Rättighetsskyddet mot polisens kameraövervakning: Metoder som utförs öppet och i hemlighet

(1)

Juridiska institutionen Höstterminen 2017

Examensarbete i polisrätt 30 högskolepoäng

Rättighetsskyddet mot polisens kameraövervakning

Metoder som utförs öppet och i hemlighet

The protection against police's camera surveillance – Methods performed openly and secretly

Författare: Martin Giessbeck

Handledare: Jur. dr Ingrid Helmius

(2)

(3)

Innehållsförteckning

Förkortningar 4

1 Inledning 5

1.1 Bakgrund 5

1.2 Syfte och avgränsning 6

1.3 Metod och material 7

1.4 Disposition 8

2 Den enskildes rättighetsskydd 9

2.1 Inledning 9

2.2 Europakonventionen 9

2.2.1 Utgångspunkter 9

2.2.2 Privatliv och hem 11

2.3 Regeringsformen 14

2.3.1 Utgångspunkter 14

2.3.2 Personlig integritet 16

2.4 Annan relevant lagstiftning 18

2.4.1 Polislagen 18

2.4.2 Personuppgiftslagen 20

2.4.3 Polisdatalagen 23

2.5 Sammanfattning 25

3 Polisens befogenheter 25

3.1 Inledning 25

3.2 Personuppgiftsbehandling 26

3.3 Fjärrstyrd öppen kameraövervakning 29

3.4 Fjärrstyrd hemlig kameraövervakning 33

3.5 Manuell kameraövervakning (öppen och hemlig) 36

4 Rättssäkerhetsgarantier 40

4.2 Tillsyn över KÖL, PUL och PDL 41

4.2.1 Datainspektionen och länsstyrelserna 41

4.2.2 DI i praktiken 42

4.3 Tillsyn över hemlig kameraövervakning 45

4.3.1 Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden 45

4.3.2 SIN i praktiken 47

4.4 Justitieombudsmannen och justitiekanslern 47

4.5 Straffrättsligt skydd 49

4.5.2 KÖL och PUL 49

4.5.3 Kränkande fotografering 50

4.5.4 Tjänstefel 51

4.6 Skadeståndsrättsligt skydd 52

4.6.1 Inledning 52

4.6.2 Fjärrstyrd kameraövervakning 53

4.6.3 Fjärrstyrd hemlig och manuell kameraövervakning 54

4.6.4 Skadestånd genom PUL 54

4.6.5 Skadestånd genom SKL och EKMR 55

(4)

5 En framtidsutblick 59

5.2 En ny kamerabevakningslag 60

5.3 En ny dataskydds- och brottsdatalag 61

5.4 Rättssäkerhetsgarantier 63

6 Avslutning 66

7 Källförteckning 68

(5)

Förkortningar

BrB Brottsbalk (1962:700) DI Datainspektionen

Dir Direktiv

Dnr Diarienummer

EKMR Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna

HD Högsta domstolen

HFD Högsta förvaltningsdomstolen JK Justitiekanslern

JO Justitieombudsmannen (-männen) KÖL Kameraövervakningslag (2013:460) NJA Nytt juridiskt arkiv

PDL Polisdatalag (2010:361) PL Polislag (1984:387) Prop Proposition

PUL Personuppgiftslag (1998:204) RB Rättegångsbalk (1942:740) RF Regeringsformen (1974:152)

SIN Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden SOU Statens offentliga utredningar

StvT Statsvetenskaplig tidskrift SvJT Svensk juristtidning

(6)

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Polisens kameraövervakning är idag ett mycket aktuellt ämne och ständigt åter- kommande inom den rättspolitiska diskussionen där utökade befogenheter för polisen oftast står i fokus. Ett färskt exempel på detta är regeringens beslut den 13 december 2017 vilket innebär att en särskild utredare ska föreslå åtgärder som kan underlätta kameraövervakning som sker i brottsbekämpande syfte.¹ Vidare har Justitieutskottet lämnat ett betänkande den 15 december 2017 avseende öppen fjärrstyrd kamera- övervakning som syftar till att slopa dagens tillståndssystem och ersätta detta med en anmälningsplikt redan under 2018.² Även inom Polismyndigheten råder uppfattningen att kameraövervakning innebär en effektiv metod i den brottsbekämpande verksamheten varför bland annat de nationella organisatoriska systemen för detta har utvecklats på senare tid.³

Juridiskt sett kan polisens befogenheter att använda olika kameraövervaknings- metoder delas in i tre övergripande kategorier. Den första utgörs av fjärrstyrd öppen kameraövervakning, vilken främst regleras genom kameraövervakningslagen (2013:460). Den andra kategorin innebär fjärrstyrd hemlig kameraövervakning, där 27 kap. i rättegångsbalken (1942:740) reglerar när sådan får användas. Den tredje rör manuellt hanterad kameraövervakning, vilken innefattar såväl öppen som hemlig kameraövervakning, som däremot saknar tydliga befogenhetsregleringar.

Mot polisens olika metoder som innefattar kameraövervakning för brottsbekämpning och säkerhet står emellertid motstående intressen, där bland annat risken för integritets- intrång ökar i takt med att befogenheterna för polisen blir allt större. I vissa situationer kan en kränkning av den personliga integriteten mycket väl tänkas vara berättigad sett till dess syfte, till exempel vad gäller en person som begått allvarliga brott. Dock innebär kameraövervakning i många fall att även utomståendes eller brottsmisstänktas (som visar sig vara oskyldiga) privatliv inskränks.⁴ Kameraövervakning har ibland även framställts snarare som en trygghetsskapande säkerhetsåtgärd än en integritets- kränkning. Detta kan ha att göra med dagens snabba teknikutveckling där företeelser

1 Kommittédirektiv, Möjligheterna till kameraövervakning ska förenklas, Dir. 2017:124.

2 Justitieutskottets betänkande, Polisens kameraövervakning, 2017/18:JuU19.

3 Polismyndigheten, www.polisen.se 2017-02-13.

4 Helmius, s. 17.

(7)

som förr skulle uppfattats som oacceptabla intrång i den personliga integriteten, numera kan upplevas som normala.⁵ Dock kan fortfarande starka argument framföras att kameraövervakning i vissa situationer kan innebära obefogade intrång i den personliga integriteten, varför ämnet aktualiserar många intressanta rättsliga frågor. Det faktum att de reglerade områdena skiljer sig åt beroende på vilken typ av kameraövervakning som genomförs innebär att ytterligare spännande frågor uppstår. En del av dessa behandlas i denna uppsats, bland annat vad gäller den enskildes rättigheter, polisens befogenheter, rättssäkerhetsgarantier och framtidsutsikter på området.

1.2 Syfte och avgränsning

Syftet med denna uppsats är att analysera enskildas rättsliga skydd och polisens rättsliga befogenheter vad gäller övervakning av enskilda genom fjärrstyrd öppen kamera- övervakning, fjärrstyrd hemlig kameraövervakning och manuell öppen respektive hemlig kameraövervakning. Vidare är syftet att utreda de rättssäkerhetsgarantier som ges enskilda genom tillsyn samt det straffrättsliga respektive skadeståndsrättsliga ansvaret som kan aktualiseras på området för att slutligen se till eventuell kommande lagstiftning.

Det rättsliga skyddet för enskilda gentemot polisens kameraövervakning har sin utgångspunkt i de svenska grundläggande rättighetslagstiftningarna, så som regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Ytterligare rättighetsstadgor, exempelvis genom EU-rätt eller annan internationell rätt lämnas utanför detta arbete. Däremot redogörs för de svenska regleringar som återspeglar ovanstående skydd så som polislagen, personuppgiftslagen och polisdatalagen. Personuppgiftslagens bestämmelser om spridning av personuppgifter lämnas utanför uppsatsen, liksom offentlighets- och sekretesslagen, eftersom uppsatsen inte behandlar spridning och utlämnande av övervakningsmaterial.

Vad gäller polisens rättsliga befogenheter att utöva kameraövervakning riktas fokus mot de tre metoderna; fjärrstyrd öppen kameraövervakning, fjärrstyrd hemlig kamera- övervakning och manuell öppen respektive hemlig kameraövervakning. Detaljerade redogörelser huruvida vissa situationer kan falla in under de olika metoderna lämnas därhän, exempelvis vad gäller kameraövervakning från drönare eller luftfarkoster. Även diskussionen huruvida polisens kameraövervakning utgör en effektiv metod för brotts-

5 SOU 2016:65 s. 34.

(8)

bekämpande verksamhet lämnas utanför uppsatsen. Fokus riktas istället mot rättigheter kontra befogenheter utifrån dagens lagreglering.

Uppsatsen undersöker inte Säkerhetspolisens verksamhet, främst eftersom att denna regleras enligt andra lagar och författningar.

I uppsatsen avgränsas rättssäkerhetsgarantierna till de områden som rör tillsyn, straff- rättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar vilka främst torde vara de rättssäkerhetsgarantier som aktualiseras till skydd för den enskilde på området.

Slutligen kan påpekas att kameraövervakning enligt uppsatsen både kan avse bild- och videoupptagning, gemensamt eller separat och som huvudregel efterbehandling av detta material. Vidare avgränsningar framställs, om nödvändigt, under respektive kapitel.

1.3 Metod och material

Metoden för uppsatsen utgörs av den rättsdogmatiska metoden. I doktrin har denna beskrivits ha flertalet olika betydelser. Enligt Kleineman är syftet, i de flesta fall, med en rättsdogmatisk metod att återskapa en rättsregel eller en lösning på ett rättsligt problem. Detta görs genom att se till de allmänt accepterade rättskällorna; lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin.⁶ Kleineman anser vidare att metoden kan brukas för att framföra kritik av gällande rätt och föreslå förbättringar, medan djupare diskussioner huruvida gällande rätt borde utvecklas i framtiden inte faller inom dess område.⁷

En annan aspekt av rättsdogmatiken lyfts fram av Sandgren, som menar att denna bör vara fri från egna värderingar men att vissa värderingar bland annat utifrån rätts- principer kan användas inom denna metod. Istället bör en rättsanalytisk metod användas för att väga in egna värderingar och gå utanför de accepterade rättskällorna.⁸

En tredje syn på den rättsdogmatiska metoden presenteras av Peczenik som anser att denna innefattar värderande åsikter, där rättskällorna förvisso utgör den grundläggande utgångspunkten för metoden.⁹

Denna uppsats har grundats i de allmänt accepterade rättskällorna och i vissa delar har även kritik, förslag på förbättringar och egna värderingar vägts in. Sålunda ligger arbetet närmst den syn på rättsdogmatisk metod som Peczenik presenterat.

6 Se Korling, Zamboni s. 21.

7 A.a. s. 24.

8 Sandgren, s. 45 f.

9 Peczenik, s. 250.

(9)

Vad gäller materialet har även annat material än de nämnda rättskällorna använts i relativt stor utsträckning. Detta beror bland annat på att den enskilde ofta inte vet om att denne blir kameraövervakad och eventuellt föremål för kränkande åtgärder från polisen, vilket innebär att många fall aldrig når upp till domstolsnivå. Däremot finns en relativt bred praxis från såväl Justitieombudsmannen som Justitiekanslern vad gäller polisens användning av kameror i olika sammanhang, vilken har betydelse för ämnet, trots att denna praxis inte ses som en traditionell rättskälla.¹⁰ Även liknande praxis från aktuella tillsynsmyndigheter har tjänat en behjälplighet i arbetet, bland annat vad avser Data- inspektionen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens beslut och uttalanden.

1.4 Disposition

Uppsatsens disposition följer det syfte som angetts i inledningen. Detta innebär att enskildas rättsliga skydd gentemot kameraövervakning presenteras i andra kapitlet, där fokus läggs på EKMR och RF. I detta avsnitt behandlas även andra nationella lag- regleringar som innehåller viktiga bestämmelser till skydd för enskilda. Rättigheterna presenteras först i och med att dessa utgör ramen för vilka kameraövervakningsåtgärder som enskilda är skyddade mot. Därefter blir frågan om skyddet kan inskränkas genom polisens befogenheter att kameraövervaka såväl platser som enskilda genom fjärrstyrd öppen kameraövervakning, fjärrstyrd hemlig kameraövervakning och manuellt hanterade kameror (öppen och hemlig användning) som presenteras i det tredje kapitlet.

Eftersom att efterhanteringen av det inspelade materialet både kan aktualisera PUL och PDL redogörs även för dessa lagar här. I ett fjärde kapitel presenteras rättssäkerhets- garantier utifrån tillsyn, det straffrättsliga- respektive skadeståndsrättsliga skyddet avseende de olika typerna av kameraövervakning. Det femte kapitlet behandlar eventuella framtida förändringar av betydelse för polisens kameraövervakning och dess konsekvenser. Avslutningsvis görs en kortare sammanfattning av arbetet i sin helhet i kapitel sex.

10 Däremot har den stor betydelse i praktiken då myndigheter som kritiseras av JO/JK i hög grad följer dessa beslut, se vidare Bernitz m.fl. s. 141.

(10)

2 Den enskildes rättighetsskydd

2.1 Inledning

Grundläggande rättigheter utgörs av vår grundlag, regeringsformen (1974:152), hädanefter RF, och lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, hädanefter EKMR.

Avseende kameraövervakning aktualiseras framförallt två begrepp inom RF och EKMR; personlig integritet och privatliv. Begreppen är av stor betydelse varför de presenteras i egna avsnitt nedan.

För att skydda enskildas personliga integritet finns även andra svenska regleringar, som presenteras i detta avsnitt. Polislagen (1984:387), hädanefter PL, föreskriver bland annat hur polisen får agera i deras arbete. Personuppgiftslagen (1998:204), hädanefter PUL, aktualiseras då all efterbehandling av bilder och videos i regel innebär att personuppgifter behandlas. De bilder och videos som specifikt rör polisens brottsbekämpande verksamhet regleras i sin tur av polisdatalagen (2010:361), hädanefter PDL.

2.2 Europakonventionen

2.2.1 Utgångspunkter

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från den 4 november 1950 gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag på grund av dess inkorporering i svensk rätt (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna). Av 2 kap. 19 § RF kan utläsas att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.¹¹

Artikel 8 reglerar skyddet för privat- och familjelivet, för hem och korrespondens.

Skyddet omfattar i första hand godtycklig myndighetsinblandning men innebär också en positiv förpliktelse för en stat att skydda rättigheten och förhindra ett intrång som görs av en enskild mot en annan.¹² Dessa rättigheter är däremot inte absoluta och får inskränkas genom punkten 2 där det stadgas att ett intrång får göras av en offentlig myndighet först med stöd av lag. Laglighetskriteriet kräver att den åberopade lagen ska vara tydlig och uppnå en viss nivå av kvalité. Lagen ska vidare vara nationell, samt

11 Se vidare SOU 2017:55 s. 44.

12 Se exempelvis Airey mot Irland, Serie A nr 32.

(11)

förutsebar och allmänt tillgänglig.¹³ Därutöver krävs att intrånget ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Enklare uttryckt måste ett intrång ha stöd i lag, uppfylla ett av de legitima syften som anges i artikeln och det måste anses nödvändigt för att tillgodose detta syfte. Det är upp till domstolen att avgöra vad ett legitimt syfte innebär, men generellt kan sägas att de legitima syftena för vilka intrång tillåts har tolkats relativt brett. Ett rättighetsintrång bedöms nödvändigt enbart om det svarar mot ett ”mycket angeläget behov” och om det står i rimlig proportion till syftet som ska uppnås. I bedömningen ges staterna en viss fri bedömningsmarginal, den så kallade ”margin of appreciation”, vilken varierar beroende på typ av mål.¹⁴ Vid första anblick kan det tänkas att polisens användning av kamera- övervakning gentemot enskilda i många fall kan inskränka rättigheter som föreskrivs i artikel 8 och således vara förbjuden. Dock utgör undantagsbestämmelsen en avgörande faktor och vad gäller polisens arbete torde kraven ofta vara uppfyllda, i och med att syftet med kameraövervakning i regel kan hänvisas till den allmänna säkerheten eller förebyggande av brott (så länge det står i proportion till rättighetsintrånget). I regel grundar även polisen sina åtgärder genom lag, men det finns metoder som nyttjas på relativt oklara grunder vilket kan utgöra ett problem sett till EKMR:s krav avseende undantag.¹⁵

Genom artikel 13 stadgas att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättig- heter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.

Detta ålägger Sverige en skyldighet att inneha en nationell instans för att enskilda ska kunna få sin sak prövad och få rättelse vid överträdelser av konventionen. Prövningen behöver nödvändigtvis inte genomföras av en domstol, utan prövning av en stats regering eller en förvaltningsmyndighet kan vara tillräckligt för att uppfylla konventionens krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel. Ett exempel på när Sverige ansågs sakna ett tillgängligt effektivt rättsmedel utgörs av Europadomstolens dom den 6 juni 2006 i målet Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige. Målet handlade om att få en uppgift avlägsnad från Säkerhetspolisens register, vilket domstolen ansåg var alltför svårt för att uppfylla artikel 13 i konventionen. Som ett motargument menade Sverige

13 Se exempelvis Uzun mot Tyskland, mål 35623/05.

14 Cameron, s. 117 ff.

15 Ett exempel på en sådan metod är manuell kameraövervakning vilken fördjupas i avsnitt 3.5.

(12)

att det funnits flertalet tillsynsaktörer, så som Justitiekanslern, Justitieombudsmannen, Datainspektionen och Registernämnden. Domstolen var dock av den uppfattningen att inte något av rättsmedlen kunde anses uppfylla kravet på ett effektivt rättsmedel, bland annat eftersom det inte fanns något tillgängligt rättsmedel för att få en uppgift avlägsnad från Säkerhetspolisens register. Därefter upprättades Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden, för att uppfylla konventionens krav. Denna tillsynsmyndighet har även relativt stor betydelse i polisens kameraanvändning, vilket fördjupas under avsnitt 4.3.1.

Artikel 13 kan sägas innebära ett slags ytterligare skydd för konventionens rättigheter, med stor betydelse för såväl enskilda som det allmänna. Utan denna bestämmelse kan det tänkas att rättighetsöverträdelser inte skulle tas på allvar av det allmänna och bestämmelserna inte heller utgöra ett så pass starkt skydd som de gör idag. Det är nämligen först genom denna artikel som enskilda bland annat kan ges en rätt till kompensation för sina eventuella skador genom rättighetsöverträdelser och utan detta skulle konventionen förmodligen vara relativt tandlös.¹⁶

2.2.2 Privatliv och hem

Artikel 8 i EKMR garanterar som ovan nämnts fyra enskilda rättigheter. Det förekommer en relativt hög grad överlappning mellan dessa, vilket innebär att flera av dessa rättigheter kan aktualiseras vid kameraövervakning mot en enskild.¹⁷ Vad avser rätten till familjeliv omfattar denna rättighet främst skyddet att få ha ett privat familjeliv, bland annat att såväl föräldrar och barn som huvudregel inte ska separeras.¹⁸ Korrespondens omfattar användning av bland annat post, telefon, telegram, fax- meddelanden, e-post och internet.¹⁹ Dessa två rättigheter är således mindre relevant för uppsatsen, även om åtgärder från polisen kan skyddas genom dessa (exempelvis vid bildupptagning av ett e-postmeddelande etcetera). De rättigheter som främst aktualiseras inom området för kameraövervakning torde vara rätten till privatliv och hem. Det kan tänkas att polisen i vissa situationer kan göra intrång i en persons rätt till skydd för sitt hem, till exempel vid en husrannsakan där bildupptagning utförs. Sådana situationer kan

16 Se vidare avsnitt 4.6.5 angående skadestånd enligt EKMR.

17 Cameron, s. 121.

18 A.a. s. 124 ff.

19 Se Klass mot Förbundsrepubliken Tyskland, dom av den 6 september 1978, A/28, punkt 40, P.G och J.H mot Förenade kungariket, mål nr 44787/98, dom av den 25 september 2001, punkt 42, Copeland mot Förenade kungariket, mål nr 62617/00, dom av den 3 april 2007 och Liberty mot Förenade kungariket, mål nr 58243/00, dom av den 1 juli 2008.

(13)

även som regel sägas utgöra ett intrång i privatlivet för den enskilde.²⁰ Privatlivet sträcker sig även utanför hemmet varför rättigheten kan utge ett bredare skydd än rätten till skydd för hemmet. Däremot innebär detta att rätten till skydd för privatlivet är svårare att definiera än rätten till skydd för hemmet.

Även andra artiklar i konventionen kan beröra privatlivet, till exempel skydd mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3), frihetsberövande (artikel 5) och som nämnts rätten till respekt för hem vilka ofta kan vara svåra att särskilja från privatlivet.²¹ Skillnaden mellan personlig integritet, som används i RF, och privatliv rent definitionsmässigt är inte heller enkel att definiera. Privatlivet borde dock inrymma något fler aspekter än det svenska uttrycket personlig integritet²², eftersom Europa- domstolen genom praxis har gett skyddet för privatlivet en bred tolkning. Skyddet för privatlivet omfattar främst den fysiska och moraliska integriteten, vilket bland annat gäller uppgifter om den enskildes identitet, hälsa och sexuella läggning.²³ Vidare omfattar rättigheten yrkes- eller affärsverksamhet, rätten att inleda relationer med andra, den fysiska och psykiska integriteten samt rätten till personlig utveckling och att fastställa detaljer för sin identitet som individ.²⁴

Begreppet privatliv har som nämnts främst utvecklats genom praxis varför en summarisk bild av detta ges nedan med huvudfokus på kameraövervakning i olika miljöer. Utöver ovanstående innebär skyddet för privatlivet en skyddssfär mot registrering och utlämnande av uppgifter ur allmänna register.²⁵ Även områden som gränsar till privatlivet, som ett advokatkontor där en person arbetar, har ansetts gå in under bestämmelsen.²⁶ Såväl fotografering i privat sfär som publicering av foton tagna av en övervakningskamera har, i vissa fall, ansetts innebära en kränkning av privatlivet.²⁷ Däremot har det uttalats att det inte varit ett intrång i privatlivet att fotografera en person på en offentlig plats.²⁸ Dock var omständigheterna i detta mål något särskilda då fotografier hade tagits öppet på demonstranter som befann sig på en plats avsiktligen för att ”synas” och dessutom kom aldrig bilderna som tagits till att identifiera enskilda individer att användas. I ett annat mål greps en person i sitt hem som misstänkt för del-

20 Cameron, SOU 2010:103 s. 508.

21 Danelius, s. 260 f.

22 Se avsnitt 2.3.2.

23 SOU 2016:41 s. 152.

24 Cameron, SOU 2010:103 s. 520.

25 Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige, nr 62332/00.

26 Niemietz mot Tyskland, Serie A 251.

27 Caroline von Hannover mot Tyskland, nr 59320/00 och Peck mot Storbritannien, nr 44647/98.

28 Friedl mot Österrike, mål nr 15225/89.

(14)

aktighet i terrorism.²⁹ Personen fotograferades senare i häktet i hemlighet. Denna fotografering innebar enligt domstolen ett intrång i privatlivet för den utsatte. Ett liknande fall rörde en person som filmades i sin fängelsecell och på fängelsets besöksområde, vilket även det betraktades som ett intrång i privatlivet.³⁰ Även fall där utförlig information om en persons aktiviteter observeras systematiskt kan innebära ett intrång i en persons privatliv.³¹

Vidare har Europadomstolen uttalat att många faktorer måste beaktas huruvida en persons privatliv berörts avseende åtgärder som genomförts utanför en persons hem eller privata fastighet. En persons rimliga förväntningar kan ha betydelse i bedömning- en. Exempelvis kan en person som befinner sig på öppen gata, synlig för alla andra i närheten, förvänta sig att bli iakttagen. Däremot kan systematiska eller permanenta in- spelningar innebära en inskränkning i privatlivet, vilket motsvarar digital film eller fotografier medan övervakningskameror där inspelningen raderas inte omfattas.³² I doktrin har Europadomstolens praxis belysts som att det i fall av såväl öppen som dold fotografering eller filmupptagning från polisen inte är en kränkning av privatlivet bara genom att filma eller fotografera en person, utan istället bevarandet av bilden eller filmen som kan komma att utgöra intrång i en persons privatliv.³³

Europadomstolens praxis på området är relativt omfattande och innefattar prejudikat som både godtar kameraövervakning från polisen i vissa situationer, medan det i andra fall kan anses inskränka bland annat privatlivet. Således är det svårt att dra en tydlig gräns för när polisen överträder konventionen eller inte och därmed blir bedömningen beroende på de specifika omständigheterna i ett aktuellt fall. Omständigheter av betydelse kan bland annat vara i vilken situation övervakning sker, vilken typ av plats och vad den enskilde rimligen förväntat sig i den uppkomna situationen. Detta leder till slutsatsen att en bedömning måste göras från fall till fall, huruvida en inskränkning i privatlivet varit befogad eller ej.

29 Murray mot Förenade kungariket, dom av den 28 oktober 1994, A/300 A.

30 Allan mot Förenade kungariket, mål nr 48539/99, dom av den 5 november 2002.

31 Tsavachidis mot Grekland mål nr 28802/95, dom av den 28 oktober 1997.

32 P.G. och J.H. mot Förenade kungariket nr 44787/98, dom av den 25 september 2001 och Cameron, SOU 2010:103 s. 528.

33 Cameron, SOU 2010:103 s. 527.

(15)

2.3 Regeringsformen

2.3.1 Utgångspunkter

1 kap. 2 § RF uttrycker grundlagens så kallade målsättningsstadganden där bland annat framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privat- och familjeliv.

Bestämmelsen anses inte rättsligt bindande utan betraktas snarare som mål för stats- maktens handlande.³⁴ Därav innebär stadgandet i huvudsak föremål för snarare politisk- än rättslig kontroll.³⁵ Däremot kan målsättningsstadgandet inneha en viss materiell betydelse i rättstillämpningen. Ett exempel är ett fall där smygfilmer använts som utredningsunderlag i ett färdtjänstärende.³⁶ Här använde JO sig av bestämmelsen som en utgångspunkt för prövningen av ärendet. Således är bestämmelsen i sig inte att betrakta som helt tandlös, även om den i huvudsak är att se som en utgångspunkt för det allmännas maktutövning.

Först i andra kapitlet i RF återfinns regler av direkt betydelse för enskilda, med bindande verkan för det allmänna. Enligt 2 kap. 6 § 2 st. är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna bestämmelse infördes genom 2010 års grundlagsändringar som bland annat genomfördes för att stärka och tydliggöra enskildas skydd mot intrång i fri- och rättigheter från det allmännas sida.³⁷ Bestämmelsen ger upphov till flertalet begrepp. Vad det centrala begreppet personlig integritet innebär fördjupas, som sagt, nedan. Enskildas personliga förhållanden har avsetts ha samma innebörd som i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta innebär att begreppet kan innefatta en bred kategori av information som hör ihop med en enskild person, exempelvis uppgifter om namn och andra identitetsuppgifter, familjeförhållanden, adress, hälsa och vandel. Hit hör även fotografisk bild och uppgifter som inte är direkt knutna till den enskildes privata sfär.³⁸ Vid prövning av uttryckets närmare innebörd får vägledning hämtas i enlighet med vad normalt språkbruk kan läggas i dess betydelse.³⁹ Det är därav beroende från fall till fall hur bedömningen över den enskildes personliga förhållanden

34 Prop. 1973:90 s. 194 f.

35 SOU 1975:75 s. 184.

36 JO 2009/10 s. 398.

37 Prop. 2009/10:80.

38 A.a. s. 177.

39 Prop. 1975/76:160 s. 109 och prop. 1979/80:2 s. 84.

(16)

görs. Vidare ska intrånget ha skett utan samtycke. Intrånget ska även innebära en kart- läggning eller övervakning av den enskildes personliga förhållanden. Kartläggning i denna bemärkelse kan exempelvis vara att samla in uppgifter om en enskild för beslut om beskattning, även om inte avsikten är att kartlägga en enskild. Stora mängder information som finns lagrade i myndigheters databaser kan innebära kartläggning då de ofta innehåller information om enskildas personliga förhållanden. Andra exempel är polisens register så som misstankeregistret. Gränsen till vad som anses vara över- vakning är inte självklar och någon exakt gränsdragning har inte varit avsikten enligt förarbetena. Exempel på arbetsmetoder som innebär övervakning kan vara hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning men kan också omfattas av allmän kame- raövervakning och även en handhållen kamera.⁴⁰ Det avgörande för huruvida en åtgärd innebär kartläggning eller övervakning är inte syftet utan beror helt på effekten av åtgärden.⁴¹

Utöver ovanstående rekvisit krävs som sagt även att ett intrång i den personliga integriteten ska vara ett betydande intrång för att skyddas av bestämmelsen. Motiven bakom begränsningen är bland annat att alla intrång i den personliga integriteten inte ska innebära ett hinder mot lagstiftning som behövs till skydd för viktiga samhälls- intressen. Vad som avgör huruvida ett intrång är betydande eller inte är först och främst uppgifternas karaktär, omfattningen och ändamålet med behandlingen. Ju känsligare uppgifterna om en enskild är desto mer ingripande anses hantering av uppgifterna vara, samtidigt som stora mängder av mindre uppgifter kan innebära ett betydande intrång.

Hantering av uppgifter som syftar till att utreda brott anses normalt vara av det känsligare slaget, medan svårigheten att peka ut några specifika åtgärder som innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten framhävs i förarbetena.⁴² Även här görs bedömningen från fall till fall. Detta innebär att bestämmelsen utgör en oklar definition för när exempelvis polisen inskränker den personliga integriteten, vilket gör alla typer av bedömningar inom detta område relativt komplicerade.

I likhet med EKMR och artikel 8 så är rättigheterna enligt 2 kap. 6 § 2 st RF inte absoluta och kan därmed inskränkas i vissa situationer. Detta kommer till uttryck genom 2 kap. 20 § punkt 2 där det framgår att rättigheter mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden får begränsas genom lag.

40 Prop. 2009/10:80 s. 179 ff.

41 Bull, Sterzel, s. 72.

42 Prop. 2009/10:80 s. 182 ff.

(17)

Dock måste en begränsning alltid uppfylla vissa krav för att få genomföras, vilket följer av 2 kap. 21 § RF. För det första måste ändamålet med begränsningen vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Kravet kan sägas innebära en främst politisk bedömning snarare än rättslig. Viss ledning kan hämtas ifrån 1 kap. 2 § RF, men samtidigt är det svårt för exempelvis en domstol att hävda att en lag som både regering och riksdag antagit inte skulle vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle.⁴³ För det andra får en begränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, vilket innebär ett proportionalitetskrav. En sådan prövning innefattar tre steg, nämligen om åtgärden kan leda till det önskade resultatet, om det finns mindre ingripande alternativ och om vinsterna med åtgärden överväger det intrång som detta innebär.⁴⁴ Denna bestämmelse har diskuterats flitigt i såväl lagstiftningsarbete som genom rättspraxis.⁴⁵ Huruvida en inskränkning är proportionerlig eller inte torde närmast bedömas, som så ofta gäller vid rättighetsbestämmelser, från fall till fall. För det tredje får rättighets- begränsningar inte innebära ett hot mot den fria åsiktsbildningen, vilket bland annat skyddar enskildas rörelsefrihet att ta sig till röstlokaler.⁴⁶ För det fjärde och sista får inte en begränsning göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Dessa fyra krav tillsammans innebär en skyldighet för lagstiftaren att noga redovisa sina skäl för en begränsning i en rättighet.⁴⁷ Att uppmärksammas bör det faktum att även här gäller att en inskränkning måste ske genom lag (eller annan för- fattning), liknande vad gäller rättighetsinskränkningar enligt EKMR.

Till skillnad från EKMR finns ingen direkt bestämmelse i RF som garanterar ett effektivt rättsmedel då en rättighet som skyddas av RF kränkts, vilket kan tala för att EKMR utgör ett starkare skydd för enskilda i praktiken.

2.3.2 Personlig integritet

Begreppet personlig integritet hör som sagt till 2 kap. 6 § RF och utgör en central roll i fråga om polisens kameraövervakning gentemot enskilda. Uttrycket har varit föremål för överväganden i flertalet olika lagstiftningsärenden och det har visat sig svårt att fastslå en allmänt accepterad definition av begreppet. I förarbeten har presenterats en bild av att den personliga integriteten utgör ett slags sfär som varje människa är

44 A.a. s. 93.

45 Se t.ex. prop. 2009/10:227 s. 25 ff. och NJA 2005 s. 805.

47 A.a. s. 94.

(18)

omgiven av och där hen bör vara fredad och intrång bör kunna avvisas.⁴⁸ Det har inte ansetts nödvändigt att formulera en exakt definition av begreppet, utan istället uttalats att vad som utgör personlig integritet är något som kan och bör utvecklas.⁴⁹ Ett annat argument för att inte formulera en självklar definition har varit att rätten till en privat sfär inte är absolut, utan relateras till en rad olika omständigheter som kan variera över tid.⁵⁰ Dessutom utgör personlig integritet i högsta grad ett uttryck som kommit att bestämmas främst genom ett stort antal skyddsregler av mycket varierande slag, vilket gjort det ännu svårare att få en klar definition av begreppet.⁵¹ Ytterligare svårigheter att definiera begreppet utgörs av att de flesta människor har en egen uppfattning om vad personlig integritet innebär för dem själva, där storleken av den privata sfären kan variera kraftigt mellan olika människor beroende på kultur, etnicitet, religion och social bakgrund. Den personliga sfären kan också variera beroende på en situation till en annan.⁵² Försök att definiera den personliga integriteten har även gjorts i rättsvetenskap- lig doktrin, där bland annat olika typer av kränkningar delats in i tre huvudgrupper; 1) fysiskt eller psykiskt i en persons privata sfär; 2) insamlande av uppgifter om en persons privata förhållanden; 3) offentliggörande eller annat utnyttjande av material om en persons privata förhållanden.⁵³

Att begreppet personlig integritet utgör ett oklart begrepp gör det även oerhört svårt att ge en tydlig bild över vilka situationer, då polisen använder sig av kamera- övervakning gentemot enskilda, som utgör ett intrång i den personliga integriteten.

Även avsaknaden av rättspraxis som tydliggör begreppet komplicerar att lämna mer exakta slutsatser. Detta utgör en stor skillnad sett till EKMR, där snarare rättspraxis format begreppen succesivt, medan det svenska begreppet snarare presenterats genom offentliga utredningar. Enligt mig innebär detta i och för sig inte att begreppet utgör en svag länk i det svenska rättssystemet, då en alltför detaljerad definition skulle kunna innebära ett sämre skydd för enskilda där vissa inskränkningar eventuellt helt skulle falla utanför begreppet. Dagens situation där begreppet personlig integritet är, som presenterats, relativt flytande kan bland annat resultera i att begreppet förändras under tid och att bedömningar får göras från fall till fall. Detta kan tänkas leda till ett bättre

48 Prop. 2009/10:80 s. 175.

49 Prop. 2016/17:222 s. 18.

50 SOU 2016:41 s. 39.

51 SOU 2007:22 s. 52.

52 SOU 2002:18 s. 52 f.

53 Se Strömholm, SvJT 1971 s. 695.

(19)

skydd för enskilda, jämfört med en snäv definition av begreppet, varför en argumentation för ett mer enhetligt begrepp inte anses nödvändig.

Uppsatsen lämnar generellt begreppsdiskussioner åt sidan eftersom att detta främst ger upphov till rättsfilosofiska frågor. Däremot kan belysas att viss doktrin har presenterat en bild av att den personliga integriteten inte kan kränkas i det offentliga rummet, eftersom denna hör till det privata och således inte kan kränkas i offentligheten.⁵⁴ Argumentationslinjer har även förts som menar att den personliga integriteten snarare stärks av en utökad kameraövervakning på grund av en minskad risk för brott som i sin tur utgör en allvarlig kränkning av den personliga integriteten.⁵⁵ Utan att gå in alltför djupt i begreppsdiskussionen är min uppfattning att den personliga integriteten, och den ”privata sfären”, bärs med även i de offentliga rummen. Dagens rättsläge, där som sagt Europadomstolens praxis är framstående, innebär att kränkningar kan göras i det offentliga rummet, vilket även torde gälla den personliga integriteten som ligger mycket nära uttrycket privatliv. Om en kränkning är för handen beror dock som sagt på omständigheterna i det enskilda fallet och huruvida ett bevarande av materialet skett eller inte. Vidare är min åsikt att den personliga integriteten givetvis kan vara föremål för straffrättsligt intresse. Däremot är det främst i offentligrättslig lagstiftning som uttrycket används vilket borde peka på att den personliga integriteten kan utsättas för omfattande inskränkningar främst av det allmänna, varför den personliga integriteten juridiskt sett svårligen kan anses stärkas av ökad kamera- övervakning.

2.4 Annan relevant lagstiftning

2.4.1 Polislagen

I polislagen finns bestämmelser som rör de allmänna principerna för polisens ingripanden, vilken således gäller polisens verksamhet genomgående. Av 8 § PL kan utläsas att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Vidare föreskrivs i andra stycket att ett ingripande som

54 StvT 2013 s. 113.

55 A.a. s. 120 f.

(20)

begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap. RF får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket. Bestämmelsen ger uttryck för såväl behovs- som proportionalitetsprincipen. Behovsprincipen innebär ett krav på att ett ingripande av polis endast får ske då det är nödvändigt för den aktuella farans eller störningens avvärjande eller undanröjande. Proportionalitetsprincipen i sin tur innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet. Genom andra stycket föreskrivs att en polisman måste ha direkt stöd i lag för att få genomföra ett ingripande som anges i 2 kap. RF. Med andra ord kan en polisman som bedömer ett ingripande som försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter ensamt inte utgöra en grund för ingripandet. Detta innebär samtidigt att polisen inte behöver uttryckligt lagstöd för alla åtgärder som genomförs utan de kan, sett till första stycket, genomföra vissa konkreta åtgärder så länge ingripandet är försvarligt med hänsyn till tjänsteåtgärdens syfte och övriga omständigheter. Däremot får ett sådant ingripande aldrig begränsa den enskildes fri- och rättigheter enligt regeringsformen, eftersom att lagstöd då krävs.⁵⁶ Bestämmelsen bör enligt min mening främst gälla som en utgångspunkt för polisers tjänsteutövning men vara relativt svår att applicera i det praktiska yrket, åtminstone vad gäller kameraanvändning. RF:s regler ger upphov till komplicerade bedömningar, vilket kan anses mindre lämpade i situationer där ett beslut snabbt måste fattas – till exempel i en hotfull situation där en polisman väljer att aktivera en manuell kamera för att exempelvis säkra bevis. Med detta sagt innebär det hela inte att bestämmelsen saknar betydelse i polisens användning av kameror. Snarare är den mycket viktig eftersom polisen bland annat alltid måste beakta proportionaliteten i sina ingripanden samt att den synliggör grundlagens bestämmelser avseende rättighetsskyddet direkt i polisens verksamhet. Det kan även tänkas att situationer uppstår exempelvis när polisen ska rigga en fjärrstyrd kamera under en längre tid där tiden för enskilda bedömningar är större och de aktuella reglerna ovan kan vägas in i bedömningen. Som kommer att framställas senare i uppsatsen är det dock långt ifrån klart huruvida polisens kameraövervakning i vissa situationer kan inskränka rättigheter i 2 kap. RF eller ej, varför ämnet kompliceras ytterligare.

56 Prop. 1983/84:111 s. 78.

(21)

2.4.2 Personuppgiftslagen

Bland annat i de fall där polisen efterbehandlar bilder och videos kan PUL bli aktuell vad gäller polisens kameraanvändning, varför en översiktlig redogörelse för lagens skyddsperspektiv ges här. Dock bör uppmärksammas att polisens brottsbekämpande verksamhet avseende personuppgiftsbehandling är specialreglerad genom PDL och för den öppna fjärrstyrda kameraövervakningen genom KÖL.⁵⁷

Ursprunget till EU:s reglering av persondataskydd har sitt ursprung i artikel 8 EKMR.

Således hänger såväl EKMR, RF, EU:s och svensk personuppgiftslagstiftning ihop och grundas på mänskliga rättigheter. Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (1995 års datadirektiv) utgör grunden till Sveriges reglering av personuppgifter. PUL följer även i princip direktivet avseende såväl struktur som text.⁵⁸ På grund av detta presenteras inte den EU-rättsliga regleringen närmre, utan fokus riktas mot PUL och dess bestämmelser.⁵⁹

Enligt 1 § PUL syftar lagens ändamål till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Även här används begreppet personlig integritet, vilket återspeglar skyddet genom RF ovan. Begreppet har som tidigare nämnts visat sig vara svårt att definiera mer exakt och varken svensk lagstiftning, doktrin eller rättspraxis innehåller någon närmre definition av begreppet. Vid inskränkningar av den personliga integriteten genom personuppgiftsbehandling har huvudfokus riktats på själva kränkningen i sig, vilket beskrivits som att en enskild förlorat kontrollen över sin egen person eller vissa uppgifter om sig själv.⁶⁰ Det har med andra ord ansetts enklare att definiera vad en kränkning av den personliga integriteten innebär än vad uttrycket i sig innebär.

I 2 § uttrycks att lagen är subsidiär till annan lagstiftning eller förordningar, vilket medför att andra bestämmelser rörande personuppgiftsbehandling alltid går före. 3 § PUL innehåller en rad definitioner vilka är av stor betydelse för lagen. Exempelvis avses med personuppgifter all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Detta innebär att all information som kan hänföras till en fysisk person är en personuppgift. Som exempel kan nämnas personnummer,

57 Se vidare avsnitt 3.

58 SOU 2017:55 s. 48.

59 Se prop. 1997/98:44 för information om genomförandet i svensk rätt.

60 Se t.ex. SOU 2004:6 s. 27 ff. och SOU 2016:41 s. 135 ff.

(22)

registreringsnummer för fordon, lägenhetsnummer och ett namn på en person.⁶¹ Vidare är bilduppgifter om fysiska personer enligt lagens mening personuppgifter, med förut- sättningen att det direkt eller indirekt kan utläsa vilken individ upptagningen gäller.⁶² Även digitala bilder på klotter med beteckningar på en enskild klottrare utgör personuppgifter om polisen kan härleda klottret till en viss person.⁶³ Omfattningen av behandlingen är bred och gäller alla åtgärder som vidtas rörande personuppgifter. Alla former av hantering omfattas och om väl en personuppgift finns i datorformat utgör alla typer av utlämnande av uppgiften (exempelvis skriftligt, muntligen eller i elektronisk form) en behandling av uppgiften. Även att ta del av en personuppgift anses som en behandling av uppgiften.⁶⁴ I den rättsliga diskussionen har begreppet kritiserats för att vara alltför vidsträckt, och det är mer eller mindre omöjligt att hitta aktiviteter som inte skulle utgöra behandling i lagens mening.⁶⁵ Detta innebär att polisens kamera- användning i de flesta fall innefattar personuppgifter, åtminstone i de fall där det går att utläsa vilken individ bildupptagningen gäller.

Härutöver krävs dock även att behandling genomförs för att bilderna ska omfattas av PUL. Detta framgår av 5 § PUL där det stadgas att lagen gäller för sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad samt vid behandling i manuella register. Detta innebär att lagen omfattar behandling av personuppgifter i dator, i löpande text eller i bildform. Med automatiserat avses i normalfallet personuppgifter som finns i datorformat och kan också omfatta överföring av personuppgifter till datorformat. I sammanhanget kan nämnas att svenska utredningar tidigare redogjort för uppfattningen att kameraövervakning där bild och ljud inte bevaras, utan enbart visas på en monitor, inte ska anses ske med hjälp av automatiserad behandling.⁶⁶ Samtidigt har Datainspektionen, hädanefter DI, gjort bedömningar där bland annat en digital upptagning med en webbkamera och elektroniska titthål i lägenhetsdörrar utgjort behandling som omfattas av PUL, trots att ingen information om bilderna sparats.⁶⁷ DI:s bedömningar talar för att så fort en personuppgift gjorts digital i någon form, oavsett tiden för digitaliseringen, innebär den en behandling av personuppgifter.⁶⁸ Dock omfattar detta inte fall avseende polisens fjärrstyrda kameraövervakning eftersom KÖL

61 Öman, Lindblom, kommentar till 3 § PUL.

62 EU-domstolens dom den 11 december 2014 i mål C-212/13.

63 Datainspektionens beslut 2005-08-30, dnr 1020-2005.

65 Se t.ex. Furberg, SVJT 2000 s. 413 f.

66 SOU 1996:88 s. 179.

67 Datainspektionens beslut 2005-09-20, dnr 763-2005 och beslut 2008-05-30, dnr 390-2008.

(23)

gäller istället för PUL avseende sådan övervakning, vilken presenteras senare i uppsatsen.⁶⁹

Med manuell behandling av personuppgifter avses uppgifter som ingår eller är avsedda att ingå i ett register av något slag, med andra ord en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. För det första måste registret avse fler än en person för att klassas som en samling av personuppgifter. För det andra måste uppgiftssamlingen vara strukturerad och därmed sorterade. För det tredje ska uppgifterna vara tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Således måste sökningar kunna göras i registret.⁷⁰ Polisens användning av kameror kan således omfattas av såväl automatiserad som manuell behandling. Situationer där polisen bevarar bilder/videos i en dator utgör typsituationen för automatiserad behandling, medan polisen kan tänkas samla in bilder/videos för manuell behandling i register som är sökbara. Som exempel kan nämnas de fall där kameraövervakning genomförs mot en bestämd individ som bör omfattas av den automatiserade behandlingen. Kameraövervakning som istället innefattar övervakning av flertalet individer som senare ska omfattas i något typ av register kan snarare härledas till en sorts manuell behandling. I dessa situationer är dock avgörande på vilket sätt behandlingen görs, eftersom att olika lagar aktualiseras vid fjärrstyrd öppen kameraövervakning, fjärrstyrd hemlig kameraövervakning och öppna respektive hemliga manuella kameror. Specialbestämmelser rörande olika metoder går nämligen alltid före PUL på grund av dess subsidiaritet.

I 9 § uppställs krav på den personuppgiftsansvarige som ska se till att personuppgifter bland annat bara behandlas om det är lagligt, om det sker på ett korrekt sätt i enlighet med god sed och att uppgifterna inte bevaras under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. För att behandla personuppgifter krävs som utgångspunkt ett samtycke från den registrerade enligt 10 § PUL. Däremot finns flertalet undantag som grundas i att behandlingen ska vara nödvändig sett till vissa givna intressen enligt 10 § punkt a)–f).⁷¹

69 Däremot är frågan huruvida en bild eller en video är att anse som en personuppgift av vidare intresse för uppsatsen, framförallt i de delar som rör manuell kameraövervakning. Se avsnitt 3.5.

71 Se vidare polisens befogenheter avsnitt 3.2.

(24)

2.4.3 Polisdatalagen

Syftet med PDL är enligt 1 kap. 1 § att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks, liknande PUL. Härutöver står ett motstående intresse att ge polisen möjligheten att behandla personuppgifter i sin brottsbekämpande verksamhet. Det kan handla om att samla in, registrera, behandla, analysera och lagra uppgifter av olika typer. Detta omfattar även bild- och videomaterial varför lagen är av stort intresse för denna uppsats. Oftast rör uppgifterna misstänkta, målsägande och vittnen där information är av stor betydelse för polisens arbete. Därutöver måste uppgifterna i många fall kunna spridas elektroniskt till andra personer inom polisen, till åklagare eller andra brottsbekämpande myndigheter – även internationellt sett.⁷²

Vad gäller tillämpningsområdet stadgas i 1 kap. 2 § att lagen gäller vid behandling av personuppgifter i bland annat brottsbekämpande verksamhet vid Polismyndigheten. De flesta begrepp har samma innebörd som i PUL varför någon närmre redogörelse inte ges här. Värt att uppmärksammas inledningsvis är det faktum att polisen inte endast använder sig av kameraövervakning som hänförs till brottsbekämpande verksamhet. All kameraanvändning som inte går in här under faller tillbaka på PUL, åtminstone i de fall som hänförs till behandling av personuppgifter (vilket borde vara de flesta).

Lagen undantar enligt 1 kap. 3 § vissa behandlingar av personuppgifter som sker genom andra register, som bland annat lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister och lagen (2010:362) om polisens allmänna spanings- register. Bestämmelsen är uttömmande, vilket innebär att polisens behandling av personuppgifter som inte hänför sig till någon utav dessa lagar faller tillbaka på PDL.⁷³ Enligt 1 kap. 4 § och 5 § finns andra specialregleringar som utgör områden som undantas från PDL och gäller enbart i de delar där det inte finns avvikelser sett till PDL.

I 2 kap. 1 § regleras PDL:s förhållande till PUL och bestämmelser i PUL ska som huvudregel endast tillämpas om det finns en hänvisning genom 2 kap. 2 § PDL. Flera centrala bestämmelser i PUL gäller således även för behandling i enlighet med PDL, exempelvis vissa bestämmelser i 9 § vad avser grundläggande krav på behandling.

En skyddande regel för känsliga personuppgifter finns i 2 kap. 10 § PDL. Sådana uppgifter utgör en persons ras, eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv. En annan

72 Nebelius, Sandén, s. 30.

73 A.a s. 40.

(25)

huvudsaklig grund för behandling än enbart på grund av dessa underlag måste finnas för att vara lagenlig.⁷⁴

Genom 2 kap. 11 § uttrycks att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Med detta avses en begränsning av polisens möjligheter att behandla personuppgifter. Däremot framgår inte närmre vad en tjänsteman behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter utan detta ska berörda myndigheter säkerställa i enlighet med bestämmelsen.⁷⁵ I 2 kap. 12 § finns ytterligare en bestämmelse till skydd för enskilda som rör längsta tid för bevarande av personuppgifter. Huvudregeln är att personuppgifter aldrig får bevaras under längre tid än vad som behövs för något eller några av lagens ändamål.

Genom PDL:s regler ovan ges de individer som bland annat utsätts för kamera- övervakning flertalet olika skydd för den personliga integriteten. Förutsättningen är dock att kameraövervakningen omfattar personuppgiftsbehandling, och att åtgärden hänförs till den brottsbekämpande verksamheten varför flertalet fall kan tänkas gå utanför PDL:s tillämpningsområde. Frågan kan ställas huruvida skyddet för enskilda påverkas beroende på om användning av kameror från polisens sida omfattas av brotts- bekämpande verksamhet, och således faller in under PDL, eller omfattas av exempelvis övervaknings- och ordningshållande verksamhet, vilket snarare går in under PUL:s bestämmelser. I många avseenden är lagarna likvärdiga vad gäller skyddet för den enskilde eftersom PDL i många avseenden tillämpar PUL:s bestämmelser, exempelvis vad gäller de flesta bestämmelser om grundläggande krav på behandlingen av personuppgifter (9 § PUL). Däremot finns flertalet undantag genom PDL, bland annat bestämmelsen i 9 § i) PUL, vilken stadgar att personuppgifter inte ska bevaras under en längre tid än nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Detta krav gäller således inte polisens behandling enligt PDL. Därmed kan det konstateras att PUL bör innefatta ett något bredare skydd för den enskilde, vilket i och för sig kan förklaras med PDL:s särskilda fokus på polisens brottsbekämpande verksamhet och möjligheter till att behandla personuppgifter.⁷⁶

74 Prop. 2009/10:85 s. 325.

75 Nebelius, Sandén, s. 80.

76 Mer om polisens befogenheter enligt PDL under avsnitt 3.2.

(26)

2.5 Sammanfattning

Som presenterats omfattas enskildas rättigheter gentemot polisens möjligheter att kameraövervaka främst av EKMR och RF. Några generella slutsatser huruvida kamera- övervakning överlag från polisens sida utgör ett intrång i privatlivet eller den personliga integriteten är svåra att dra, eftersom bedömningen helt beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Flera parametrar kan påverka bedömningen sett till Europadomstolens praxis, bland annat beroende på situation, typ av plats och vad den enskilde rimligen kan förvänta sig. Oftast är det även efterbehandlingen av bilder/videos som utgör själva intrånget varför även detta är av betydelse.

De skydd som kan aktualiseras vid kameraövervakning är inte absoluta genom någon av skyddslagstiftningarna, vilket betyder att intrång i rättigheterna kan göras under vissa givna förutsättningar. I polisens fall kan detta framförallt hänföras till förebyggande av brott och upprätthållande av allmän säkerhet. Även om begreppsbildningen skiljer sig åt (och i sin helhet är komplicerad) har det praktiska skyddet mellan EKMR och RF stora likheter där det tydligt märks att 2 kap. 6 § RF bland annat byggts upp på EKMR. Vad gäller betydelsen av de specifika bestämmelserna finns det genom Europadomstolens praxis en rad intressanta avgöranden vilka tydliggör skyddet i praktiken. Samtidigt saknas lika omfattande praxis vad gäller skyddet genom RF, varför det är svårare att slå fast ramarna för bestämmelserna i RF. Rättighetsskyddet återspeglas genom specifika svenska lagar vad gäller såväl polisens verksamhet i stort som all typ av personuppgiftsbehandling. Dessa lagar skiljer sig beroende på den typ av verksamhet polisen utför i det enskilda fallet och således aktualiserar endera PUL eller PDL, medan PL gäller under alla polisiära åtgärder.

3 Polisens befogenheter

3.1 Inledning

Polisen innehar befogenheter att i sin verksmahet använda sig av kameraövervakning av olika slag, både de som uttryckligen är lagreglerade och de som närmast är oreglerade.

Som presenterats i inledningen av uppsatsen är kameraövervakning ett mycket aktuellt ämne, där polisen alltmer använder denna teknik inom såväl brottsförebyggande som brottsutredande verksamhet. Metoderna kan användas dels öppet, dels hemligt vilket även påverkar vilka lagrum som aktualiseras. Det finns utredningar som visar på att

(27)

kameraövervakning utgör mycket effektiva medel mot brottsbekämpning, men även de som visar på att till exempel fler uppsatta kameror inte per automatik genererar en effektivare brottsbekämpning.⁷⁷ Sett till uppsatsens syfte lämnas sådana diskussioner därhän, främst i och med att det rör sig om rättspolitiska ämnen, som fallet utanför uppsatsens syfte.

I detta avsnitt presenteras förutsättningarna för polisens kameraövervakning avseende öppna respektive hemliga fjärrstyrda och manuella kameror. Beroende på vilken typ av kameraanvändning polisen utför regleras verksamheten genom olika lagar, medan viss övervakning är ”oreglerad”. Fjärrstyrda öppna kameror regleras genom KÖL, fjärrstyrd hemlig kameraövervakning regleras genom 27 kap. RB medan manuell (öppen och hemlig) kameraövervakning faller utanför dessa lagar, vilket medför att metoden i vissa fall kan anses ”oreglerad”. I de fall där personuppgiftsbehandling förekommer kan kameraövervakningen komma att aktualisera endera PUL eller PDL varför befogenhets- aspekterna genom dessa lagar presenteras inledningsvis.

I uppsatsen avses med fjärrstyrd kameraövervakning sådan verksamhet som sker öppet, vilket innebär att enskilda upplyses om att ett visst område eller dylikt är kameraövervakat. Hemlig kameraövervakning innebär fjärrstyrd övervakning, där poängen är att de enskilda är ovetande om övervakningen. Manuell kameraövervakning omfattar i denna uppsats såväl öppen som hemlig övervakning.

3.2 Personuppgiftsbehandling

Det som hittills presenterats avseende behandling av personuppgifter har främst rört bestämmelser som syftar till att skydda den enskildes personliga integritet. Dock finns även bestämmelser som öppnar för bland annat polisen att genomföra olika metoder som undantas från PUL:s skydd, vilket som sagt gäller i de fall där den huvudsakliga kameraövervakningen inte hänförs till direkt brottsbekämpande verksamhet. Ett viktigt undantag från PUL:s skyddsparagrafer framgår av 5 a § PUL som dels innehåller en undantagsreglering enligt första stycket, dels enligt andra stycket, ett förbud mot att utföra sådan behandling enligt undantaget om behandlingen innebär en kränkning av den personliga integriteten för den registrerade (den så kallade missbruksregeln). Denna bestämmelse innehåller en förenklad reglering för behandling av personuppgifter avseende ostrukturerat material, och det kan röra sig om löpande text, bilder och ljud som får hanteras fritt så länge en kränkning av den registrerades personliga integritet

77 Se exempelvis BRÅ:s statistik avseende effekter av kameraövervakning, www.bra.se 2017-05-08.

(28)

inte förekommer.⁷⁸ Med ostrukturerat material avses behandling som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling som är strukturerad för att underlätta sökning eller sammanställning av personuppgifter. Bland annat undantas grundläggande krav på behandling av personuppgifter enligt 9 §, tillsammans med samtyckesregeln enligt 10 § och andra skyddsparagrafer.

Bakgrunden till denna undantagsbestämmelse grundar sig i den tekniska utvecklingen, där det vore alltför omfattande att behandla datoriserad informations- teknik som främst rör vardagshantering och kommunikation.⁷⁹ Regleringen har dock kritiserats av bland annat Lagrådet som ansåg att stora problem kunde medföras från rättssäkerhetssynpunkt.⁸⁰ Som ett kärnområde för vad som undantas presenteras i regel såväl ljud- och bildupptagningar exempelvis från digital kameraövervakning. Först när till exempel en bild eller ljudfil infogas i någon form av register eller databas, exempelvis ett ärende- eller dokumenthanteringssystem, behövs ytterligare överväganden göras för att uppfylla de generella kraven för personuppgiftsbehandling.

Som tidigare nämnts regleras dock viss typ av kameraövervakning idag genom KÖL.⁸¹ Detta utesluter däremot inte att andra former av kameraövervakning än de denna lag omfattar kan gå in under undantagsbestämmelsen ovan. Innan KÖL trädde i kraft omfattades i princip all fjärrstyrd kameraövervakning av 5 a § och mycket praxis avseende missbruksregeln bildades.⁸² Manuell kameraövervakning som genomförs av polisen borde i många fall kunna omfattas av denna bestämmelse, eftersom annan reglering på området inte finns.⁸³ Detta möjliggör för polisen att medvetet behandla exempelvis bildupptagningar i ostrukturerad form, för att på så vis undvika många av PUL:s skyddsbestämmelser. I dessa fall blir andra stycket i 5 a § PUL av avgörande betydelse där sådan behandling som innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Detta kan givetvis vara mycket svårt för polisen att bedöma från fall till fall, framförallt i pressade situationer. I förarbetena har bland annat uttalats att tillämpningen får bygga på en intresseavvägning mellan den registrerades intresse av en fredad, privat sfär och andra motstående intressen i det enskilda fallet. Som utgångs- punkt för bedömningen kan hänsyn tas till bestämmelserna om grundläggande krav för

78 Öman, Lindblom, kommentar till PUL (inledning).

79 Prop. 2005/06:173 s. 18.

80 A.a. s. 76 f.

81 Öman, Lindblom, kommentar till PUL (inledning).

82 Se t.ex. SOU 2009:87 s. 75 ff för en sammanställning av Datainspektionens beslut samt HFD 2012 ref.

16. 83 Se nedan avsnitt 3.5.