Miljömålsansvarig myndighet
Regeringen har gett nio centrala myndigheter i uppgift att vara ”miljömålsansvarig myndighet”. Naturvårds- verket har ansvar för nio miljökvalitetsmål, och Kemi- kalieinspektionen, Strålskyddsinstitutet, Sveriges geo- logiska undersökning, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket respektive Boverket för varsitt mål. Det finns också fyra målövergripande frågor, naturmiljön med Naturvårds- verket som ansvarig central myndighet, fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader (Boverket), kulturmiljön (Riksantikvarieämbetet) och hälsofrågor (Socialstyrelsen). Att vara målansvarig myn- dighet innebär ett ansvar att följa upp, utvärdera och informera om sitt miljömål. I målansvaret ligger även att föreslå åtgärder och i övrigt verka för att miljökvalitets- målen nås. Detta ska göras i samråd och samverkan med övriga berörda aktörer i samhället. Inom några miljö- kvalitetsmål förekommer att sakansvaret för vissa delmål ligger inom en annan myndighets ansvar. I dessa fall är det särskilt viktigt att myndigheterna finner former för att gemensamt följa upp och utvärdera delmålen och att före- slå nya åtgärder eller andra styrmedel. För några mål är det redan självklart hur arbetet ska genomföras medan detta inom andra områden fortfarande behöver finna sina former.
För att på bästa sätt följa upp miljökvalitetsmålen och få fram de åtgärder som är viktiga för att nå dem måste ansvarsfördelningen vara tydlig. En annan viktig fråga som gäller ansvaret för miljökvalitetsmål är frågan om hur delmål kan tillföras miljökvalitetsmålen. Som miljö- målsansvarig myndighet är det angeläget att ha möjlig- het att påverka utformningen av delmål inom det ”egna” miljömålet som föreslås i utredningar eller pro- positioner inom andra sakområden.
Vad innebär sektorsansvar?
I riksdagens miljöpolitiska beslut 1988 betonades att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksam- hetsområde. Enligt beslutet bör varje samhällssektor ansvara för att nya miljöproblem undviks och att existe- rande problem i möjligaste mån löses. Enligt proposition 2000/01:130 ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstra- tegier” innebär sektorsansvaret att myndigheter, företag
och andra organisationer inom olika samhällssektorer tar ansvar för miljöfrågor inom sina verksamhetsområden.
Sektorsansvaret har också lyfts fram internationellt. Till exempel fastslog man i dokumentet ”Agenda 21”, som antogs vid FN-mötet om miljö och hållbar utveckling i Rio de Janeiro 1992, att miljöhänsyn borde integreras på olika samhällsnivåer. Inom EU har krav på att integrera miljöaspekter i EU:s olika politikområden slagits fast i bl.a. Amsterdamfördraget 1997 och vid Europeiska rådets möte i Cardiff 1998. Betydelsen av detta bekräftas i EU:s sjätte miljöhandlingsprogram 2002–2012.
Miljömålen är inte författningsreglerade utan ska nås på frivillig väg, bl.a. med stöd av sektorsansvaret. Förutom att det finns ett nationellt ansvar för varje miljö- kvalitetsmål och ett regionalt och lokalt miljömålsansvar fördelas ansvaret för att nå miljökvalitetsmålen inom samhällets alla sektorer. Sektorsansvaret för miljön inne- bär därmed att miljöhänsyn ska vägas in i besluten inom sektorn. Utvecklingen av sektorsansvaret för miljön, införandet av miljöledning och arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålen är sammankopplade och kompletterar varandra. Tillsammans utgör de förutsättningar för en decentraliserad och systematiserad mål- och resultat- styrd miljöpolitik, där ansvaret för miljön successivt integreras i samhällets sektorer. Den betydelse detta sektorsansvar och denna sektorsintegrering har för miljömålen har inte utvärderats men bedöms ändå vara en förutsättning för att många av miljökvalitetsmålen ska kunna nås.
Regeringen gav 1998 24 myndigheter ett särskilt sek- torsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Det innebär stora möjligheter att integrera miljöfrågorna i ett socialt och ekonomiskt sammanhang. Inte minst för de myn- digheter som har en egen regional organisation innebär det dessutom att hållbarhetsfrågorna kommer in i den operativa verksamheten. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för miljöarbetet inom sektorn.
Det särskilda ansvaret för ekologisk hållbarhet innebär att: • identifiera sektorsmyndighetens roll och hur sektorns
verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet
• ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt beskriva dessa åtgärders samhällseko- nomiska konsekvenser
• verka för att åtgärder genomförs
• fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet • samarbeta med och informera om arbetet till andra
som är verksamma inom sektorn.
Vad detta ansvar i praktiken innebär och hur det har tolkats har visat sig vara otydligt. Därför fick Naturvårds- verket under 2003 ett regeringsuppdrag i syfte att göra ansvaret tydligare. Uppdraget rapporteras samtidigt som denna fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen från Miljömålsrådet. En diskussion som förs inom upp- draget är hur rapporteringen från sektorsmyndigheter kan ske hädanefter. Ett förslag som är under diskussion är att koppla rapporteringen till utvärderingen av miljö- målen. De olika system för rapporteringar som finns bör knytas ihop.
Under senare år har flera myndigheter aktivt arbetat med att integrera miljöfrågorna i den ordinarie verksam- heten. Myndigheternas råd och anvisningar, men även andra aktiviteter, kan då beakta både ekonomiska, socia- la och miljömässiga dimensioner. Ett sådant helhetsper- spektiv är viktigt, inte minst när de som ska tillämpa råden/anvisningarna är enskilda näringsidkare eller van- liga människor. Om en myndighet kan visa på totalt sett rimliga, väl avvägda lösningar för mottagaren ökar möj- ligheten att få acceptans för budskapet. Några myndig- heter, exempelvis Skogsstyrelsen och trafikverken, har även instruerats specifikt att göra just så samt att formu- lera mål och inriktningar i denna anda för den samhälls- sektor man agerar i. Det här har för skogsmyndighetens del inneburit ett arbete för att praktiskt förena produk- tions- och miljökrav, och för trafikverkens del att hitta lösningar som leder mot att såväl miljö- och säkerhets- mål som tillgänglighetsmål uppfylls.
Riksdagen har också vid olika tillfällen beslutat om mål inom vissa politikområden och sektorer, bl.a. energi- och transportområdena, livsmedelspolitiken inkl. jord- bruket, skogspolitiken, konsumentpolitiken och kultur- politiken. En översyn bör göras för att belysa hur dessa olika mål och andra samhällsmål förhåller sig till miljö- målen och vilka synergieffekter och målkonflikter som kan finnas. Detta är särskilt angeläget inför den för- djupade utvärdering av miljökvalitetsmålen som planeras till 2008.
Transportsektorn
För transportsektorn finns det sedan 1999 genom beslut i riksdagen ett antal transportspecifika tidsatta miljömål. I juni 2002 gav regeringen SIKA, Statens institut för kommunikationsanalys, i uppdrag att i samarbete med Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Naturvårdsverket, Boverket och Riksantikvarieämbetet se över och lämna förslag på uppdaterade etappmål för transportpolitikens delmål om en god miljö. I uppdrags- redovisningen, som lämnades till regeringen 31 mars 2003, föreslår SIKA att det inte är lämpligt med trans- portpolitiska etappmål för kväveoxider och svaveldioxid eftersom de nationella delmålen för 2010 för dessa ämnen verkar komma att klaras. Även om trenden idag pekar mot att vissa mål som svaveldioxid kommer att nås – och även kväveoxider om föreslagna åtgärder verk- ligen genomförs – så är vi inte där ännu. Transport- sektorn är en dominerande källa till utsläpp av kväve- oxider och har stor betydelse för flera av miljökvalitets- målen. Om transporterna ökar snabbare än väntat eller avgaskraven på trafiken inte får den effekt på utsläppen som väntas, hotas bl.a. miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Kväveoxider kommer huvudsakligen från de nationella transporterna och svavelutsläpp huvudsakli- gen från den internationella sjöfarten. På lång sikt måste trafiksektorn göra sig oberoende av fossil energi. Arbetet med alternativa drivmedel har saknat en sammanhållen strategi. En myndighetsgrupp bestående av Naturvårds- verket, Energimyndigheten, Vinnova och Vägverket enades 2002 om förslag till en gemensam strategi för ökad andel förnybara motorbränslen. Regeringen har tillsatt en utredning för att ta fram en strategi för hur Sverige ska uppnå EU:s biobränslestrategi.
Vägverket har sedan mitten av 1990-talet ett ansvar för att vägtransportsektorns aktörer samverkar i arbetet mot de trafik- och miljöpolitiska målen. Det innebär ett övergripande och samlat ansvar att driva på, följa upp och ta fram underlag för politiska beslut och sprida information. Arbetet syftar till att i samverkan med andra aktörer driva vägtransportsystemet i hållbar rikt- ning i alla (inte bara miljömässiga) avseenden. Dessa uppgifter har omsatts i den dagliga verksamheten. Vägverket är alltså ett exempel på myndighet där miljö- målen integrerats med andra samhällsmål samt kommer till praktisk och vardaglig tillämpning såväl i den egna
verksamheten som i samarbetet med andra. Från läns- styrelser och centrala myndigheter har man framhållit den mycket påtagliga utvecklingen av Vägverkets arbete med naturhänsyn. Framför allt gäller det utformningen av vägarna och miljöhänsynen i vägarnas närhet i sam- band med såväl planeringen som utförandet av själva vägen. Särskilt pekar man på samarbetet mellan biologer och tekniker för att undvika nya och åtgärda gamla vandringshinder för djur och växter i vattendrag och våt- marker. Många av de kommunala projekt som syftar till att miljöanpassa vägtrafiken på det lokala planet är initie- rade av eller sker i samarbete med Vägverket.
Energisektorn
Energifrågor spänner över många samhällsområden, och en tänkbar definition av energisektorn är ”energifrågor som rör tillförsel, distribution, omvandling och använd- ning av energi”. Energi- och miljöfrågor hänger ihop på många sätt och praktiskt taget all utvinning, omvandling och användning av energi ger upphov till miljöpåverkan av något slag.
För energipolitiken har en rad kvalitativa mål formule- rats, bl.a. att energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnads- effektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påver- kan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställ- ningen till ett ekologiskt hållbart samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige. Energipolitiken ska också utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen. I 2002 års energiproposition föreslogs även några kvantitativa mål rörande introduktionen av energi från förnybara källor. Som produktionsmål, bl.a. för systemet med el- certifikat, antog riksdagen målet att användningen av el från förnybara energikällor ska öka med 10 TWh från 2002 års nivå till år 2010. Om det skulle visa sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktionen från förnybara energikällor vore en lämplig ambitionsnivå att öka den årliga förnybara elproduktionen med 15 TWh från 2002 års nivå till 2012, enligt regeringens bedömning. För vindkraft finns ett långsiktigt planeringsmål till år 2015 om en årlig produktionskapacitet på 10 TWh.
Energimyndigheten har ansvar att driva arbetet framåt för en ekologiskt hållbar utveckling inom energisektorn. Arbetet med sektorsansvaret bedrivs bl.a. genom att finansiera forskning, utveckling, demonstration och kun- skapsspridning, t.ex. genom kommunal energirådgivning. Energimyndigheten arbetar med frågor som gör att miljö- målen kommer till praktisk tillämpning på både lokal, regional, central och internationell nivå.
Inom energiområdet bedrivs forskning med stor bredd. Exempel på forskning som Energimyndigheten finansierar är utveckling av förnybara energikällor som biobränslen, sol, vind och vatten. Vidare finansieras framtagandet av olika typer av miljövänlig teknik, bl.a. för att nå energieffektivisering inom industri, transpor- ter, bostäder och lokaler. Ytterligare exempel på prak- tiskt miljöarbete utgör demonstrationsprojekt och teknik- upphandling av ny miljövänlig teknik, informations- insatser samt kommunal energirådgivning och arbete på regionala energikontor. Under de senaste åren har ökad fokus lagts på den kommunala energirådgivningen, som också fått ökade resurser.
Sveriges kommuner är nyckelaktörer i arbetet för att ställa om energisystemet så att det blir ekonomiskt och ekologiskt långsiktigt hållbart. Mot den bakgrunden har
20 000 0 -40 000 40 000 -20 000 60 000 ton, tusental
figur 2.15 Sektorsvisa utsläpp och upptag av växthusgaser
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
källa: naturvårdsverket industriprocesser
och fluorerade gaser energi, inkl. transporter
jordbruk användning av lösningsmedel
förändrad markanvändning och skogsbruk
Energimyndigheten startat programmet ”Uthållig kom- mun”. Fem kommuner deltar: Borås, Solna, Ulricehamn, Vingåker och Örnsköldsvik. Programmet ska öka de lokala energiåtgärderna på bred front och framför allt föra in den näringslivsmässiga dimensionen i energi- arbetet. De lokala energiåtgärderna ska medvetet utfor- mas så att de bidrar till den uthålliga lokala tillväxten.
Sammantaget kan sägas att utvecklingen är positiv på flera områden vad gäller energieffektivisering och omställning till förnybar energi. Nya styrmedel som är marknadsorienterade har införts och kommer att fort- sätta utvecklas, exempelvis elcertifikat och handel med utsläppsrätter. Hur de kommer att bidra till att miljö- målen kan uppnås blir intressant att följa under de när- maste åren. Helt klart är dock att näringslivet är en vik- tig aktör i sammanhanget.
Bo- och byggsektorn
Till byggsektorn räknas såväl produktion av byggnader och anläggningar som deras förvaltning, drift, underhåll och rivning. Det innebär att aktörerna är många och heterogena.
Byggsektorns Kretsloppsråd samlar bygg- och fastig- hetsbranschens miljöarbete. Kretsloppsrådet består av ett nätverk av representanter för ett fyrtiotal organisatio- ner inom hela bygg- och fastighetssektorn. Under 2002 tog man fram ett miljöprogram för den närmaste femårs- perioden. Prioriterade områden är att minska energian- vändningen, minska deponimängderna, minska före- komsten av oönskade ämnen i byggprodukterna samt säkerställa en god innemiljö. Det finns dock många små aktörer inom bygg- och fastighetsbranschen, och de är mycket svåra att nå. Dessutom har många förvaltare, t.ex. bostadsrättsföreningar, inte tillräckliga byggnads- tekniska kunskaper för förvaltningen.
År 2001 redovisade Byggsektorns Kretsloppsråd en utredning där man konstaterade att byggsektorn: • årligen använder 75 miljoner ton material
(varav 10 % till byggnader)
• står för ca 40 % av den totala energi- och material- användningen i landet (varav 90 % under bruks- skedet för uppvärmning och driftsel)
• står för 10 % av landets transporter
• svarar för en betydande del av avfallsproduktionen • har årliga driftskostnader som beräknas uppgå till 200
miljarder kronor, vilket är lika mycket som eller till och med mer än vad nyinvesteringar och underhåll kostar. Energianvändningen för uppvärmning och driftsel under fastighetens användning orsakar störst miljöpåverkan. Därefter följer materialanvändning inklusive avfallshan- tering under produktion och förvaltning. Användningen av farliga ämnen är en betydande miljöaspekt under både produktion och drift eftersom ämnena har stor påverkan på miljön och människors hälsa, samtidigt som riskerna inte är tillräckligt kända. Utformning, byggande samt drift och underhåll av byggdelar/byggnader och system påverkar luftkvaliteten och ljudkvaliteten i bostäder och lokaler. Radon, fuktskadade hus och otill- räcklig ventilation innebär ökad risk för människors hälsa.
”Dialogen Bygga, bo och förvalta för framtiden” (”ByggaBoDialogen”) är en överenskommelse om miljö- anpassning mellan regeringen, myndigheterna och ett antal kommuner och företag som får gå i spetsen för en hållbar utveckling av bygg- och fastighetssektorn. Man prioriterar särskilt hälsosam innemiljö, effektiv energi- användning och effektiv resursanvändning, och arbetar för såväl social som ekonomisk och ekologisk hållbarhet.
”Programmet för Hållbart Samhällsbyggande, HÅS”, är ett initiativ där flera högskolor och forskningsinstitut arbetar tillsammans med branschen för att stimulera samverkan både inom näringslivet och mellan myndig- heter och organisationer. Man fokuserar på områdena energi, materialval med avseende på kemikalier, inne- miljö samt stadsbyggnad och samhällsplanering. Det övergripande syftet är att etablera stabil och långsiktig samverkan mellan aktörer i samhället för att skapa innovativa lösningar som utgår från ett helhetsperspek- tiv på den bebyggda miljön. Resultatet ska leda till ett mer uthålligt samhälle och parallellt generera högre tillväxt och ökad internationell konkurrenskraft för Sveriges näringsliv.
Skogssektorn
I stora delar av skogssektorn insåg man under de sista åren av 1980-talet att miljöfrågorna måste tas på allvar. Detta visade sig bl.a. i massiva interna utbildnings- program om miljöfrågor i skogsbruket och i att profes-
sionella naturvårdsbiologer rekryterades. Några år sena- re, 1993, beslutade riksdagen om en ny statlig skogs- politik där ett miljömål jämställdes med produktions- målet. Sedan dess har sektorn aktivt deltagit i miljö- aktiviteter som att inventera nyckelbiotoper men också att förbättra den generella miljöhänsynen i skogen genom att t.ex. lämna skyddszoner vid vattendrag eller öka mängden död ved. Under 1990-talet, innan nuvaran- de miljömål antogs, förbättrades skogsbrukets hantering av miljöfrågorna mycket kraftigt.
Sedan dess har miljömålet Levande skogar gett för- nyad fokus åt miljöarbetet. Inte minst de frivilliga avsättningarna är nu väsentligt större än det uppsatta målet. I regionaliseringen av Levande skogar har skogs- sektorn deltagit mycket aktivt på regional nivå.
För kulturmiljövärdena utgör skogsbrukets mark- beredningar ett problem i och med att många fornläm- ningar skadas. Här förekommer flera utvecklingsarbeten inom skogssektorn med syfte att ta fram skonsammare markberedningsmetoder.
Jordbrukssektorn
Jordbruket berörs i första hand av två politikområden med bäring på miljömålen: livsmedelspolitik och landsbygds- politik. Inom livsmedelspolitiken gäller att jordbruks- och livsmedelsföretagens produktion ska styras av konsumen- ternas efterfrågan. Produktionen ska vara långsiktigt håll- bar både från ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. Till detta område hör EU:s gemensamma jordbruks- politik. Landsbygdspolitiken avser en ekologiskt, ekono- miskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden, vilket innebär att tillvarata och utveckla jordbrukets positiva och minimera dess negativa miljöeffekter samt verka för en livskraftig landsbygd. Vidare ska lantbrukarens roll som företagare främjas och underlättas.
Jordbruksverket är sektorsansvarig myndighet för jordbruket och följer utvecklingen inom näringen samt verkställer de politiska besluten inom området. Att administrera EU:s jordbrukspolitik är en av huvudupp- gifterna. Regionalt är länsstyrelserna sektorsansvariga och sköter mycket av den direkta myndighetskontakten med lantbrukarna. De flesta åtgärder i odlingslandska- pet som ska leda till att miljömålen nås genomförs av lantbrukarna – många gånger med hjälp av ersättningar inom Miljö- och Landsbygdsprogrammet (LBU).
Lantbrukarnas organisationer (bl.a. Lantbrukarnas Riksförbund, LRF, och Hushållningssällskapen) och företag har tagit initiativ till ett aktivt miljöarbete med lantbrukarna som målgrupp. Inte minst har miljökrav från de företag till vilka lantbrukarna levererar produkter stor betydelse. Informations- och rådgivningskampanjer pågår inom biologisk mångfald och kulturmiljön, inom växtnäringsområdet och vid hantering av bekämpnings- medel i samarbete med sektorsmyndigheterna och andra aktörer. Jordbruket och efterföljande förädlingsindustrier förbrukar mycket energi för uppvärmning, kylning och transporter men producerar också bioenergi.
LRF har sedan flera år tillbaka även en så kallad miljö- husesyn, vilket innebär att man med hjälp av en check- lista kontrollerar att en gård uppfyller olika miljökriterier. En åtgärdsplan upprättas över de förbättringar som behövs på gården. Målet är sedan att denna miljöhusesyn ska följas upp varje år. Ekologisk produktion har utveck- lats relativt snabbt under senare år. År 2003 var ca 3 400 lantbruksföretag anslutna till KRAV, och ca 225 000 ha var KRAV-odlade, d.v.s. 7 % av den totala åkerarealen.
De svenska lantbrukarna och deras organisationer har god insikt i problemen, vilket gör att diskussionerna kan koncentreras på att finna lämpliga åtgärder för att mins- ka miljöproblemen och värna om odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden. Lant- brukarna har också blivit medvetna om att de utöver livsmedelsproduktionen även kan producera kollektiva nyttigheter, t.ex. natur- och kulturvärden.
Fiskesektorn
Inom fiskets sektor sker miljöpåverkan på fiskresursen genom hur mycket som fångas i yrkesfisket och genom trålningsskador på känsliga bottnar. Påverkan sker också genom utsläpp från båtarnas motorer. Sett till antalet utövande är yrkesfisket i Sverige en liten näring. Antalet yrkesfiskare är idag bara en tredjedel av antalet år 1970. År 2002 fanns ca 2 800 yrkesfiskare. I förhållande till antalet utövande har dock fångsterna per fiskare och far- tyg under motsvarande period ökat avsevärt till följd av effektivare utformning av fartyg och utrustning.
Fritidsfiskets påverkan på fiskresursen är svårare att uppskatta, eftersom kunskapen om hur mycket som fångas är ofullständig. De fångstuppgifter som finns till- gängliga och som bygger på enkätundersökningar är
osäkra. Påverkan på miljön från fritidsfisket sker också genom utsläpp från bilar, som är det vanligaste trans- portmedlet till och från fiskestället.
Fiskeriverket som sektorsansvarig myndighet för eko- logiskt hållbar utveckling inom fiskets område ska driva på utvecklingen inom yrkesfisket, vattenbruket och fri- tidsfisket mot ökad hänsyn till de ekologiska system som påverkas. Detta arbete sker på flera sätt och i samverkan