Transporter och användningen av energi både inom landet och i Europa som helhet påverkar målen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Med nu beslu- tade åtgärder kommer inte målen och flera av delmålen att nås. Grundläggande strukturförändringar som t.ex. att minimera behovet av transporter tar tid att genomföra, och resultaten kommer först långt fram i tiden. För att målen ska kunna nås är det viktigt att de åtgärder genomförs som föreslogs i proposition 2000/01:130, ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier”. Nya utvecklade förslag på området kommer att läggas fram av Vägtrafikskatteutred- ningen (Fi 2001:08). Även de åtgärdsprogram som kom- muner är skyldiga att ta fram om det finns risk att över- skrida miljökvalitetsnormerna (MKN) för luft kommer att ha mycket stor relevans för arbetet att nå miljömålen.
Den svenska transportpolitiken innebär att alla trans- portslag ska stå för sina samhälleliga marginalkostnader. Denna princip har dock av hänsyn till de svenska opera- törerna, främst åkerinäringen, inte kunnat tillämpas fullt ut. Svenska åkerier skulle inte klara konkurrensen med utländska operatörer som inte beskattas enligt denna princip. Sverige bör därför i sitt EU-arbete verka för att denna snedvridna konkurrens kan undvikas.
För målen som berörs av strategin för effektivare energianvändning och transporter framförs följande för- slag till nya åtgärder:
Koldioxiddifferentierade fordons- eller försäljningsskatter.
Genom sådana skatter förstärks effekterna på den svenska marknaden av biltillverkarnas åtagande inom EU om introduktion av bränslesnålare bilar. Förslaget kommer eventuellt att preciseras närmare i samband med kon- trollstationen för klimatstrategin 2004. Förslaget finns utförligare beskrivet i Naturvårdsverket Rapport 5315, ”Effektivare användning av energi och transporter. Lägesredovisning och åtgärdsanalyser” och i
Naturvårdsverket Rapport 5187, ”Koldioxidrelaterad skatt på bilar”.
Fastighetsbeskattningen bör anpassas så att energieffek- tivisering inte leder till ökad beskattning, alternativt kom-
pletteras med andra styrmedel. Taxeringsvärdet för små-
hus grundas bl.a. på en bedömning av byggnadens stan- dard. Idag ges högre standardpoäng om huset exempel- vis har fönster med isolerglas, värmepumpsystem eller öppen spis, kakelugn eller braskamin. Högre standard- poäng ger högre taxeringsvärde och därmed högre fastig- hetsskatt. Från januari 2004 ges skattereduktion för iso-
60 000 70 000
50 000 80 000 ton, tusental
figur 4.2 Sveriges totala utsläpp av växthusgaser
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
källa: naturvårdsverket mål 2008–2012
lerglas och visst slag av uppvärmning. Fastighetsskatten bör fortsätta att anpassas så att den främjar istället för hindrar valet av energibesparande åtgärder eller använd- ningen av icke-fossila bränslen. Alternativt kan övervä- gas att komplettera med andra styrmedel som exempel- vis bidrag. Energianvändningen har varit nästan kon- stant under många år och det är osäkert om den kommer att minska. De planerade informationsinsatserna, spar- kampanjer och höga energipriser bör få brukare och för- valtare att reagera och agera och ändra förhållningssätt så att energianvändningen minskar. Skärpningen av energihushållningsreglerna i Boverkets byggregler (BBR) kommer inte att få genomslag förrän närmare 2010. En samhällsekonomisk konsekvensbeskrivning arbetar Boverket för närvarande med.
Förslag till åtgärder gällande småskalig vedeldning.
Vedeldning med gammal teknik orsakar stora utsläpp av bl.a. partiklar och flyktiga organiska ämnen (VOC). Utsläppen av partiklar orsakar hälsoproblem av olika slag. Mätningar och modelleringar visar att risken är stor att kommande skärpta gränsvärden för partiklar över- skrids. Miljömålsrådet föreslår en ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd under rubriken ”Kommunala föreskrifter m.m.”. Ett tillägg under § 40 bör göras i form av en punkt 7b, med följande lydelse:
40 § Om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kommun, får kommunen meddela före- skrifter om
- - -
7b. utsläppskrav eller motsvarande, för fastbränsleeldade värme- pannor inom särskilt angivna områden om anläggningen inte uppfyller Boverkets föreskrifter till plan- och bygglagen (1987:19) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk (1994:847) m.m., samt andra villkor under viss tid för fastbränsleeldning om det behövs för att undanröja hälso- påverkan,
- - -
De kommuner som har olägenheter med omfattande fastbränsleanvändning och höga halter av luftförorening- ar får genom denna ändring möjlighet att ställa krav på att icke miljögodkända pannor ska bytas ut. Före- skrifterna kan också innebära krav på att ackumulator- tank eller annan utrustning som minskar utsläppen av
luftföroreningar i motsvarande grad ska installeras. Dess- utom kan de innebära att rätten att elda ved i s.k. kombi- pannor begränsas då det råder ogynnsamma meteorolo- giska situationer. Kommunen blir skyldig att i särskilt beslut ange vilka områden i kommunen som dessa bestämmelser ska tillämpas på.
Boverket bör även inom sitt pågående arbete utreda om det är möjligt att som alternativ till byggreglerna sätta upp utsläppskrav på pannor baserat på EU-standarder för försäljning av fastbränslepannor.
I samband med att förslagen ovan genomförs behöver resurser läggas på att informera och sprida kunskap om vedeldning och dess påverkan på hälsa och miljö. Det bör göras i samarbete mellan berörda myndigheter och genomföras genom att involvera lokala energirådgivare och regionala energikontor m.fl. Konsekvensanalysen i rapporten ”Småskalig vedeldning – Energimyndig- hetens analys och förslag till åtgärder” indikerar att änd- ringar i regelverket kan komma att drabba ekonomiskt svaga grupper i tätorter belägna utanför tillväxtregioner- na. Energimyndigheten ser därför ett behov av någon framtida form av bidragssystem för att få till stånd att pannorna byts ut. Energimyndigheten avser att arbeta vidare med förslag till hur ett eventuellt bidragssystem ska finansieras. De åtgärder som föreslagits ovan bör genomföras i samverkan mellan Energimyndigheten, Boverket, Naturvårdsverket och Kommunförbundet. En samhällsekonomisk konsekvensbeskrivning finns i Energimyndighetens ovannämnda rapport, med beteck- ningen ER 23:2003.
Fordonsskatten för tunga bilar med låga utsläpp bör sänkas.
Det svenska miljöklassningssystemet för bilar och den differentierade beskattning som varit knuten till dessa har haft positiv miljöeffekt. För närvarande finns miljö- klass 2005 för lätta bilar och miljöklass 2005 och 2008 för tunga bilar som har lägre avgasutsläpp än standardkraven för nya bilar. För lätta bilar sätts idag den årliga fordons- skatten ned, men inte för miljöklassade tunga bilar. Regeringen har tillsatt en utredning (Vägtrafikskatte- utredningen, Fi 2001:08, dir. 2001:12) för att se över hur vägtrafikbeskattningen kan göras mer styrande från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt. Utredningen har i ett delbetänkande föreslagit att nuvarande fordonsskatt för tunga fordon ska ändras så att lastbilar av miljöklass 2000 och senare ska få sänkt fordonsskatt. Förslaget ger till-
räckligt incitament för åkerinäringen att vilja efterfråga lastbilar med lägre utsläpp. En ytterligare effekt av att bilar med lägre avgasutsläpp har lägre fordonsskatt är att äldre bilar skrotas tidigare, eftersom det blir oekonomiskt att hålla dessa bilar i trafik. Effekten av förslaget upp- skattas bli att utsläppen av kväveoxider minskar med 1 600 ton vid långsam introduktion och med ända upp till 7 500 ton vid stort utbud av miljöklassade bilar. Att sänka den årliga fordonsskatten för bilar som uppfyller kommande utsläppskrav i EU skulle vara en effektiv åtgärd för att minska NOX-utsläppen från vägtrafiken och
bidra till måluppfyllelsen. Naturvårdsverket anser dock att Vägtrafikskatteutredningens förslag att även ge bilar som klarar dagens standardkrav miljöklass 2000 skatte- nedsättning minskar åtgärdens kostnadseffektivitet. En samhällsekonomisk konsekvensbeskrivning finns i Naturvårdsverket Rapport 5273, ”Kilometerbaserade vägavgifter – miljöeffekter och andra konsekvenser”.
Ersätt den nuvarande vägavgiften för tunga fordon med en
kilometerbaserad vägskatt. Den nuvarande vägavgiften
för vissa lastbilar över 12 ton (Eurovinjetten) bör ersättas med en kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg. Det är en del av Vägtrafikskatteutredningens upp- drag att utreda för- och nackdelar med en sådan kilome- terskatt. För att kunna värdera betydelsen från miljösyn- punkt och konsekvenserna för samhället av att ersätta nuvarande vägavgift med en kilometerbaserad vägavgift har Naturvårdsverket låtit göra en analys över effekterna av olika utformningar för km-baserade vägavgifter. Effekterna på lastbilsparkens sammansättning, trans- portarbetet, miljöeffekterna till 2010 och samhällskonse- kvenserna har analyserats. Resultaten av studien är att en kilometerbaserad vägskatt skulle åstadkomma att godstransporter överfördes från väg till järnväg och sjö- fart. Minskade transporter med lastbilar leder till mins- kade utsläpp av luftföroreningar eftersom emissionerna per tonkm (tonkm = 1 ton fraktas 1 km) är högre för lastbil än för sjöfart/tåg. Endast för svavel kan det bli fråga om att utsläppen ökar, eftersom fartygsbränsle idag har högre svavelhalt än dieselbränsle för lastbil. Denna effekt är dock osäker då det är mycket svårt att uppskatta hur mycket svavel fartygsbränsle kommer att innehålla i framtiden. En kilometerskatt ger i första hand lägre utsläpp av kväveoxider och koldioxid. Konsekvenserna för lastbilsåkerier blir naturligtvis negativa då effekten blir minskade godstransporter på väg. Utan km-skatt
väntas lastbilstransporterna öka kraftigt, vilket får nega- tiva konsekvenser för flera miljökvalitetsmål. För närings- livet i stort är det i de branscher där transportkostnaderna är störst i förhållande till varuvärdet och där det är svårt att föra över godset till andra transportslag som kilometer- baserade vägavgifter får negativa konsekvenser. Detta verkar gälla för i första hand skogsindustrin och byggnads- industrin. De generaliserade transportkostnaderna kan öka med drygt 5 % för dessa branscher. En samhälls- ekonomisk konsekvensbeskrivning finns i Naturvårds- verket Rapport 5273, ”Kilometerbaserade vägavgifter – miljöeffekter och andra konsekvenser”.
Utveckling av kraven för offentlig upphandling av gods- transporter, arbetsmaskiner och entreprenadarbeten.
Arbetsmaskiner och arbetsredskap är inte skattebelagda. Därför kan den form av ekonomiska styrmedel som
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
källa: sika
2002
Not. 1 tonkilometer = 1 ton gods transporteras 1 kilometer. Fr.o.m. år 2000 inkluderas färjor i sjöfart.
2010 2020
miljarder tonkilometer
figur 4.3 Beräknat godstransportarbete 1950–2002 samt
prognos för 2010 och 2020 100 20 60 80 40 vägtrafik bantrafik sjöfart totalt 140 120
gäller för bilar inte användas till att stimulera att arbets- maskiner med låga utsläpp introduceras snabbare. Väg- verket och vissa större kommuner har infört upphand- lingskrav som premierar arbetsmaskiner och lastbilar med låga utsläpp. Dessutom har EKU-delegationen (numera Miljöstyrningsrådet) tagit fram förslag till upphandlingskrav för tunga bilar. Dessa upphandlings- krav har en påtaglig styreffekt som leder till att gamla maskiner används i lägre omfattning och skrotas tidigare, vilket medför att avgasutsläppen från arbetsmaskiner reduceras snabbare. EKU-delegationen har tagit fram ett Internetbaserat verktyg med samordnade krav för hela den offentliga förvaltningen. Om alla statliga myndigheter införde miljökrav i upphandlingen av arbetsmaskiner och entreprenadarbeten i överensstäm- melse med EKU-delegationens förslag eller Vägverkets upphandlingskrav skulle det starkt bidra till att använd- ningen av gamla arbetsmaskiner med höga utsläpp av kväveoxider skulle minska. Naturvårdsverket föreslår att regeringen uppmanar alla statliga myndigheter som beställer entreprenadarbeten eller utnyttjar arbets- maskiner att ställa miljökrav vid upphandlingen.
Stimulera till förtida introduktion av arbetsmaskiner med
låga utsläpp. Det finns många beröringspunkter mellan
tunga bilar och arbetsmaskiner. Det är samma typ av dieselmotorer som används. Samma motor- och avgas- reningsteknik kan användas för maskiner som för bilar. Avgaskraven för arbetsmaskiner är dock lindrigare än för lastbilar. Man kan därför minska utsläppen avsevärt genom strängare avgasnormer för arbetsmaskiner. Att det är en kostnadseffektiv åtgärd har visats genom de krav som beslutats för tunga bilar. EU-kommissionen presenterade i december 2002 förslag till skärpning av utsläppskraven för dieselmotordrivna arbetsmaskiner. Förslaget innehåller en skärpning i två steg: en första fas från 2006 till 2008 och en andra fas från 2010 till 2011. Förslaget innebär att utsläppen från nya dieseldrivna arbetsmaskiner minskar med 35 % i första steget men inget ytterligare i andra steget. Om Europeiska rådet och EU-parlamentet beslutar enligt förslaget kommer det att hinna få genomslag till 2010 och troligen medföra lägre utsläpp av kväveoxider från arbetsmaskiner än enligt prognosen. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att lämna förslag till incitament som kan stimulera till att arbetsmaskiner som uppfyller kommande avgaskrav frivilligt introduceras i förtid. Sådan stimulans är viktig
– på samma sätt som för tunga fordon – eftersom snabb introduktion av ny avgasreningsteknik betyder mycket då det gäller maskiner som har lång livslängd. Eftersom de nya EU-kraven ännu inte är fastställda utan endast föreslagna återkommer Naturvårdsverket med förslag till incitament när beslut i EU har tagits.
Differentierade farledsavgifter. Mot bakgrund av att
det saknas internationellt antagna avgasnormer för fartyg är farledsavgifterna sedan den 1 januari 1998 differentie- rade med avseende på fartygens utsläpp av svavel- och kväveoxider. Att förstärka det miljödifferentierade far- ledsavgiftssystemets styreffekt, alternativt införa samma typ av styrsystem i andra länder, är en förutsättning för att målet om reduktion med 75 % av utsläppen av sva- vel- och kväveoxider från sjöfarten i Sverige ska kunna uppnås. Sjöfartsverket bör fortsatt prioritera arbetet med att utveckla systemet med miljödifferentierade farledsavgifter och verka för att motsvarande system införs i andra länder. Miljödifferentierade avgifter inom sjöfarten tillkom som en del av den s.k. trepartsöverens- kommelsen 1996 mellan Sjöfartsverket, Sveriges Hamnar och Redareföreningen. Miljödifferentieringen bestod av tre delar: avgiftsreducering för svavelhalter i bränslet, avgiftsreducering för reduktion av NOX- utsläpp genom motortekniska åtgärder samt återbetal- ning av upp till 40 % av kostnaderna för åtgärden för NOX-reduktion. Under samma år hade ett tjugotal hamnar miljödifferentierade hamnavgifter med avseen-
entreprenad 30% övrigt 11%
hushåll 1%
industri 15%
skogsbruk 16% jordbruk 27%
figur 4.4 Utsläpp av kväveoxider från arbetsmaskiner 1999 (totalt 67 000 ton) – andel inom olika sektorer
de på fartygens utsläpp av svavel- och/eller kväveoxider. Efter fyra år med de miljödifferentierade farledsavgifter- na konstaterades att de är ett effektivt verktyg för att påskynda arbetet med att vidta åtgärder mot luftförore- ning från fartyg. En tjänstemannautredning inom Näringsdepartementet har gjort en översyn av farleds- avgifternas utformning, som presenterades i juli 2003 ”Nya farledsavgifter. Resultatet av regeringskansliets översyn av de svenska sjöfartsavgifterna. Ds 2003:41”. Vissa förändringar gällande miljödifferentieringen föreslås. Utredningen var ute på remiss under hösten 2003.
Skapa ett lagrum som möjliggör miljöstyrande avgifter
i tätorter. Trängselavgifter är en metod för att åstadkom-
ma mindre trängsel och bättre framkomlighet för väg- trafiken i tätorter. Det är en lösning som både minskar utsläppen och är lönsam för samhälle och näringsliv. Stockholmsberedningen lämnade i ett delbetänkande i juni 2003 (SOU 2003:61) ett förslag på hur trängsel- avgifter i trafiken kan genomföras.
I en studie som Naturvårdsverket låtit göra indikeras att för Stockholmsregionen kan relativt låga trängsel- avgifter i kombination med att intäkterna går till att
höja komforten inom kollektivtrafiken räcka för att åstadkomma minskad vägtrafik, vilket medför att fram- komligheten skulle öka rejält. Utsläppen till luft skulle reduceras mer än minskat antal körda kilometer då ökad framkomlighet ger mindre kökörning och därmed lägre utsläpp. För koldioxid skulle utsläppen minska med
ca 0,25 miljoner ton om trafiken i Stockholmsregionen skulle minska med drygt 5 % – vilket kan nås med rela- tivt låga avgiftsnivåer – jämfört med förväntad trafik- mängd år 2015. Antalet döda eller svårt skadade i Stockholmstrafiken beräknas minska med 60–70 personer per år. Den samhällsekonomiska vinsten av trängselavgifter är stor. Vinsten för den enskilde beror på hur intäkterna fördelas. Näringslivet skulle tjäna på systemet genom att transporterna snabbare kommer fram och behovet av antalet distributionsfordon minskar. Mer om förslaget finns att läsa i underlagsrapporten ”Effektivare användning av energi och transporter. Lägesredovisning och åtgärdsanalyser” från Naturvårds- verket (rapport 5315), i Transekrapporten ”Komplette- rande beräkningar av utsläppseffekter av framkomlig- hetsavgifter i Stockholm” och i Naturvårdsverket Rapport 5165, ”System för bättre framkomlighet i Stockholmsregionen”.