Miljöbalken och dess föregångare
Genom miljöbalken har 15 tidigare miljölagar upphört och ersatts av ett gemensamt regelverk. De tidigare miljölagarna, bl.a. hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, naturresurslagen, naturvårdslagen och lagen om kemiska produkter, har varit viktiga styrmedel för att minska miljöstörningarna.
Miljöskyddslagstiftningen har haft stor betydelse för de stora minskningarna av utsläppen av föroreningar till luft och vatten från industrier, avloppsreningsverk, jord- bruk och avfallsanläggningar som åstadkoms under 1970-, 1980- och 1990-talen. Kemikalielagstiftningen har varit effektiv för att begränsa användningen av vissa miljöfarliga ämnen, exempelvis kvicksilver och ozon- nedbrytande ämnen. Naturvårdslagstiftningen har haft stor betydelse för att hänsynstagandet till mark och vat- ten med höga naturvärden har ökat. Även hälsoskydds- lagens bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet användes med framgång för att skydda hälsa och miljö.
När miljöbalken infördes 1999 innebar det att lag- stiftningen skärptes inom många områden. Balken har sedan dess ändrats vid ett flertal tillfällen. För närvaran- de har Miljöbalkskommittén i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I januari 2004 lade Miljöbalks- kommittén fram en särskild delutredning, ”En effekti- vare miljöprövning” (SOU 2003:124), med syfte att underlätta prövning och tillståndsgivning och möjliggöra
tabell 2.1 Formell naturreservatsbildning under perioden 1999–2002, fördelat per miljömål
Levande sjöar... Hav i balans... Myllrande våtmarker Levande skogar Ett rikt odlingslandskap Storslagen fjällmiljö 4 725 7 414 15 092 1 254 789 8 085 1 212 760 2 502 865 miljömål areal, ha 6 14 36 245 25 25 351 källa: naturvårdsverket summa antal naturreservat
kortare handläggningstider i tillståndsärenden. För- slagen i delbetänkandet gäller:
• hur en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas och vad den ska innehålla
• hur beslutsunderlaget ska kunna bli bättre så att sena kompletteringar kan undvikas
• hur ändringar av befintliga miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas
• anmälningsplikt istället för tillståndsprövning av vissa mindre vattenverksamheter
• tydligare tillståndsprövning av täkter
• vilka verksamheter som regeringen i fortsättningen ska tillåtlighetspröva.
Kommittén har även fått tilläggsdirektiv med anledning av arbetet med handeln med utsläppsrätter enligt Kyotoprotokollet och för att bl.a. belysa hur en framtida prövningsorganisation kan se ut. Miljöbalkskommittén ska lämna sitt slutbetänkande i juni 2005.
Trots att miljöbalken nu rymmer även strålskyddsfrå- gor kvarstår strålskyddslagen som en speciallag. Lagens syfte är att människor, djur och miljö ska skyddas mot skadlig verkan av strålning. Inte bara strålning framställd av människan utan även naturlig strålning omfattas av lagen. Ambitionen med lagen är att skapa förutsättningar för att uppnå ett så långt som möjligt totalt strålskydd i samhället och att kunna fullgöra de förpliktelser som följer av Sveriges internationella åtaganden.
Bestämmelserna i miljöbalken som reglerar pågående markanvändning upplevs bl.a. av SGU vara för svaga för att skydda dricksvattenförekomster i yt- och grund- vattenområden, och kravet på ersättning från markägarna påverkar ofta hur långtgående föreskrifter som meddelas. Ofta beläggs inte heller kommunens egna verksamheter såsom fjärrvärme och avloppsnät med restriktioner. Domar från Miljööverdomstolen har slagit fast att ersätt- ning endast i undantagsfall behöver betalas ut till berörd markägare då vattenskyddsområde inrättas. Naturvårds- verket gav under år 2003 också ut ny vägledning om vat- tenskyddsområden. Det är inte bara viktigt att inrätta vattenskyddsområdet med föreskrifter utan även att genom tillsyn kontrollera att föreskrifterna efterlevs. Tillsynen av efterlevnaden är idag ofta obefintlig.
Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) är ett verktyg för att beskriva effekterna för natur- och kulturmiljö
samt hälsa av planerade ingrepp. Det är angeläget att verktyget utvecklas så att det kan användas som under- lag vid de avvägningar som behöver göras inför beslut som ska leda till en hållbar utveckling.
I en enkät från Boverket till länsstyrelserna svarar några län att det är otydligt hur miljökvalitetsmålen ska hanteras i planering, prövning och tillsyn enligt PBL och miljöbalken. De MKB som görs har ofta flera brister; t.ex. behandlas grundvattnet och kulturmiljövärdena alltför bristfälligt även om regelverket börjar utnyttjas i större omfattning. Enligt EG-direktiven, både för miljö- konsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar för pla- ner och program, ska påverkan på kulturarvet inklusive det arkeologiska och arkitektoniska arvet och landska- pet, beskrivas och bedömas. RAÄ driver ett utvecklings- och utbildningsarbete för att höja nivån för hur kultur- miljöfrågorna hanteras i MKB.
Socialstyrelsens erfarenhet av miljökonsekvensbe- skrivningar är att hälsoeffekterna är bristfälligt beskrivna och ibland helt negligerade. Det har lett till att flera olika initiativ tagits för att förbättra MKB-underlaget.
Om verksamhet planeras i eller nära ett Natura 2000- område krävs att riskerna bedöms för betydande påverkan på de livsmiljöer eller arter som ska skyddas. Dessa bedöm- ningar är än så länge oftast bristfälliga, vilket försvårar och fördröjer möjligheten att fatta väl underbyggda beslut.
Avgaslagstiftningen
Utsläppen av bilavgaser har minskat radikalt under de senaste 10 åren till följd av skärpta avgaskrav på bilar. Även miljökraven på bränslen har blivit striktare, och miljöklassning av bensin och diesel kombinerat med skattedifferentiering har lett till påtagliga miljöförbätt- ringar. Idag är de tekniska kraven på motorfordon och arbetsmaskiner samt bränslenas sammansättning harmo- niserade i EG-direktiv. Avgaskraven har utvecklats längst för lätta bensindrivna bilar, mindre långt för dieseldrivna personbilar. Minst kontrollerade är små arbetsmaskinsmotorer (t.ex. gräsklippare).
Under den närmaste 10-årsperioden kommer utsläp- pen av kväveoxider, kolväten och partiklar från framför allt bilar men till viss del även från dieselmotordrivna arbetsmaskiner att minska kraftigt, eftersom nya EG- krav redan är beslutade. Skärpta gränsvärden finns beslu- tade att införas från ca 2005 för bilar. Nya arbetsmaskiner
och traktorer måste uppfylla strängare gränsvärden successivt under 2004–2005, men utöver detta finns inga ytterligare skärpningar beslutade. Bensindrivna arbets- fordon och arbetsredskap har inga utsläppsbegränsningar.
Inomhusmiljö och byggnader
Miljöbalken, plan- och bygglagen (PBL) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL) är viktiga styrmedel för att uppnå bättre inomhusmiljö. PBL och BVL reglerar vilka minimikrav som ska upp- fyllas vid nybyggnad eller ändring av byggnad. Där ställs också krav på att dessa egenskaper ska vidmakthållas. Utifrån dessa lagar kan dock inte krav ställas på att inomhusmiljön ska förbättras i befintlig bebyggelse. Miljöbalken kan däremot innebära nya krav på ägare av byggnader också i befintlig bebyggelse. Miljöbalken ska enligt sin målsättningsparagraf bl.a. tillförsäkra nuvaran- de och kommande generationer en hälsosam och god miljö. Balken ställer också tydligare krav på egenansvar, vilket bl.a. innebär att man fortlöpande ska planera och kontrollera sin fastighet för att motverka eller förebygga att det uppkommer olägenheter för människors hälsa eller påverkan på miljön. Möjligheten att införa miljö- kvalitetsnormer för faktorer i inomhusmiljön som buller och radon är intressant men är ännu inte prövad.
I propositionen om vissa inomhusmiljöfrågor
(2001/02:128) läggs stor vikt vid förordningen om obliga- torisk ventilationskontroll (OVK), samtidigt som det konstateras att det finns stora brister i efterlevnaden av denna förordning. OVK innebär inte alltid att luftkvali- teten är tillfredsställande från hälsosynpunkt. Alla kom- muner har sett över skolornas ventilationssystem och i de flesta fall har bristerna åtgärdats. Trots detta klagar man fortfarande på dålig ventilation. För att förbättra luftkvaliteten inomhus behöver även andra åtgärder, förutom OVK, lyfts fram och stimuleras. Propositionen anger vidare att det finns anledning att överväga under vilka förutsättningar staten bör kunna ställa krav på för- bättringar även i befintliga byggnader. Det befintliga byggnadsbeståndet kommer att fortsätta påverka den bebyggda miljön under överskådlig framtid. Boverket har idag inget generellt mandat att gå in med retroaktiva krav i befintlig bebyggelse. Däremot kan man med miljöbalken och arbetsmiljölagen ställa krav på åtgärder. Egenansvar enligt miljöbalken omfattar även fastighets-
ägare, vilket innebär att de ska planera och kontrollera sin byggnad så att de kan förebygga olägenhet.
Fysisk planering
Fysisk planering som miljöverktyg har genom miljöbal- ken fått en allt viktigare roll. Miljöfrågorna integreras i högre grad än tidigare i planeringsprocessen. Ett över- gripande planeringsinstrument är den kommunala över- siktsplanen, som regleras i plan- och bygglagen. I många kommuner har fysisk planering fungerat bra för att uppnå olika miljömål och god hushållning. Detta gäller särskilt i frågor som rör alternativ energi, främst etable- ring av vindkraft, lokalt omhändertagande av avlopps- vatten eller utveckling av grönområden och naturvärden vid tätortsexpansion. Plan- och bygglagen ger också stort utrymme för att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyg- gelse, samtidigt som den lägger stort ansvar på kommu- nerna att tillvarata kulturmiljöns värden.
4 12 16
8
andel besvärade %
figur 2.12 Personer som känt besvär av inomhusmiljön
torr luft damm instängd luft drag något av
källa: underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet, människors hälsa i miljökvalitetsmålen. socialstyrelsen 2003
besvären
självdrag/köks- eller badrumsfläkt
fläktsystem med mekanisk frånluft eller ”förstärkt självdrag” fläktsystem med mekanisk från- och tilluft
PBL och miljöbalken är inte alltid effektiva instru- ment för att lokalisera anläggningar och verksamheter utifrån miljöaspekter, särskilt inte i ett nationellt per- spektiv. Det är oftast ekonomiska incitament och förut- sättningar som branschsamverkan som styr etableringen av olika verksamheter till vissa områden. Den koncentra- tion av verksamheter som blir följden kan leda till obalan- serad miljöpåverkan till följd av ökad trafikbelastning, ökat transportbehov, luftföroreningar, storskalig avfalls- hantering m.m. i storstadsområdena. Samtidigt kan en effektiv planering ta till vara de fördelar som koncentra- tionen medför, t.ex. genom att skapa underlag för effek- tiva kollektiva transportsystem och effektiva system för avfallssortering. Samhällsstrukturen i glesare delar av lan- det kan däremot underutnyttjas, vilket i sig kan innebära att de naturresurser som är bundna i strukturen utnyttjas mindre effektivt. Det är en utmaning för den fysiska pla- neringen, miljöpolitiken och den regionala tillväxtpoliti- ken att i samverkan utveckla ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbara samhällsstrukturer som skapar förutsätt- ningar för en balanserad regional utveckling.
PBL-kommittén (Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen, M 2002:05) har i uppdrag att lämna förslag till de lagändringar i plan- och bygglagen som behövs. I uppgiften ingår att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och miljöbalken m.fl. lagar. Resultaten ska redovi- sas senast 31 december 2004.
Prövning och tillsyn
Miljökvalitetsmålen är, liksom lagarna, beslutade av riks- dagen. Miljömålskommittén konstaterade dock i sitt betänkande (SOU 2000:52) att miljökvalitetsmålen som sådana inte har någon formell rättslig status i den svenska normhierarikin eller rättskälleläran. Kommittén hävdade att miljökvalitetsmålen ändå, i viss mån, har en styrande verkan, men då kanske framför allt gentemot myndighe- ter och andra offentliga organ. I rättsliga sammanhang kan målen användas som ett allmänt underlag för bedömning. Den rättsliga koppling som ändå finns mellan miljöbalken och miljökvalitetsmålen är att målen, enligt balkens för- arbeten, ger ledning vid tillämpningen av balken i bedömningen av vad hållbar utveckling innebär.
Flera kommuner och länsstyrelser upplever att det finns svårigheter i att målen saknar uttrycklig formell
status. Det visar sig bl.a. i hur miljödomstolarna behand- lar miljökvalitetsmålen. En viktig fråga att utreda är hur miljömålen på bästa sätt kan användas som underlag för tillståndsbeslut enligt miljöbalken och som planerings- förutsättningar i förfaranden enligt plan- och bygglagen.
Att kontrollera att gällande bestämmelser följs är angeläget. När de operativa tillsynsmyndigheterna upp- rättar sin tillsynsplan bör miljökvalitetsmålen vara väg- ledande. Enligt miljöbalken ska miljö- och hälsoskydds- nämnderna (eller motsvarande) utreda behovet av tillsyn i kommunen. Behovet av tillsyn ska därefter ligga till grund för en tillsynsplan. Det finns behov av att utveck- la metoder så att tillsynen så långt som möjligt styrs av miljökvalitetsmålen. Det är också angeläget att tillsyns- arbetet prioriteras och dess strategiska betydelse används i miljömålsarbetet. För att tillsynen ska verka som ett av flera instrument som leder mot miljömålen behöver behovsutredningar ha miljömålen som priorite- ringsgrund för att upprätta tillsynsplaner.
För att kunna mäta om tillsynen leder mot uppsatta mål bör målen vara nedbrutna till regional eller helst kommunal nivå och formulerade på ett sätt som gör det möjligt att mäta måluppfyllelsen. TIM-projektet (”Tillsyn och Miljömål, om metoder och indikatorer när det gäller tillsyn”) som drivits av Naturvårdsverket i samarbete med Socialstyrelsen, några länsstyrelser och kommuner, har presenterat grunder för miljö- och hälsoskyddsnämnderna att styra över tillsynen till att verka mot uppsatta mål. Slutrapporten från TIM-projektet, ”Modell för tillsyn styrd av miljökvalitetsmålen, TIM-projektet”, kom i december 2003 (Naturvårdsverket Rapport 5347).
Den pågående tillsynsutredningen (Ju 2000:06) ska redovisa resultaten senast den 15 september 2004. Dess arbete inriktas på frågor kring en lag om statlig tillsyn i syfte att göra tillsynsverksamheten tydligare, ta fram principer för hur den statliga tillsynsverksamheten bör finansieras och handledning för att reglera och styra for- merna för den statliga tillsynen samt för kommunernas roll i den statliga tillsynen (bl.a. för- och nackdelar med kommunal tillsyn samt förslag till hur den ska organise- ras i framtiden). Ett större arbete kring organisationen sker också i Ansvarsutredningen (dir. 2003:10), ”Översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhälls- organisationen”.
EU:s medlemsstater lämnade våren 2003 in sina rap- porter enligt EU:s rekommendationer om minimikriteri-
er för tillsyn. Rekommendationerna kan komma att utvecklas till direktiv. IMPEL:s projekt om miljöinspek- törernas utbildning och kvalifikationer och EU:s förslag till minimikriterier för kvalifikationerna för tillsynsperso- nal kommer att få en fortsättning. (IMPEL är ett infor- mellt nätverk mellan EU:s medlemsstater i frågor som rör miljötillsyn och implementering av EG:s miljö- lagstiftning.) Arbetet är av betydelse för utvecklingen av medlemsstaternas utbildning för tillsynspersonal.