Åtgärder för att öka miljöfrågornas betydelse i planering- en pågår på alla nivåer från EU till kommunerna. Strävan till sektorsövergripande samarbete mellan de kommunala förvaltningarna och på regional och central nivå ger goda möjligheter att integrera såväl miljökvali- tetsmål som andra hållbarhetsmål i planeringen.
Den regionala planeringsnivån blir allt viktigare för att lösa strukturfrågor på miljö- och resursmässigt bästa sätt. Användbara regionala planeringsinstrument behö- ver därför utvecklas, eftersom många frågor måste samordnas över större områden. Det behövs också en samlad erfarenhetsåterföring i landet och en fortsatt utveckling av metoder för regionala initiativ.
Kommunernas översiktsplaner är i första hand instru- ment för fysisk planering men det finns också många hållbarhetsaspekter som inte är knutna till en fysisk företeelse eller plats. Översiktsplanen kan därför lämp- ligen ingå i ett ”planbatteri” som sammantaget belyser alla hållbarhetsaspekter. Härigenom kan man på ett effektivt sätt sammanföra och integrera processer för en hållbar utveckling. Med en sådan bred planerings- process som grund finns det en stor potential för att målarbetet blir en aktiv del av integrerade planerings- processer. De mål som nu finns formulerade på nationell nivå för bl.a. miljökvalitet, folkhälsa och transporter kan vara ett stöd för lokala processer med syfte att formulera mål inom olika sektorer.
Miljöbalken tillsammans med PBL är kraftfulla verk- tyg för att hantera vissa naturresurser på ett sätt som är riktigt från miljösynpunkt. De resurser som pekas ut i lagstiftningen är höga naturmiljö- och kulturmiljövärden, landskapsrum och en rad lagerresurser. Å andra sidan skyddas naturliga system eller de egenskaper i systemen som producerar dessa värden dåligt eller inte alls. Inte heller definieras vad som menas med ”god hushållning” eller ”långsiktigt hållbar” på ett entydigt sätt. Kopplingen mellan miljöbalken och fysisk planering behöver förtyd- ligas, och miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbal- ken och i planeringen samordnas. PBL-kommittén (Kommittén för översyn av plan- och bygglagstiftningen, M 2002:05) utreder för närvarande möjligheterna att för- stärka kopplingen mellan miljöbalken och plan- och bygglagen. I uppgiften ingår att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en
så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och miljöbalken m.fl. lagar. Resultaten redovisas senast 31 december 2004.
Planeringsunderlagen och metoderna för den fysiska planeringen behöver utvecklas bland annat med avseen- de på riksintressena, Natura 2000-områdena och deras behandling, konsekvensanalyser av planer, de fem grundläggande värdena och förvaltningen av den byggda miljön. För att stimulera mer aktiva förhållningssätt till hanteringen av kulturvärden i planering, samhälls- byggande, förvaltning och fördelning av bidrag krävs metodutveckling. Riksantikvarieämbetet bedömer att det finns behov av en kampanjliknande insats inom hela kulturmiljösektorn som förutsätter att resurserna förstärks med ca 200 000 kronor per län och år samt ca 100 000 kronor per kommun och år under en treårsperiod.
Kulturmiljöer kan säkerställas utifrån såväl plan- och bygglagen som miljöbalken (kultur- och naturreservats- institutet) och kulturminneslagen. Kulturmiljövårdens resurser behöver ökas, dels för att säkerställa de kultur- historiska värdena i naturreservat och nationalparker, dels för att tillsammans med naturvården i framtiden kunna avsätta områden för ett långsiktigt skydd. Dessutom bör representativiteten i det nuvarande skyddet av höga natur- och kulturmiljövärden undersökas. Översiktliga
Lokalisera och utforma för att effektivisera resursanvändning, mini- mera utsläpp och belast- ning samt skapa förut- sättningar för förändring.
figur 4.8 Fysisk planering kan bidra till att nå fjorton av de femton miljökvalitetsmålen (ej Skyddande ozonskikt)
källa: fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. fysisk planering och
hushållning med mark och vatten samt byggnader. boverket, oktober 2003
Identifiera och peka ut för att bevara och/eller skydda.
Ställa krav och reglera för att minimera utsläpp samt för att skydda och bevara.
• Säker strålmiljö • Frisk luft
• Bara naturlig försurning • Ingen övergödning • Myllrande våtmarker • Begränsad klimatpåverkan
• Giftfri miljö • Levande skogar • Ett rikt odlingslandskap • Levande sjöar och vattendrag • Grundvatten av god kvalitet • Hav i balans samt levande kust och skärgård • Storslagen fjällmiljö • God bebyggd miljö
kunskapssammanställningar behövs som underlag för att välja vad som ska skyddas och hur målen ska följas upp.
I bygder där verksamheter försvunnit krävs mer strategiska insatser för att kulturarvet ska kunna tas om hand och leva vidare. I avfolkningsregioner påverkas kulturmiljön genom att bruket av många anläggningar och byggnader upphör och de ekonomiska förutsätt- ningarna för att underhålla och bevara både värdefulla och vardagliga byggnader och miljöer försvinner. Här är det oftast inte tillräckligt med lagskydd. Det finns därför behov av bl.a. ekonomiska stöd för att värdefulla inslag i bebyggelse och landskap ska kunna bevaras och utvecklas. De ideella krafter som verkar för att vidmakt- hålla och utveckla en rik kulturmiljö spelar en viktig roll i arbetet för en hållbar samhällsutveckling tillsammans med den professionella kulturmiljövården. Detta kan uppnås genom ökat stöd till aktiva lokala intresseföre- ningar, ökade bidrag till lantbrukets ekonomibyggnader, ökat stöd till samverkansprojekt inom ramen för regional- politik och arbetsmarknadspolitik samt genom EU:s strukturfonder m.m.
levande sjöar och vattendrag
Natura 2000 har inneburit ett framsteg för naturvård i vattenmiljöer. Arbetet för att ta fram bevarandeplaner och uppföljningssystem pågår. Genomförandet av skydd i form av naturreservat och biotopskydd går långsamt, och tempot i bevarandearbetet behöver öka. Naturvårds- verket har lämnat förslag till ändringar av biotopskyddet, som dels innebär att fler limniska biotoper omfattas av skyddet, dels att kommunerna får möjlighet att använda instrumentet. Detta skulle innebära att arbetet breddas. Reglerna för rättegångskostnader och ersättningar vid omprövning av vattenverksamhet bör ses över (Natur- vårdsverkets yttrande till Miljöbalkskommittén).
Att skydda särskilt värdefulla miljöer är inte tillräckligt för att miljökvalitetsmålet ska uppnås, utan även hän- synen i ”vardagslandskapet” måste öka. Med miljöanpas- sad fysisk planering kan helheten belysas och natur- och kulturvärden värnas, utvecklas och brukas i samklang med samhällsutvecklingen i övrigt. Skogsvårdsorganisa- tionens ambitioner om hänsyn brister ofta i praktiken, framför allt längs små vattendrag. Det finns behov av att precisera vad hänsyn enligt skogsvårdslagen (30 § SVL) bör innebära i anslutning till sjöar och vattendrag.
Motiven till att restaurera sjöar och vattendrag är främst naturvård och fiske. Kulturmiljövården påtalar behovet av ökad samverkan och framhäver naturvårds- och fiskesektorns ansvar att ta hänsyn till befintliga kultur- historiska värden. Metoder att väga olika intressen mot varandra behöver utvecklas. Behoven av resurser för restaurering är större än vad dagens statsbidrag kan erbju- da. Möjligheterna att fördela kostnaderna behöver därför utredas. Naturvårdsverket har tillstyrkt vissa av Miljöbalks- kommitténs förslag till ändringar för prövning av vatten- verksamhet, samt påtalat behovet av ytterligare ändringar för att bl.a. nuvarande regler om ersättning inte ska mot- verka att angelägna prövningar kommer till stånd.
Miljöbalken bör ändras så att yt- och grundvattenföre- komster som är viktiga för dricksvattenförsörjningen kan anges som riksintresse.
Utvärdering av vissa åtgärdsprogram för hotade arter och fiskstammar visar att de planerade åtgärderna genomförts i begränsad omfattning till följd av bl.a. brist på medel, intressekonflikter och oklara ansvarsförhållan- den. I kommande åtgärdsprogram är det viktigt att åtgär- derna är väl förankrade och ligger på en realistisk ambi- tionsnivå. Arbetet med att bevara arter bedrivs även genom bl.a. Fiskeriverkets olika projekt med syfte att förbättra statusen för lax, ål och andra fiskarter. Fokus bör fortsättningsvis läggas på att förbättra arters bevaran- destatus inom Natura 2000, där artvisa vägledningar för bevarandeåtgärder tagits fram för de arter som omfattas av habitatdirektivet.
grundvatten av god kvalitet
För att uppnå miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet är den fysiska planeringen ett av de viktigaste strategiska redskapen för att trygga framtida vattenför- sörjning och värdefulla ekologiska system. De flesta styrmedel som behövs för att uppnå miljökvalitetsmålet för grundvatten finns tillgängliga som lagar, föreskrifter och planeringsinstrument. De lagar som främst avses är miljöbalken och plan- och bygglagen med föreskrifter. Införandet av EG:s ramdirektiv för vatten ställer nya krav på åtgärder för att grundvattenresurserna ska hålla en god status, både som dricksvattenresurs och som en grundförutsättning för god ekologisk status i anslutande ytvattensystem. För att kunna genomföra vattendirekti- vets krav behövs fler ändringar av miljöbalken och andra
författningar. Detta utreds av Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén. För att vattenförsörjningsintressena ska få större tyngd vid konflikter med andra samhälls- intressen än de har idag är det väsentligt att grund- vattenförekomster och de geologiska formationer som håller dessa kan klassas som riksintresse för vattenför- sörjning. SGU föreslår därför att miljöbalkens tredje kapitel omarbetas så att det möjliggör detta.
Ramdirektivet för vatten är ett viktigt styrmedel för att uppnå många av de vattenanknutna målen. ”Utred- ningen svensk vattenadministration” (M 2001:01) lade i slutet av 2002 på regeringens uppdrag fram ett förslag till hur systemet med ramdirektivets vattendistrikt och vattenmyndigheter ska se ut i Sverige (SOU 2002:105, ”Klart som vatten”). Miljöbalkskommittén har lämnat förslag till ändringar av miljöbalken för att bl.a. genom- föra ramdirektivet för vatten (SOU 2002:107, ”Bestäm- melser om miljökvalitet”). Regeringens proposition med anledning av kommitténs förslag (proposition 2003/04:2, ”Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön”) behandla- des av riksdagen hösten 2003. Vattendirektivet och dess genomförande kommer att innebära stora förändringar av vattenfrågorna organisatoriskt och hanteringsmässigt. Genomförandet ska ske inom ramen för en ny organisa- tion som baseras på avrinningsområden. Den nya organi- sationen bygger på de vattenmyndigheter i form av fem länsstyrelser som regeringen har beslutat att föreslå till riksdagen. Vattenmyndigheternas uppgift är att samordna vattenmiljöarbetet i linje med EG:s ramdirektiv för vatten. När ramdirektivet är fullt implementerat får inget grund- vatten, som inte nämns som undantag i direktivet, för- sämras med avseende på kvalitet och kvantitet jämfört med nuvarande status. Tillsammans med dotterdirektivet kommer ”Bedömningsgrunder för miljökvalitet – Grund- vatten” att bli mycket användbara för att avgöra om direktivets krav på god grundvattenstatus har uppnåtts.
hav i balans samt
levande kust och skärgård
Arbetet med att bevara skyddsvärda miljöer går lång- samt framåt trots att intressekonflikter förekommer. I flera kustlän har möjligheterna att få till stånd nya marina naturreservat blivit bättre. Naturvårdsverket och Fiskeriverket har i uppdrag att till mars 2004 ha identi- fierat ett lämpligt område där totalt fiskeförbud ska
införas. Det bedöms vara möjligt att uppnå målet att inrätta fem nya marina naturreservat till år 2005. I all- mänhet kan det dock vara en långsam process både att bilda reservat och att införa fiskeförbud, eftersom många intressen måste få komma till tals. Miljöorganisationer- nas representant i Miljömålsrådet anser att ett represen- tativt urval av marina områden ska vara skyddade som strikta reservat med buffertzoner och ingå i ett större internationellt nätverk av marina reservat.
Miljöorganisationernas representant i Miljömålsrådet anser också att förvaltningen av haven måste bli tvär- sektoriell och baserad på ekosystemansatsen. Havsmiljö- kommissionens förslag att ge Naturvårdsverket det över- gripande ansvaret kan vara en sådan lösning.
Ett stort lyft i bevarandearbetet har varit utvecklandet av Natura 2000, som innebär starkt skydd mot exploate- ring för de arter och naturtyper som finns listade i EG:s habitatdirektiv och fågeldirektiv. Skyddet gäller även för påverkan från verksamheter belägna utanför ett utpekat Natura 2000-område. EU ställer också krav på att beva- randestatusen för naturtyperna och arterna i ett Natura 2000-område övervakas. Om det förslag som utarbetats för ett utökat biotopskydd för vissa marina miljöer genomförs, innebär det även att skyddet av flera hotade och skyddsvärda marina biotoper stärks.
Kunskapsbristen om marina miljöer är stor. Det är därför viktigt att få till stånd en sammanhållen marin naturinventering som grund för att klarlägga naturvärde- na i kust- och havsområden. Det är också angeläget att information om nationella marina naturvårdsintressen samlas centralt och görs tillgänglig – både för över- blickens skull och för redovisningen till olika internatio- nella organ. Havsmiljökommissionen rekommenderar att man tar fram en nationell strategi för integrerad kust- zonsförvaltning. Förslaget är i enlighet med EU:s rekommendation där en eller flera strategier ska vara framtagna senast i början av 2006.
I skärgårdar och kustområden riskerar vissa områden att överexploateras av fritidsbebyggelse, medan andra områden hotas av avfolkning med utebliven hävd som följd. För att nå de delmål som innebär att kultur- eller naturmiljöer ska skyddas krävs att olika åtgärder kombi- neras. Bland annat behöver större resurser avsättas för att inrätta och vårda reservat. En förutsättning för att delmålen som har bäring på kulturmiljön ska nås är att miljöer och landskap också brukas och förvaltas på ett
varsamt sätt. På sikt behöver därför kompletterande handlingsvägar, utöver skydd, lyftas fram.
Skydd för hotade arter kräver ett skydd av arternas livsmiljöer. För att livskraftiga bestånd av arter ska kunna utvecklas krävs det att det finns tillräckligt med livsmiljöer av god kvalitet, att näringskedjor fungerar och att miljöbelastningen är acceptabel. Måluppfyllelsen för hotade arter i marin miljö är i hög grad beroende av hur snabbt ArtDatabanken kan arbeta vidare med röd- listan för marina arter. Rödlistor saknas för vissa marina artgrupper. För flera arter är kunskapsluckorna för stora för att det ska gå att ta fram ett åtgärdsprogram inom den avsedda tiden. Åtgärdsprogram kan komma att fin- nas för flertalet nu kända hotade arter till år 2005, men för att programmen ska kunna inledas måste länsstyrel- ser och andra intressenter fortsätta att engagera sig och medel göras tillgängliga.
De åtgärder som redan föreslagits innebär att bifångs- terna av oönskade arter i framför allt räk- och kräftfisket lokalt reduceras väsentligt. Ett problem är dock att det p.g.a. dålig kunskap om populationsdynamik och pro- duktivitet för många av bifångstarterna – särskilt när det gäller dem som inte är av kommersiellt intresse – sanno- likt är svårt att utvärdera hur målet uppfylls. Åtgärder för att minska bifångster av marina däggdjur och fåglar har tagits fram, och arbetet går framåt. Eftersom fiskarna rapporterar in bifångsten av marina däggdjur på frivillig basis kan dock mörkertalet vara stort.
Att genomföra förändringar i fisket som syftar till att bevara havens långsiktiga produktionsförmåga är svårt. Sverige har möjlighet att genomföra regleringar inom sitt territorium, men för havsfisket krävs att regleringar genomförs av EU och i förhandlingar med nationer utan- för EU. Mot bakgrund av den långsamma process som kan råda i dessa internationella sammanhang är bedöm- ningen att delmålet om balans mellan uttag och tillgång på fisk i sin helhet inte kan uppnås till år 2008.
Miljöorganisationernas representant i Miljömålsrådet anser att ett totalt fiskestopp ska gälla för alla bestånd som befinner sig utanför biologiskt säkra gränser.
myllrande våtmarker
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker har i huvudsak gått i rätt riktning, men omfattningen och takten i arbe- tet är inte tillräckliga för att målet ska nås. Ännu försvin-
ner i landet som helhet mer våtmarker än som tillförs genom restaurering och nyanläggning. Det rika växt- och djurlivet i anslutning till våtmarker gör dessa miljöer attraktiva för friluftslivet och har stort värde för den naturintresserade allmänheten. De tidigare brukade våt- markerna har stora kulturmiljövärden. Särskilda problem finns när det gäller skyddet av dessa värden, såsom gamla slåtter- och betesmarker, eftersom även långsiktig skötsel måste säkerställas. Om delmålen ska nås krävs ökade resurser för restaurering, nyanläggning, skydd och skötsel av våtmarker, men också ökad hänsyn till våtmarker i ”vardagslandskapet”. Ett effektiviserat arbete med miljö- stödet genom riktade planerings- och informationsinsat- ser till särskilt angelägna regioner eller områden skulle också öka möjligheterna att nå delmålet om restaurering av våtmarker. Även förslaget om ett utökat biotopskydd med generellt skydd för vissa våtmarksmiljöer och med möjligheter för länsstyrelsen att besluta om skydd för vissa andra vattenanknutna miljöer kan förbättra möjlig- heterna att långsiktigt skydda hotade våtmarkstyper.
En del av de regler som ska skydda vardagsland- skapet behöver ses över. Viktiga bidrag till att nå miljö- målet är därför att utöka avvattningsförbudet, vilket redan föreslagits regeringen, och att se över avvattnings- begreppet. Ökad samsyn om avvattningsbegreppet är också angelägen i samband med skogsbilvägar. Generell samrådsplikt för anläggning av skogsbilvägar bör över- vägas, vilket är redovisat som ett förslag som skogs- och naturvårdsmyndigheterna ska titta närmare på och då även bedöma konsekvenserna av.
var skyddat när planen fastställdes 1994 62% återstår att skydda 31% skyddades 1995–2002 7%
figur 4.9 Skyddsstatus för Myrskyddsplanens areal
Att peka ut särskilda torvförsörjningsområden och sam- tidigt se över liggande koncessioner i ljuset av ökade kun- skaper om torvbildande markers naturvärden är angeläget om torven också fortsättningsvis ska ha en roll i landets energiförsörjning. Det är också angeläget att mer systema- tiskt identifiera gamla dikningsföretag och skapa enklare processer för att avveckla dem som inte längre behövs. I Torvutredningen (SOU 2002:100), ”Uthållig användning av torv”, som överlämnades till regeringen i oktober 2002 finns följande förslag: hur urvalet av torvmarker för utvin- ning görs bör preciseras bättre, särskilda torvförsörjnings- områden bör avgränsas, och områden med starka beva- randeintressen ska undantas. Genom ett sådant före- byggande urval kan konflikter dämpas, beslutsprocessen underlättas och stabilare spelregler skapas för branschen.
Utvinningen av torv påverkar både natur- och kultur- miljö. Enligt utredningen måste denna påverkan redu- ceras genom att undanta områden med höga naturvär- den, t.ex. vad gäller biologisk mångfald och värdefulla biotoper eller ekosystem. Förutsättningarna för avgång av växthusgaser är vitt skilda för olika torvmarker. I valet av torvmarker för utvinning bör möjligheterna att avbryta utsläppen av metangas beaktas. Det är särskilt aktuellt för uppodlad eller ofullständigt bruten torvtäkt. Torvbranschens förslag om en fond för att finansiera långsiktig skötsel i samband med efterbehandling bör tas till vara och utvecklas vidare med anknytning till forskningen. Ytterligare forskning behövs bl.a. om till- växtens variationer, förluster och avgång av kol i olika typer av torvmarker samt om efterbehandling av olika karaktär och dess effekter.
levande skogar
Arbetet med den skogliga miljön har påtagligt förbättrats under 1990-talet. Genom statens försorg har ökade arealer skog undantagits från skogsbruk via olika former av områ- desskydd. Kampanjer har gett skogsägarna bättre kunska- per om skogarnas miljövärden. Samtidigt har skogsmyn- digheten systematiskt integrerat miljöfrågorna i verksam- heten så att det gått att visa på miljömässigt och ekono- miskt rimliga lösningar, exempelvis i rådgivningen till skogsägarna. Förbättrade inventeringar av naturvärden som nyckelbiotoper har gett väsentligt bättre underlag för att bilda naturreservat och biotopskydd, men kanske främst för att förhindra att avverkning sker av misstag.
Förhållandena på marknaden för skogsprodukter har inneburit ett ökat tryck på skogsbruket att klara miljö- frågorna. Detta har bl.a. medfört att skogsbruket frivil- ligt undantagit skogsmark från skogsbruk, exempelvis inom ramen för de skogliga certifieringssystemen. Skogs- styrelsen beräknar att den frivilligt avsatta arealen skogs- mark f.n. är ca 1 miljon ha.
Trots detta gör Skogsstyrelsen bedömningen att miljö- kvalitetsmålet Levande skogar inte kommer att uppnås till år 2020, trots att delmålen i huvudsak bör kunna klaras. För den biologiska mångfalden beror detta främst på att många av de skogliga biologiska processerna helt enkelt tar för lång tid. Påtagliga förbättringar av den biologiska mångfalden, främst idag rödlistade växter och djur, lär inte