åstadkomma en god livsmiljö och har enligt riksdagens uttalande ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljömålen. De har betydelsefulla upp- gifter i arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen, dels genom sitt myndighetsarbete och åtgärder i den egna verksamheten, dels genom att lokala mål och åtgärdsstra- tegier och kommunal samhällsplanering kan ge ramar och underlag för miljöarbetet på lokal nivå. Flera länssty- relser har i sin årliga redovisning av miljömålsarbetet till regeringen anfört att det är viktigt att visa på kommuner- nas möjligheter att använda miljömålen i befintlig verk- samhet; det är inte en ny arbetsuppgift som ska genom- föras. Det gäller att använda de resurser man har på mest effektiva sätt. De nu aktuella statliga bidragen till lokala klimatinvesteringsprogram, naturvård, marksanering m.m. är i praktiken också bidrag för att nå miljömålen.
Förväntningarna på kommunernas deltagande i miljö- målsarbetet är stora. Samtidigt har kommunerna inte fått något generellt tillskott av resurser för att medverka i
arbetet. Någon formell skyldighet för kommunerna att delta finns inte. Målen kan ses som en politisk utmaning och inbjudan från nationell nivå.
Någon samlad uppföljning av kommunernas miljö- målsarbete har inte gjorts. Några väsentliga faktorer har dock kommit fram genom de årliga redovisningarna från länsstyrelserna till regeringen samt från konferenser som Svenska Kommunförbundet genomfört tillsammans med Miljömålsrådet. Länsstyrelserna har bjudit in kommu- nerna att delta i det regionala miljömålsarbetet. En del länsstyrelser har ordnat besök och seminarier som enga- gerat den politiska nivån i kommunerna. Några av verk- tygen för att arbeta med miljömålen lokalt är t.ex. över- siktsplanen och miljöplanen. Dessa behöver i sin tur kopplas till prioriteringar i budgetprocessen. Det är vik- tigt att bygga vidare på Agenda 21-processen för att engagera näringsliv och invånare. Avgörande för valet av instrument är kommunens fokus i miljöarbetet och vilka andra pågående processer som det kan integreras i.
Summerat för samtliga kommuner har på tre år både kostnader och nettokostnader ökat med ca 1/3 inom miljö, hälsa och hållbar utveckling. Priserna har under samma period ökat med ca 10 %. Kommunernas kostnad för myndighetsutövningen 2002 ligger på knappt 1,3 miljarder kronor och nettokostnaden på 850 miljoner kronor. Det övriga arbetet inom området (naturvård, miljöövervakning, kampanjer, folkhälsoprogram, Agenda 21-arbete etc.) är ungefär hälften så stort. Resultatet framgår av kommunernas årliga räkenskapssammandrag till SCB, presenterat av Svenska Kommunförbundet.
Kommunerna har inte lyckats öka kostnadstäcknings- graden för myndighetsutövningen. Taxor och avgifter har ökat långsammare än kostnaderna, vilket inte har vägts upp av en snabbare ökning av övriga externa intäkter (statsbidrag m.m.). Skattefinansieringen har ökat både räknat i kronor och som andel av kostnaden. Låg själv- finansiering är ett bekymmer inför den försämring av kommunernas ekonomi som väntas de närmaste åren.
Enligt Kommunförbundet visar utvecklingen att kommunerna trots tuff ekonomi prioriterat både frivilligt arbete inom miljö och hälsa och det lagstadgade arbetet. Kommunerna har svarat upp mot ökade statliga och samhälleliga ambitioner, t.ex. till följd av miljöbalkens tillkomst 1999, inom djurskydds- och livsmedelsområdet och i miljömålsarbetet. Även om arbetet för att nå miljö- målen berör fler områden än miljö och hälsa i den eko-
nomiska redovisningen ger denna en indikation på vad kommunerna satsar på området. De centrala myndig- heternas utvärderingar visar dock att det finns ett antal områden i miljömålsarbetet som kommunerna inte tagit sig an, t.ex. kulturmiljöfrågorna.
I länsstyrelsernas årliga rapport till regeringen om miljömålsarbetet framkommer att länsstyrelsernas erfa- renheter är att kommunernas största hinder för att arbeta med miljömålen är resursbrist och tidsbrist. Vid tidsbrist väljer kommunerna att prioritera de lagbundna uppgif- terna. Många kommuner har avstått från att delta i arbetsgrupper som länsstyrelserna har organiserat för att regionalisera målen. Det gäller särskilt de mindre kom- munerna. Kommunerna tycker också att det är oklart vilka förpliktelser de har att arbeta med miljömålen. Flera kommuner pekar på att statliga myndigheter har fått resursförstärkning för miljömålsarbetet medan kom- munerna inte har fått det. För åtgärder finns inte resur- ser inom kommunernas ansträngda ekonomi. Några kommuner svarar till länsstyrelserna att LIP-bidraget var
bättre än det snävare KLIMP-bidraget; med LIP-bidraget hade kommunerna större möjlighet att prioritera efter egna behov. Några kommuner har uttryckt oro för miljö- målens uppifrånperspektiv och menat att det finns risk för att de konkurrerar med det redan väl förankrade Agenda 21-arbetet, eller att det blir många mål.
Agenda 21
Under de senaste tio åren har nästan alla svenska kom- muner arbetat med lokal Agenda 21. Det är det hittills största delaktighetsprojektet i Sverige. Det är främst den ekologiska dimensionen av Agenda 21 som tas upp i denna rapport. Agenda 21 ger politisk legitimitet till att arbeta på nya sätt, som t.ex. att medborgarna deltar på ett tidigt stadium i beslutsfattandet och i att genomföra åtgär- der för att nå gemensamma mål för ett hållbart samhälle. Erfarenheterna från forskning både i Sverige och i övriga Europa visar att kommunerna visserligen strävat efter att engagera allmänheten i Agenda 21-arbetet, men när
miljoner kronor
figur 2.14a Kostnader för miljö, hälsa, hållbar utveckling i kommunerna 1999–2002
källa: kommunernas årliga räkenskapssammandrag till scb Not. Investeringar och investeringsbidrag, för t.ex. LIP och KLIMP, ingår ej i dessa uppgifter. Nettokostnad = kostnad – intäkter i form av avgifter, statsbidrag m.m.
totalt varav nettokostnad
1999 2000 2001 2002 400 600 800 1 200 1 400 1 000 200 myndighetsutövning
totalt varav nettokostnad
övrigt
%
figur 2.14b Kostnadsökning för miljö, hälsa, hållbar utveckling i kommunerna 1999–2002
källa: kommunernas årliga räkenskapssammandrag till scb Not. Investeringar och investeringsbidrag, för t.ex. LIP och KLIMP, ingår ej i dessa uppgifter. Nettokostnad = kostnad – intäkter i form av avgifter, statsbidrag m.m.
totalt nettokostnad 10 20 40 30 myndighetsutövning totalt nettokostnad övrigt
medborgarna sedan velat delta i mer betydelsefulla kom- munala beslut har politikerna inte släppt in dem. Trots detta är Agenda 21-processerna i Sveriges kommuner en i många stycken utmärkt grund för att bygga upp nya beslutandestrukturer där sociala, ekonomiska och ekolo- giska faktorer kan integreras och naturresurser användas mer långsiktigt. Det innebär att det även är en grund för att vidareutveckla arbetet med miljömålen.
Samhällsplanering
Motivationen för fysisk planering i landets kommuner varierar eftersom utvecklingen av befolkning och näringsliv är mycket olika både lokalt och regionalt. Stora förändringar i både form och innehåll har präglat planeringsverksamheten i kommunerna under 1990- talet. Nedskärningar av personal och sammanslagningar av förvaltningar och nämnder har varit utmärkande för perioden. De senaste årtiondena har dessutom präglats av att kommunerna fått överta ansvaret för allt fler verksamheter. Ökad delaktighet för medborgarna i tidiga skeden av den fysiska planeringen eftersträvas av många kommuner, men är inte alltid så lätt att uppnå. I den kommunala beslutsprocessen är det fortfarande ofta så att miljöaspekterna får stå tillbaka då de ställs mot exploatering och möjligheter till ökad sysselsättning. Handel och stormarknader som lokaliseras utanför kom- muncentrum är ett exempel där miljöaspekterna ofta väger lätt och fysisk planering inte räckt till som verktyg.
Många kommuner planerar sin bebyggelsestruktur med kollektivtrafik som en av utgångspunkterna. Mer sällan har man speciella program och strategier för att integrera olika funktioner som bostäder, arbetsplatser, service och rekreation med varandra. Sådana frågor tas dock ofta upp i nyare översiktsplaner. Bristande samver- kan och resurser, problem med funktionsintegrering och avsaknad av metoder för miljöanpassad fysisk planering försvårar arbetet. Även om samverkan och samordning mellan trafikplanering på olika nivåer och kommunens fysiska planering har förbättrats de senaste åren är fort- satt förbättring angelägen. Det är också viktigt att trafik- verkens långsiktiga planer präglas av nationell samsyn som främjar samverkan mellan transportslagen. Detta är en förutsättning för motsvarande arbete på regional och kommunal nivå.
Genom plan- och bygglagen har kommunerna ett stort ansvar för hur kulturvärden och estetiska värden hanteras
och beaktas i planering och byggande. För det byggda kulturarvet är det av avgörande betydelse att kommuner- nas hantering av dessa värden är systematisk, genom- tänkt och väl förankrad. Kompetensen i fråga om kultur- miljö hos kommunerna är allmänt ganska låg; antikvarisk sakkunskap saknas mycket ofta, och det är ganska van- ligt att man inte heller har någon fast anställd stadsarki- tekt. I stort sett alla kommuner har någon form av kultur- historisk dokumentation, men på många håll är behovet av uppdateringar och kompletteringar mycket stort.
Att grönstrukturen inkluderas i den kommunala pla- neringen har de senaste tio åren i stor utsträckning blivit allmänt förekommande i såväl stora som små städer. Särskilda grönstrukturprogram finns främst för de större tätorterna. På regional nivå har framför allt storstadsregio- nerna tagit fram förslag och strategier för en grön struktur.
Vattenförsörjningsfrågan behandlas ofta på en alltför översiktlig nivå i samhällsplaneringen, ofta endast genom att befintliga vattentäkter anges i kommunernas över- siktsplaner. Det är ovanligt att framtida vattenförsörj- ningsbehov eller andra yt- och grundvattenfrågor behand- las. Enskild vattenförsörjning behandlas i regel inte alls. Särskilda strukturprogram för vattenområden finns i mindre utsträckning än för grönområden.
Energiplanering berör flera mål men kanske främst målet Begränsad klimatpåverkan. Trots att fler än hälf- ten av landets kommuner har en aktuell energiplan verkar det vara ovanligt att den fysiska planeringen grundar sig på denna. I flertalet av de studerade över- siktsplanerna tas dock någon form av hänsyn till energi- frågor. Men oftast handlar det om svepande målsätt- ningar, som t.ex. att andelen förnybar energi bör öka. Kommunerna uppfattar sig ha små möjligheter att påverka produktionen och användningen av energi. Lagen om kommunal energiplanering stämmer dåligt överens med dagens situation. Många kommuner anser att den nationella energipolitiken är nyckfull. Energi- bidrag som hela tiden ändras gör det svårt för kommu- nerna att planera långsiktigt.