KÖL:s skadeståndsbestämmelse i sin helhet stämmer överens med PUL:s bestämmelse gäller det ovan sagda även här, nämligen att skyddet för den enskilde utifrån denna bestämmelse stärks. Det starkare skyddet ges dels uttryck genom förmånligare regler att åberopa skadestånd på än enligt SKL, dels sett till den preventiva funktionen som avskräcker den personuppgiftsansvarige från felaktig behandling.

4.6.5 Skadestånd genom SKL och EKMR

I de fall hemlig kameraövervakning eller behandling av bilder/videos från polisens handhållna- och kroppsburna kameror inte innebär en tillämplighet av PUL, faller skadeståndsmöjligheterna tillbaka på SKL och EKMR för den enskilde. Enligt 3 kap. 2

§ SKL ska staten eller en kommun ersätta

1. personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar, och

2. skada på grund av att någon annan kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning.

171 Se avsnitt 3.2.

172 Prop. 1997/98:44 s. 142.

Flera avgörande rekvisit uppställs i bestämmelsen för att staten ska anses skadestånds-skyldig. För det första måste en skada ha vållats genom fel eller försummelse. Vad som avses med fel eller försummelse är inte uppenbart utan en bedömning får göras från fall till fall. Som utgångspunkt brukar dock de normer som styr en myndighets verksamhet användas.¹⁷³ Vad gäller misstag vid tillämpning av författningar, förbiseende av prejudikat etcetera, utgör fel eller försummelse enligt praxis endast klara misstag där utrymme för egna tolkningar varit minimal.¹⁷⁴

Utöver att fel eller försummelse ska föreligga krävs också att reglerna om en specifik verksamhet ska skydda enskilda skadeståndsintressen. Det är ofta oklart huruvida aktuella regler är avsedda att skydda endast allmänna- eller även enskilda intressen.

Bedömningar i enskilda fall har ofta fått göras i praxis, där en viss bestämmelse både kan avse att skydda allmänna som enskilda intressen.¹⁷⁵ ”Vid myndighetsutövning” har redan presenterats ovan men ges i skadeståndslagen en något annorlunda betydelse.

Enligt motiven ska det likt det straffrättsliga begreppet röra sig om beslut eller åtgärder som är uttryck för samhällets maktbefogenheter.¹⁷⁶ Utgångspunkten är även här att myndighetsutövningen ska grundas på offentligrättslig lagstiftning.¹⁷⁷ Genom domstols-praxis har dock begreppet vidgats och fått en bredare innebörd. Även en åtgärd som ligger på gränsen till vad som utgör myndighetsutövning inom det ersättningsrättsliga området omfattas av bestämmelsen. Detta eftersom att sådana fall kan anses ha sådant samband med myndighetsutövning att det allmänna skadeståndsrättsligt ska ansvara för detta.¹⁷⁸

I ett fall där hemlig kameraövervakning utförs av polisen mot en person som inte är skäligen misstänkt eller där fängelse två år eller högre inte ingår i straffskalan för det aktuella brottet, vilket 27 kap. RB kräver¹⁷⁹, kan polisen tänkas bli skadeståndsskyldig genom att inte ha handlat rättsenligt (åtminstone i de fall av klara lagöverträdelser där utrymmet varit litet för egna tolkningar). Att skadan uppstått vid myndighetsutövning bör inte vara några svårigheter att konstatera då användande av hemlig kamera-övervakning är ett typiskt uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot enskilda.

173 Hellner, Radetzki, s. 417 f.

174 Se bland annat NJA 2002 s. 88 och NJA 2013 s. 842.

175 Se exempelvis NJA1991 s. 138 där fordonsbesiktning ansågs skydda såväl det allmännas intresse att fordonsbeståndet ska vara av godtagbar standard trafiksäkerhetsmässigt men även tillgodose

fordonsägarens intresse av trafiksäkerhet.

176 Prop. 1972:5 s. 312 och s. 502.

177 A.a. s. 312.

178 Hellner, Radetzki, s. 414.

179 Se avsnitt 3.4.

Även kravet om att det ska finnas ett skadeståndsrättsligt skyddsintresse i de avsedda reglerna bör kunna fastslås, bland annat då kraven ställs relativt högt avseende vilka enskilda som får utsättas för hemlig kameraövervakning.

Liknande vid felaktig personuppgiftshantering och fjärrstyrd kameraövervakning kan skadan vid hemlig kameraövervakning förmodligen allt som oftast hänföras till kränk-ning av den personliga integriteten, enligt SKL 3 kap. 2 § 2 st. Ett krav, för att skadestånd ska aktualiseras i dessa situationer, är enligt 2 kap. 3 § som huvudregel att det måste ha begåtts ett brott för att ersättning ska betalas ut samt att kränkningen ska ha varit allvarlig. Brottet i sig ska innefatta angrepp på annan person, mot annans frihet eller mot annans frid eller ära, till exempel olaga hot eller olovlig avlyssning.¹⁸⁰

Vad gäller kameraövervakning som genomförs av polisen med manuell kamera är möjligheterna för en enskild som utsatts för en kränkning avsevärt mindre att åberopa skadestånd än i fall avseende såväl öppen fjärrstyrd kameraövervakning som hemlig fjärrstyrd kameraövervakning. Metoden är idag i stort sett oreglerad, vilket innebär att flera led i prövningen enligt SKL 3 kap. 2 § blir svåruppfyllda. För det första bör det i en sådan situation bli svårt att visa huruvida fel eller försummelse föreligger från polisens sida. De normer som styr denna typ av verksamhet är i regel polislagens regler som innehåller allmänna principer – inte detaljrika bestämmelser om när övervakning med handhållen kamera är lagenligt. För det andra krävs som sagt att en lagregel klart ska ha överträtts och i dessa fall kan en klar lagöverträdelse från polisens sida blir oerhört svår att visa. Behovs-, ändamåls- och proportionalitetsprinciperna är uppbyggda på ett sådant vis att egna tolkningar mer eller mindre alltid blir aktuella. Däremot kan det vara möjligt att komma fram till att exempelvis 8 § PL är uppbyggd för att bland annat tillgodose enskildas skadeståndsintressen, eftersom den bland annat är avsedd för att poliser ska ta till medel som är proportionerliga i det enskilda fallet. Att manuell kameraövervakningen sker vid myndighetsutövning bör kunna fastslås i de flesta fall då begreppet uppenbarligen tolkats brett inom skadeståndsrätten, trots att det enligt motiven även här gäller att myndighetsutövningen ska grundas på offentligrättsliga regler, vilket i och för sig talar emot detta då inga tydliga lagregleringar finns på området. Sammantaget torde möjligheterna för en enskild att åberopa skadestånd enligt SKL vid polisens användning av handhållna kameror anses begränsade. 3 kap. 2 § faller vid ett flertal punkter redan innan prövningen gått in på 2 kap. 3 § – där det dessutom

180 SOU 2016:41 s. 172 f.

krävs att ett brott har begåtts. Detta kan leda till ytterligare svårigheter bland annat då polisen undantas från straffbestämmelsen kränkande fotografering genom 4 kap. 6 a § BrB.

Utöver SKL 3 kap. 2 § och 2 kap. 3 § har dock andra möjligheter utvecklats genom praxis. I vissa fall har Högsta domstolen, hädanefter HD, dömt ut kränkningsersättning enbart på grund av att olika bestämmelser i EKMR åsidosatts av staten.¹⁸¹ Detta synliggör EKMR:s praktiska vikt i svensk rätt. Ett exempel på när skadestånd utdömdes genom artikel 8 i EKMR utgörs av NJA 2007 s. 584, där två barn läkarundersöktes utan att ett formellt tillstånd hade meddelats. HD uttalade bland annat att rätten till skade-stånd skulle äga generell giltighet avseende samtliga rättigheter i EKMR, till skillnad från tidigare då endast artikel 5 och 6 tillämpats. En tid efter ovanstående avgöranden har genom praxis möjliggjorts att en skadeståndstalan även kan grundas direkt på RF.

Dessa domar har dock genom doktrin presenterats som avgöranden med begränsad räckvidd, bland annat då rättigheterna i de aktuella fallen varit absoluta.¹⁸² Möjligheten till skadestånd direkt genom EKMR utgör således en sista möjlighet för en enskild att begära skadestånd vid felaktig kameraövervakning från polisen.

4.7 Sammanfattning

De tre rättssäkerhetsgarantier jag gått igenom utgör mycket viktiga funktioner som bidrar till att de lagar och regler polisen har att förhålla sig till följs. Tillsynen utövas på flera plan av DI, vilket gör att denna myndighet har ett oerhört stort ansvar inom flera områden. Avseende KÖL och PUL är DI ensam tillsynsmyndighet medan även SIN ska utöva en del av tillsynen enligt PDL. Detta kan enligt min mening utgöra ett praktiskt problem då den parallella tillsynen kan bidra till förvirring, dels för tillsyns-myndigheterna, dels för Polismyndigheten. Att SIN ensamt har ansvaret för den hemliga kameraövervakningen är i sig naturligt, främst eftersom att antalet årliga tillstånd som meddelas inte får anses vara omfattande sett till vad som presenterats tidigare i uppsatsen. Även befogenheterna skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna, där exempel-vis DI kan överklaga ett meddelat tillstånd vilket inte SIN kan göra. Å andra sidan har SIN andra lagstadgade möjligheter, så som bland annat att meddela till JK där skade-stånd kan komma att bli aktuellt. JO och JK i sin tur fyller viktiga funktioner främst vad gäller manuell kameraövervakning, där ingen specifik annan tillsynsmyndighet finns.

181 Se NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 584 och NJA 2007 s. 747.

182 Bengtsson, SvJT 2014 s. 431 ff.

Det straffrättsliga skyddet som finns idag på området utgörs kanske främst av bestämmelsen om kränkande fotografering (medan de specialreglerade bestämmelserna återfinns i KÖL och PUL). Denna indikerar allvarligheten i att inskränka i den personliga integriteten mellan enskilda. Däremot är polisens verksamhet undantagen direkt i bestämmelsen. Detta faktum betyder i och för sig inte att bestämmelsen saknar påverkan på den polisiära verksamheten eftersom bestämmelsen tydligt framhäver allvarligheten med att fotografera i vissa situationer. Dock borde bestämmelsen förtydligas vad gäller myndigheters fotografering för att visa vilka situationer som är undantagna straffregleringen. Tjänstefelsbestämmelsen i sin tur kan vara oerhört svår att tillämpa i de situationer som främst rör manuell kameraövervakning eftersom flera rekvisit visat sig svåruppfyllda.

Vad gäller skadeståndsregleringen på området kan konstateras att den är något osammanhängande, varför en enhetlig reglering skulle underlätta för såväl enskilda, polisen och domstolarna. Möjligheterna att åberopa skadestånd vid polisens kamera-övervakning skiljer sig betydligt beroende på vilken typ av kameror som använts, medan skadan i sig allt som oftast torde kunna hänföras till samma typ – nämligen kränkning av den personliga integriteten.

5 En framtidsutblick

5.1 Inledning

Flera delar som lyfts upp i denna uppsats är i olika avseenden på väg mot förändring varför en kortare presentation av dessa är av intresse för uppsatsen. Som presenterades i inledningen av uppsatsen så har även regeringen nyligen fattat beslut om att tillsätta en utredning för att undersöka möjligheterna till att underlätta kameraövervakning som sker i brottsbekämpande syfte, vilket tyder på att ytterligare förändringar kan komma inom en snar framtid.

I den närmsta framtiden kommer bland annat personuppgiftslagstiftningen genomgå stora reformer på grund av ny EU-lagstiftning, vilket således påverkar kamera-övervakningsregleringen. Vid sidan av detta har utretts huruvida tillsynsansvaret av Polismyndigheten alltmer ska samlas hos en myndighet, medan en ny straffrättslig bestämmelse riktad mot olaga integritetsintrång även har framställts. Därutöver har regeringen föreslagit att en skadeståndsbestämmelse som grundas på EKMR ska föras

in direkt i SKL. De flesta av lagförslagen planeras träda i kraft redan under 2018, varför de är högst aktuella idag.

5.2 En ny kamerabevakningslag

Utredningen om en ny kamerabevakningslag¹⁸³ har behandlat vissa frågor om kamera-övervakning enligt KÖL och hur lagen behöver anpassas till EU:s nya reglering om behandling av personuppgifter. En ny lag, kamerabevakningslagen, som reglerar kameraövervakning föreslås träda i kraft den 25 maj 2018.

EU:s reform är omfattande och innebär en dataskyddsreglering där dataskydds-direktivet ska ersättas av en allmän dataskyddsförordning (2016/679) och ett nytt dataskyddsdirektiv (2016/680) ska gälla för de brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter. Den nya dataskyddsförordningen ska börja tillämpas den 25 maj 2018 och det nya dataskyddsdirektivet ska ha genomförts i nationell rätt senast den 6 maj 2018. Behovet av översyn behövs för att kameraövervakning många gånger utgör personuppgiftsbehandling och således träffas av EU-regleringen. Någon större förändring i KÖL verkar dock inte vara fallet då utredningen strävat efter att behålla huvuddragen i lagen som den är utformad idag. En av huvudfrågorna har varit att överväga om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser behöver förbättras vad gäller brottsbekämpande verksamhet, vilket kan sägas vara av störst intresse för denna uppsats.¹⁸⁴

Vad som föreslås avseende den brottsbekämpande verksamheten är i stora drag att ge ökade möjligheter till kamerabevakning för bland annat brottsbekämpande ändamål. Ett exempel rör så kallade drönare, som ska omfattas av lagen, där Polismyndigheten undantas en upplysningsplikt i fall där det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Vidare ska fler berättigade ändamål kunna användas för att kamerabevakning ska få ske.¹⁸⁵ Detta innebär att polisens befogenheter kommer att utökas på kameraanvändningsområdet som gäller just fjärrstyrda kameror. Givetvis innebär detta att risken för integritetsintrång ökar. För att väga upp detta bör det, enligt min mening, krävas utökade rättssäkerhetsgarantier i motsvarande mån för att skyddet ska bli effektivt. Enligt utredningens förslag kommer även detta område förändras, då

183 SOU 2017:55.

184 SOU 2017:55 s. 13 ff.

185 A.a. s. 15 ff.

bland annat tillsynen över den nya lagen enbart ska bedrivas av Datainspektionen.

Således slopas tillsynen av länsstyrelserna, som idag har huvudansvaret för den kamera-övervakning som sker i områden dit allmänheten har tillträde.

Som presenterats ovan innebär länsstyrelsernas funktion ansvarsområden med delvis motstående intressen.¹⁸⁶ Däremot kvarstår problemet i och med det nya förslaget eftersom såväl tillstånd- som tillsynsansvaret i sin helhet förs över på DI.¹⁸⁷ Det kan ifrågasättas huruvida detta är en lämplig lösning, bland annat eftersom att en tillstånds-givande myndighet torde vara mindre benägen att utöva tillsyn över kameraövervakning som redan meddelats tillstånd från dem själva, jämfört med en utomstående myndighet.

Samtidigt har, som ovan visats, DI under flera tillfällen överklagat och riktat kritik mot polisens kameraövervakning. Huruvida DI skulle behålla sin ”kritiska inställning” även vid tillståndsgivande verksamhet kan vara svårt att säga. Dock är det enligt min mening mycket möjligt att DI:s nuvarande funktion som enbart tillsynsmyndighet passar bättre sett till dess tidigare funktioner. Lämpligare vore eventuellt att skapa en helt ny myndighet, för att med säkerhet uppnå opartiskhet i bedömningar av såväl tillstånds- som tillsynsärenden.

Vidare slopas, enligt utredningens förslag, det straffrättsliga ansvaret för brott mot lagen och ersätts av en administrativ sanktion. Även den nuvarande uttryckliga skadeståndsbestämmelsen i KÖL föreslås tas bort och istället ska en hänvisning göras till bland annat den föreslagna brottsdatalagen, vilken presenteras nedan.¹⁸⁸ Detta kan innebära ytterligare förändringar i rättssäkerhetsgarantierna för enskilda. Däremot kan det vara svårt att exakt bedöma vilken effekt exempelvis den administrativa sanktionen får, till skillnad från det straffrättsliga ansvaret som gäller idag. Detta kan med fördel diskuteras först efter bestämmelsen trätt i kraft. Att skadeståndsbestämmelsen istället genom en hänvisning föreslås gälla enligt den kommande brottsdatalagen skulle kunna inverka på tydligheten och förutsebarheten, där det enligt mig vore bättre med en direkt tillämplig skadeståndsbestämmelse i den nya kamerabevakningslagen.