Miljömålen

(1)



 ‒   

Detta är Miljömålsrådets första samlade utvärdering av arbetet med att nå de 15 nationella

miljökvalitetsmålen. Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att till nästa

gene-ration lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Det handlar

om att nästa generation – våra barn och barnbarn – och kommande generationer efter dem

ska kunna leva sina liv i rik natur, i en miljö som är fri från gifter och i ett samhälle med

hållbar utveckling.

Rapporten är en syntes av de utvärderingar av miljökvalitetsmålen som de myndigheter

och organisationer har gjort som ingår i Miljömålsrådet. Tillsammans med dessa underlag

ger rapporten en bild av miljöutvecklingen i relation till miljökvalitetsmålen. I rapporten

bedömer vi om miljömålen kommer att nås och hur samhällsutvecklingen påverkar målen

åt olika håll. Här beskrivs ett antal styrmedel och åtgärder som har genomförts och som har

medfört framgång i miljöarbetet, men även sådana åtgärder som inte har varit helt lyckade.

I rapporten finns även förslag till nya åtgärder som är angelägna för att nå miljömålen. Vi

föreslår också nya och reviderade delmål samt att några delmål ska utgå.

Denna syntesrapport liksom samtliga underlagsrapporter och Miljömålsrådets årliga

uppföljningsrapporter finns som pdf-filer på Miljömålsportalen, miljomal.nu.





ISBN

91-620-1235-5

ISSN

0282-7298

– allas vårt ansvar!

mi

ljö

m

ål

en

–

a

lla

s

vå

rt

an

sv

ar!

(2)

”Och så vek de av på

den lilla vägen. Det var en

glad väg som slingrade hit

och dit, den gjorde bukter

och skutt åt alla håll och

ibland slog den knut på sig

själv av ren uppsluppenhet.

En sån väg blir man inte

trött av att gå på och

antag-ligen kommer man fortare

fram på den än på en väg

som är rak och ledsam.”

M u m i n t r o l l e t

miljömålen

(3)

Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik

är att till nästa generation lämna över ett

samhäl-le där de stora miljöprobsamhäl-lemen i Sverige är lösta.

Det handlar om att nästa generation – våra barn

och barnbarn – och kommande generationer

efter dem ska kunna leva sina liv i rik natur, i en

miljö som är fri från gifter och i ett samhälle med

hållbar utveckling.

Detta är Miljömålsrådets första samlade

utvär-dering av arbetet med att nå de 15

miljökvalitets-mål som riksdagen tog beslut om 1999 och i

sena-re beslut har psena-reciserat med delmål. Rapporten är

ett av flera underlag som kommer att ligga till

grund för regeringens miljömålsproposition 2005.

Enligt proposition 2000/01:130, ”Svenska

miljömål – delmål och åtgärdsstrategier” ska vi

göra en sådan fördjupad utvärdering av

miljö-kvalitetsmålen vart fjärde år. Syftet är att

klarläg-ga om styrmedel eller mål behöver korrigeras.

Underlaget ska redovisa utvecklingen mot

miljö-kvalitetsmålen och innehålla förslag om bl.a.

åtgärder, styrmedel, resurser, organisation samt

eventuell revidering av delmål eller

uppföljnings-system. Förslagen ska vara motiverade mot

bak-grund av utvärderingar av graden av

måluppfyl-lelse, hinder och framgångsfaktorer i arbetet

mot målen, åtgärders effektivitet, målkonflikter

eller annat av betydelse för möjligheterna att nå

miljökvalitetsmålen. Samhällsekonomiska

kon-sekvenser ska redovisas för förslagen.

Rapporten är upplagd enligt följande. Vi

bedömer i det inledande kapitlet om

miljökvali-tetsmålen och delmålen kommer att nås. I de

följande kapitlen belyser vi vissa delar av

samhälls-utvecklingen som idag påverkar målen åt olika

håll och några av de åtgärder som har genomförts

och som har medfört framgång i miljöarbetet,

men även sådana åtgärder som inte har varit helt

lyckade. Vi tar sedan upp de förslag som gäller

nya eller reviderade delmål och delmål som vi

föreslår ska utgå samt utredningar om eventuella

nya delmål. Nästa kapitel tar upp förslag till

åtgärder. I det avslutande kapitlet redovisar vi

utvecklingen när det gäller arbetet med

uppfölj-ningen av miljömålen.

Senare under 2004 redovisar

Energimyndig-heten och Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag

där miljömålet Begränsad klimatpåverkan

utvär-deras mer ingående (”kontrollstation 2004”).

Miljömålsrådet har genom sitt kansli

samord-nat arbetet med att ta fram den fördjupade

utvärderingen. Den huvudsakliga samordningen

av arbetet har Bengt Rundqvist och Pirjo Körsén

ansvarat för. Miljömålsrådets representerade

myndigheter och organisationer har tagit fram

underlagsrapporter. För dessa rapporter ansvarar

respektive myndighet/organisation.

Underlags-rapporterna överlämnas till regeringen samtidigt

som denna rapport. Denna syntesrapport bygger

till största delen på dessa redovisningar och ger

Till statsrådet och chefen

för Miljödepartementet

(4)

tillsammans med dem en bild av

miljöutveck-lingen i relation till miljökvalitetsmålen. Även

de hittills lämnade årliga rapporterna har använts

som underlag för denna rapport, liksom

ytter-ligare några rapporter som nyligen redovisats

till regeringen i andra sammanhang, främst

regeringsuppdrag för att ta fram nya mål och

delmål. Samtliga underlagsrapporter liksom de

årliga rapporterna finns på Miljömålsportalen,

miljomal.nu.

Syntesrapporten är formad så att våra

bedöm-ningar och förslag inleder varje kapitel.

Efter-följande texter är synteser av innehållet i

under-lagsrapporterna. Rapportutkasten har regelbundet

stämts av i Miljömålsrådets beredningsgrupper.

Beredningsgrupperna består av representanter

för de organisationer som ingår i Miljömålsrådet

samt för Arbetsmiljöverket, Konsumentverket,

Livsmedelsverket, Räddningsverket och

Statistiska centralbyrån.

Februari 2004

Jan Bergqvist

(5)

Till statsrådet och chefen 2

för Miljödepartementet

Innehåll 4

Underlag till 6

Miljömålen – allas vårt ansvar!

Sammanfattning 8

Förslag till förändrade delmål 9

Förslag till åtgärder 10

Uppföljning 11 kapitel 1. Når vi miljömålen? 12 miljömålsrådets bedömning 12 Fler åtgärder krävs! 12 begränsad klimatpåverkan 14 frisk luft 14

bara naturlig försurning 14

giftfri miljö 14

skyddande ozonskikt 14

säker strålmiljö 15

ingen övergödning 15

levande sjöar och vattendrag 15

grundvatten av god kvalitet 15

hav i balans samt levande 16

kust och skärgård

myllrande våtmarker 16

levande skogar 16

ett rikt odlingslandskap 16

storslagen fjällmiljö 16

god bebyggd miljö 16

kapitel 2. Kan arbetet för att nå 17

miljömålen bli effektivare?

miljömålsrådets bedömning 17

Samhällsutveckling 18

ökad välfärd och ökad konsumtion 18

utveckling i energi och transporter 19

regional utveckling och utveckling 21

i bebyggelse och infrastruktur

utveckling i näringslivet 23

klimatförändringar 24

Styrmedel för att möta miljöproblem 24

ekonomiska styrmedel 24

skydd och vård 26

juridiska styrmedel 29

information som styrmedel 33

eu och internationellt arbete 34

Miljömålen – allas ansvar 35

kommunerna och miljömålsarbetet 35

länsstyrelserna och miljömålsarbetet 37

miljömålen i centrala myndigheter 39

och sektorer

de enskilda medborgarnas bidrag 44

kapitel 3. Justering av mål och delmål 46

Är handlingsplaner delmål? 49

att tolka måluppfyllelse 49

Förslag till nya och förändrade delmål 50

begränsad klimatpåverkan 50

frisk luft 50

giftfri miljö 51

(6)

hav i balans samt levande kust och skärgård 54

levande skogar 55

ett rikt växt- och djurliv 56

kapitel 4. Pågående åtgärder och 57

förslag till ytterligare åtgärder

Forskning och behov av 61

förbättrat kunskapsunderlag

EU-prioriteringar för att 62

nå miljökvalitetsmålen

Strategin för effektivare 62

energianvändning och transporter

frisk luft, bara naturlig försurning 64

och del av ingen övergödning

god bebyggd miljö – energianvändning 68

i bostäder och lokaler

En strategi för giftfria och resurssnåla 69

kretslopp som innefattar en miljöorienterad produktpolitik

giftfri miljö 69

god bebyggd miljö – deponerat 77

och genererat avfall

En strategi för hushållning med 77

mark, vatten och bebyggd miljö

miljöanpassad fysisk planering 78

och kulturmiljö

levande skogar 82

kapitel 5. Miljömålsuppföljning 90 miljömålsrådets bedömning 90 kommunikation av miljömåls- 92 uppföljningens resultat utveckling av indikatorer 92 datakällor 93

bilaga 1. Miljömål, övergripande 96

frågor och åtgärdsstrategier

Miljökvalitetsmål och delmål 96

frisk luft 96

giftfri miljö 97

levande skogar 100

Övergripande miljömålsfrågor 103

naturmiljön 103

fysisk planering och hushållning 103

med mark och vatten samt byggnader

kulturmiljön 103

hälsofrågor 103

De tre åtgärdsstrategierna 103

bilaga 2. Sammanställning över 104

konsekvensanalyser för Miljömålsrådets prioriterade förslag

förslag som rör effektivare energianvändning... 104

förslag som rör giftfria och resurssnåla kretslopp... 104

förslag som rör hushållning med mark, vatten... 105

Ordlista 106

Miljömålsrådet 107

(7)

Underlaget till denna syntesrapport utgörs av rapporterna om de fördjupade utvärderingarna av miljömålsarbetet från de miljömålsansvariga myndigheterna samt de rap-porter som några av Miljömålsrådets övriga organisationer har lämnat in:

Boverket: Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

– God bebyggd miljö, oktober 2003.

Boverket: Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet

– Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, oktober 2003.

Energimyndigheten: Miljömålsrapport 2002 – bidrar

Energimyndigheten till att uppfylla de 15 svenska miljökvalitetsmålen? ER 7:2003.

Jordbruksverket: Ett rikt odlingslandskap. Fördjupad

utvärdering 2003. Rapport 2003:19.

Kemikalieinspektionen: Underlag till fördjupad

utvärdering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö,

2003-09-30.

Länsstyrelsernas årliga rapporter till Miljödepartementet om läget i miljömålsarbetet.

Naturvårdsverket: Ett rikt växt- och djurliv. Förslag till

miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. Rapport 5301,

augusti 2003.

Naturvårdsverket: Effektivare användning av energi och

transporter. Lägesredovisning och åtgärdsanalyser.

Rapport 5315, april 2003.

Naturvårdsverket: Begränsad klimatpåverkan.

Underlags-rapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.

Rapport 5316, oktober 2003.

Naturvårdsverket: Bara naturlig försurning.

Underlags-rapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.

Naturvårdsverket: Frisk luft. Underlagsrapport till

fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport

5318, oktober 2003.

Naturvårdsverket: Ingen övergödning. Underlagsrapport

till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport

5319, oktober 2003.

Naturvårdsverket: Skyddande ozonskikt. Underlagsrapport

till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet.

Naturvårdsverket: Hav i balans samt levande kust och

skärgård. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5321, oktober 2003.

Naturvårdsverket: Storslagen fjällmiljö. Underlagsrapport

Naturvårdsverket: Levande sjöar och vattendrag.

Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5327, oktober 2003.

Naturvårdsverket: Myllrande våtmarker. Underlagsrapport

Riksantikvarieämbetet: Kulturhistoriska värden i den

byggda miljön. Fördjupad utvärdering av miljömåls-arbetet. 2003.

Skogsstyrelsen: Underlag till fördjupad utvärdering 2004

av miljökvalitetsmålet Levande skogar, juni 2003.

Underlag till

(8)

Socialstyrelsen: Underlagsrapport till fördjupad utvärdering

av miljömålsarbetet – Människors hälsa i miljökvalitets-målen. Rapport 2003-103-8.

Statens strålskyddsinstitut: Fördjupad utvärdering av

miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Underlagsrapport till Miljömålsrådets fördjupade utvärdering av miljö-målsarbetet. Oktober 2003.

Svenskt Näringsliv: Från defensiv till proaktiv.

Drivkrafterna bakom hållbar tillväxt. Augusti 2002.

Sveriges geologiska undersökning: Fördjupad utvärdering

2003. Grundvatten av god kvalitet. SGU Rapporter och

meddelanden 114.

Ytterligare underlag till denna rapport:

Miljömålskommitténs slutbetänkande, SOU 2000:52:

Framtidens miljö – allas vårt ansvar!

Naturvårdsverket: Förslag till delmål för efterbehandling

av förorenade områden 2005–2010. Redovisning av regeringsuppdrag. 2003-09-11.

Naturvårdsverket: Rapportering av regeringsuppdrag om

nya miljökvalitetsnormer och delmål för miljökvalitets-målet Frisk luft. Diarienummer 804-1913-03.

Naturvårdsverket: Modell för tillsyn styrd av

miljökvalitets-målen, TIM-projektet. Rapport 5347, december 2003.

Regeringens proposition 2000/01:130: Svenska miljömål

– delmål och åtgärdsstrategier.

Regeringens proposition 2002/03:117: Ett samhälle med

giftfria och resurssnåla kretslopp.

Regeringens skrivelse 2003/04:9: EU-prioriteringar för

att nå miljömålen.

Följande organisationer inom Miljömålsrådet har inte

lämnat egna underlag men har deltagit i arbetet med att ta fram underlagsrapporter och Miljömålsrådets rapport: Fiskeriverket, Statens folkhälsoinstitut, Svenska Kommunförbundet, Vägverket samt miljöorganisationerna genom sin representant.

(9)

Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riksdagen fattade 1999 beslut om 15 nationella miljökvalitetsmål som i huvudsak ska vara uppnådda 2020 (Begränsad klimatpåverkan 2050 som en första etapp). Därefter har riksdagen i olika beslut fastställt 71 delmål. Riksdagen har även beslutat om fyra målövergripande frågor: naturmiljö, fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, kulturmiljö och hälsofrågor.

Vi har gjort en utvärdering av hur utvecklingen mot målen är och bedömt möjligheterna att nå dem. Vi ger också några förslag på åtgärder som är angelägna för att målen ska nås. Utvecklingen bedöms mot bakgrund av de beslut som för närvarande gäller.

Vi bedömer att fyra av de femton miljökvalitetsmålen blir mycket svåra att nå inom en generation. Två av de fyra mål som är svåra att nå är Levande skogar och Ingen övergödning. För dessa mål noteras dock att miljöpåver-kan minskar; ett av skälen till att målen är svåra att nå är att naturen behöver lång tid för att återhämta sig. De två mål som bedöms som genuint svåra att nå är dels målet Giftfri miljö, dels Begränsad klimatpåverkan. Svårigheterna att nå målet Giftfri miljö beror främst på den diffusa spridningen av gifter från varor och bygg-nader, på att giftiga ämnen även i fortsättningen kommer att bildas oavsiktligt, och på att långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Att begränsa klimatpåverkan kräver globala över-enskommelser om kraftfulla åtgärder, något som hittills varit svårt att åstadkomma. Att genomföra Kyoto-protokollet är ett betydelsefullt första steg på vägen.

Vi har också sett att flera delmål, bl.a. med koppling till människors hälsa, kommer att bli svåra att nå. Det

gäller särskilt dem som rör buller från vägtrafik, problem med inomhusmiljön och påverkan från kemikalier.

Vår första utvärdering av arbetet och utvecklingen mot målen visar att miljökvalitetsmålens tillkomst har inneburit att nya idéer, nya samarbeten och nya samver-kansformer utvecklats. Många aktörer i samhället bidrar på betydande sätt i arbetet för att miljömålen ska nås. Samarbetet mellan myndigheter har fördjupats och fort-sätter att utvecklas. Det är fortfarande svårt att skapa en samlad syntes bland alla de viktiga detaljer som tillsam-mans utgör det omfångsrika arbetet med att anpassa målen till regional och lokal nivå och bidra med insatser för att nå målen och med att följa upp dem.

Underlaget för den första fördjupade utvärderingen har i huvudsak tagits fram målvis, vilket har bidragit till att det har varit svårt att anlägga ett målövergripande perspektiv. Arbetet för att vidareutveckla och tydliggöra de tre åtgärdsstrategierna i miljömålsarbetet måste fort-sätta, liksom andra målövergripande angreppssätt. Det finns även behov av att ytterligare utveckla och klar-lägga rollerna mellan målmyndigheterna och sektors-myndigheterna både vad avser uppföljning och utvär-dering och i det löpande arbetet.

Ekonomisk tillväxt är en av förutsättningarna för bättre livsmiljö och livskvalitet. Samtidigt vet vi att till-växt har skapat nya miljöproblem genom att t.ex. produk-tions- och konsumtionsmönstren inte är hållbara. En avgörande utmaning inför framtiden är därför att bryta sambanden mellan ekonomisk tillväxt och miljöbelast-ning. I Sverige har detta skett bl.a. när det gäller utsläpp av växthusgaser, dock inte inom transportsektorn. Det krävs ett omfattande samarbete mellan alla länder för att klara de stora miljöproblem som världssamfundet står inför idag, som klimatpåverkan, brist på dricksvatten, förorenad luft i tätorter och utarmning av den biologiska

mångfal-Sammanfattning

(10)

den, och som kemikalieanvändning kan utgöra. Att Sverige aktivt deltar i det globala miljöarbetet är därför angeläget. Samtidigt är det lika viktigt vad vi som indi-vider gör i vårt dagliga liv; val, beteende och förhåll-ningssätt.

Sverige har varit pådrivande inom EU och interna-tionella fora bl.a. för att minska försurande och luftföro-renande utsläpp, begränsa användningen av miljöfarliga kemikalier, stoppa användningen av ozonnedbrytande ämnen och begränsa klimatpåverkan. Vi bedömer att det är viktigt för flera av miljökvalitetsmålen att Sverige fortsätter att vara pådrivande inom EU och internatio-nella konventioner.

De nationella miljökvalitetsmålen tar inte hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. När produktio-nen av varor och livsmedel förflyttas till andra delar av världen flyttas också den miljöpåverkan produktionen innebär till dessa länder. Även vår konsumtion av impor-terade varor ger en indirekt miljöpåverkan i andra länder. Men strängare regler i ett land får inte leda till ökade miljöproblem i ett annat land. Ett långsiktigt arbete bör initieras för att klargöra hur varor och tjänster som impor-teras påverkar miljön. Detta kan ske bl.a. genom att driva frågan i berörda internationella fora.

Förbättrad samordning av plan- och bygglagen och miljöbalkens prövningssystem skulle bidra till att för-bättra den fysiska planeringens roll som miljöverktyg. Kopplingen mellan miljöbalken och fysisk planering behöver förtydligas och planeringens roll i vissa avseen-den stärkas. Den nuvarande miljölagstiftningen är effektiv men lagstiftningen och tillämpningen av den behöver vidareutvecklas för att t.ex. stärka miljöper-spektivet i samhällsplaneringen, effektivisera tillsynen och göra inomhusmiljön hälsosammare. Miljö- och hälsoskyddstillsynen utvecklas alltmer till att i behovs-utredningar ha miljömålen som prioriteringsgrund. För att tillsynen ska vara ett effektivt instrument i strävan att nå miljökvalitetsmålen behöver tillsynen utvecklas vidare så att miljökvalitetsmålen kan bli än mer vägledande.

Juridiska och ekonomiska styrmedel har bidragit starkt till att minska utsläppen av luftföroreningar. Svensk industri har i flera fall varit föregångare i utveck-lingen av processteknik, t.ex. inom reningsteknik som minskat utsläppen till luft och vatten, och då det gäller ansvarsfull kemikaliehantering. De ekonomiska

styr-medlen måste utvecklas, framför allt för att på olika sätt minska användningen av fossila bränslen.

Kommunernas betydelse i miljöarbetet är särskilt stor, genom den centrala roll de spelar i samhällsplaneringen, genom sitt ansvar för miljö- och hälsoskyddstillsyn, sitt verksamhetsansvar inom ett flertal områden men även genom närheten till medborgarna. De flesta kommuner har engagerat sig i Agenda 21 och har även i fortsätt-ningen av den processen verkat aktivt för att miljömålen ska få genomslag på lokal nivå. Vi bedömer dock att små kommuner kan ha svårt att utveckla sin planering och andra insatser så att de på bästa sätt bidrar till att miljö-målen nås. Det finns många statliga bidrag som kommu-nerna kan använda för att genomföra åtgärder i syfte att förbättra miljön i olika sammanhang. Vi anser att det behöver bli tydligare hur dessa samlat bidrar till att uppnå miljömålen. Vi föreslår därför att regeringen ser över möjligheterna att anpassa de olika former av stats-bidrag som ges till kommunerna så att de samlat ger mest nytta i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen med deras delmål. Det är särskilt angeläget att beakta de problem som små kommuner kan ha.

Förslag till förändrade delmål

Vi föreslår att några delmål ses över för att göra dem mer träffsäkra och lättare att kommunicera.

• Vi föreslår ett nytt delmål under Grundvatten av god kvalitet för att täcka in grundvatten som förorenats som följd av mänsklig verksamhet och som påverkar livsmiljön för växter och djur i sjöar och vattendrag. • Vi föreslår att de fyra delmål som innebär att

åtgärds-program enligt EG:s ramdirektiv för vatten ska upp-rättas utgår. Ramdirektivet håller på att införlivas i lagstiftningen och bör ses som ett viktigt styrmedel för att uppnå målen.

• Vi föreslår att de sex delmål som innebär att åtgärds-program för skydd av hotade arter ska ha inletts 2005–2006 omformuleras så att de anger ett resultat i form av att andelen hotade arter ska minska och inga fler arter ha försvunnit.

• Vi föreslår smärre omformuleringar av sju delmål under Frisk luft, Giftfri miljö, Säker strålmiljö, Ingen

(11)

övergödning och God bebyggd miljö för att de ska vara bättre preciserade.

• Vi föreslår också att några frågor utreds för att se om nya delmål behövs eller nuvarande behöver omformu-leras. Det rör frågor om marknära ozon, skogsbrukets påverkan på försurningen, kväveupplagring i skogs-mark, enskild vattenförsörjning samt frågor om buller, inomhusmiljö och andra aspekter under God bebyggd miljö.

Förslag till åtgärder

Vi har bedömt att många mål är möjliga att nå, men en förutsättning är då att ytterligare beslut om nya åtgärder eller styrmedel tas. De åtgärder som vi föreslår här utgör bara en del av de åtgärder som på sikt behöver genom-föras för att nå miljömålen. Många åtgärder föreslås dess-utom i andra uppdrag och utredningar. Det allra viktigaste för att miljömålen ska nås är att de beslutade åtgärderna verkligen genomförs. I vår rapport och i underlagsrappor-terna finns flera förslag som är angelägna för att Sverige på sikt ska kunna nå målen. Vi har valt att prioritera några förslag som är särskilt viktiga. De förslag vi prioriterar ska så långt som möjligt vara ekonomiskt och socialt genomförbara och ge god miljöeffekt. För flera förslag finns samhällsekonomiska konsekvensbeskrivningar i särskilda rapporter (se bilaga 2). De prioriterade förslagen ska även bidra till att både de svåra målen och flera mål samtidigt kan uppfyllas.

Forskning, förbättrat kunskapsunderlag och förbätt-rad information är en förutsättning för att miljökvalitets-målen ska nås. Några målansvariga myndigheter har för sina respektive målområden identifierat särskilt ange-lägna forskningsområden som behöver särskilda insatser.

För att genomföra olika åtgärder för att nå miljömålen har tre åtgärdsstrategier formulerats. Ett syfte med dessa är att ge överblick över vilka de olika åtgärderna är och hur de kan samverka med eller motverka varandra. Inom de tre strategiområdena ryms flertalet av dagens miljö-problem. Av denna anledning är det angeläget att samordna de åtgärder som föreslås, så att de synergi-effekter som uppstår kan utnyttjas.

Följande förslag som berör strategin för effektivare energi-användning och transporterhar prioriterats:

• Den årliga fordonsskatten för tunga fordon differenti-eras efter miljöklass.

• En förtida introduktion av arbetsmaskiner med låga utsläpp stimuleras.

• En kilometerbaserad vägskatt för godstransporter på väg införs.

• Kraven för offentlig upphandling av godstransporter, arbetsmaskiner och entreprenadarbeten utvecklas. • Fastighetsbeskattningen anpassas så att åtgärder för

energieffektivisering inte leder till ökad fastighets-skatt, alternativt kompletteras med andra styrmedel till stöd för åtgärder som leder till effektivare energi-användning.

• Åtgärder genomförs för att minska problemen med luftförorening från småskalig vedeldning.

• Systemet med differentierade farledsavgifter inom sjöfarten förstärks.

• Koldioxiddifferentierade fordons- eller försäljnings-skatter utvecklas.

Regeringen har gett Naturvårdsverket och Statens energi-myndighet i uppdrag att gemensamt utarbeta underlag inför utvärderingen av klimatpolitiken vid kontroll-stationen 2004. I samband med redovisningen av upp-draget kommer eventuellt ytterligare förslag till åtgärder för Begränsad klimatpåverkan.

Följande förslag som berör strategin för giftfria och resurssnåla kretslopphar prioriterats:

• Regeringen driver inom EU att alla kemiska ämnen registreras senast år 2010 och att kunskapskraven är tillräckligt omfattande, med testkrav som kan identi-fiera särskilt farliga ämnen, och att kraven i REACH (EU:s nya kemikalielagstiftning) även ställs för pro-dukter med andra regler, t.ex. läkemedel.

• Regeringen verkar för att försiktighetsprincipen och produktvalsprincipen kommer till uttryck i EU:s kemikalieregler samt att verksamhetsutövarnas ansvar tydliggörs i REACH.

(12)

• Regeringen visar genom en utredning hur ett infor-mationssystem för kemiska ämnen i varor bäst kan utformas på EU-nivå.

• Regeringen verkar för att en tidsgräns införs, förslags-vis till år 2010, för tillståndsprövning inom REACH av ämnen med kända särskilt farliga egenskaper, samt att tillstånden blir tidsbegränsade och ger ett kraft-fullt skydd för hälsa och miljö. Regeringen bör även verka för att tillståndsprövningarna omfattar hormon-störande och kraftigt allergiframkallande ämnen samt också nya ämnen som omfattas av kriterierna. • Regeringen verkar för fortsatta regleringar enligt

delmål 3 (Giftfri miljö) inom växtskyddsmedels-direktivet och begränsningsväxtskyddsmedels-direktivet, så länge dessa gäller.

• Regeringen fastställer handlingsprogrammet i dess helhet för användningen av kemiska bekämpnings-medel inom jordbruket och trädgårdsnäringen. • Förslaget till miljökvalitetsnorm för nitrat i

grund-vatten genomförs.

• Möjligheterna till att i förtid upprätta åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten inom områden med övergödningsproblem utreds.

• Ytterligare åtgärder för att minska övergödning är angelägna, bl.a. inom de områden som lyfts fram av Havsmiljökommissionen. Inom jordbruket gäller detta t.ex. odling av fånggrödor, att åkermark vår-bearbetas istället för höstvår-bearbetas och fastliggande träda.

• Ytterligare åtgärder inom strålskyddsområdet som rör radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet är angelägna.

• Förbättrad kunskap om elektromagnetiska fält behövs.

Följande förslag som berör strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljöhar prioriterats: • Insatserna för skydd av skog förstärks.

• Projektet ”Skog och Historia” genomförs, för att kartlägga var fornlämningar finns.

• Utvecklingsfasen av åtgärdsprogrammet mot markförsurning genomförs.

• 10 § Skogsvårdslagen ändras så att avverkning som sker för att bevara och utveckla särskilda naturvärden möjliggörs.

• Möjligheterna att ställa krav på befintlig bebyggelse utreds, bl.a. för att förstärka kulturvärdena, förbättra inomhusmiljön och möjliggöra insatser för energi-besparing i fastigheter.

• Informationsinsatser och kompetensutveckling när det gäller inomhusmiljöfrågor förstärks.

Uppföljning

För att kunna följa utvecklingen i miljön och bedöma möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen behövs effektiv uppföljning. De miljömålsansvariga myndigheterna på regional och nationell nivå har kommit långt i utveck-lingen av indikatorer och presentationen av dem i skrift och på Miljömålsportalen, miljomal.nu. Vi kommer att utveckla möjligheterna att presentera indikatorer för uppföljning på lokal nivå. Vi bedömer också att uppfölj-ning och indikatorer behöver utvecklas vidare, särskilt inom de övergripande områdena Kulturmiljön och Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader. För hälsofrågor som förknippas med inomhusmiljön föreslår vi att ett uppdrag ges till de ansvariga myndigheterna att utveckla ett uppföljnings-program.

Inför den fördjupade utvärdering av arbetet för att nå miljökvalitetsmålen som tas fram till 2008 behöver vi mer noggrant belysa hur mål inom de olika sektorerna och mål inom andra politikområden förhåller sig till miljömålen och vilka synergieffekter och konflikter som kan finnas. Vi behöver också i högre grad utvärdera det åtgärdsarbete som har genomförts av samhällets olika aktörer och inom de olika sektorerna.

(13)

För att kunna bedöma om vi kommer att nå miljökvali-tetsmålen inom utsatt tid måste vi veta hur tillståndet i miljön utvecklas. I underlagsrapporterna till den fördju-pade utvärderingen ger de miljömålsansvariga myndig-heterna grundlig information om tillståndet i miljön och hur det utvecklas. För sådan information hänvisar Miljömålsrådet till dessa rapporter.

Miljömålsrådet rapporterar årligen till regeringen om miljökvalitetsmålens utveckling. Utvecklingen bedöms mot bakgrund av de beslut som för närvarande gäller. I Miljömålsrådets årsrapport de Facto 2003 görs bedöm-ningen att fyra av de femton målen blir mycket svåra att nå inom tidsramen. Resterande elva mål bedöms som möjliga att nå, förutsatt att ytterligare åtgärder vidtas. Två av de fyra mål som är svåra att nå är Levande skogar och Ingen övergödning. För dessa mål noteras dock att miljöpåverkan minskar; ett av skälen till att målen är svåra att nå är att naturen behöver lång tid för att återhämta sig.

De två mål som bedöms som genuint svåra att nå är dels målet Giftfri miljö, dels Begränsad klimatpåverkan. Svårigheterna att nå målet Giftfri miljö beror främst på den diffusa spridningen av gifter från varor och byggna-der, på att giftiga ämnen även i fortsättningen kommer att bildas oavsiktligt, och på att långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Att begränsa klimatpåverkan kräver globala överenskommelser om kraftfulla åtgärder, något som hittills varit svårt att åstadkomma. Att genomföra Kyotoprotokollet vore ett betydelsefullt första steg på vägen.

Bland delmålen till miljökvalitetsmålen finns det många som vi bedömer möjliga att uppnå utan ytter-ligare beslut om åtgärder – under förutsättning att redan beslutade åtgärder genomförs. Detta gäller till exempel mål kopplade till utsläpp av svavel, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Delmål som innebär åtgärder inom skogsbruket, handlar om miljöbelastning från energianvändning i bostäder eller rör bevarande och brukande av skärgårdens kulturarv är andra exempel.

Fler åtgärder krävs!

För att de femton miljökvalitetsmålen ska nås, och för att alla delmål ska nås, krävs ytterligare åtgärder. Vi ger längre fram i rapporten förslag på några av de viktigaste konkreta åtgärderna som riksdag och regering behöver fatta beslut om. Här följer en kort genomgång av miljö-situationen och behovet av åtgärder för respektive mål.

Når vi miljömålen?

miljömålsrådets bedömning:

Vi bedömer att elva av de femton miljökvalitets-målen kan nås inom tidsramen om ytterligare åtgärder vidtas. Däremot blir det mycket svårt att nå resterande fyra miljömål. För delmålen bedömer vi att redan beslutade och vidtagna åtgärder räcker för att nå tjugofem av dem, medan ytterligare åtgärder behövs för trettiotvå. Återstående tolv delmål bedöms inte kunna nås inom sina respek-tive tidsramar ens om ännu fler åtgärder vidtas än de som redan har beslutats. Se också figur 1.1, som är hämtad från vår årsrapport de Facto 2003.

kapitel

(14)

2. frisk luft 8. levande sjöar och vattendrag 9. grundvatten av god kvalitet 10. hav i balans samt levande kust och skär 11. myllrande våtmarker

gård

7. ingen över

gödning

3. bara naturlig försurning 4. giftfri miljö 5. skyddande ozonskikt 6. säker strålmiljö 12. levande skogar 13. ett rikt odlingslandskap 14. storslagen fjällmiljö 15. god bebyggd miljö 1. begränsad klimatpåverkan* * målår 2050 MILJÖKVALITETSMÅL Når vi delmålen? Når vi miljö- kvalitetsmålet? 2 1 3 4 5 6 7 8

figur

1.1 Miljömålsrådets bedömning av utvecklingen mot

miljömålen

(15)

begränsad klimatpåverkan

Den pågående klimatförändringen innebär ett så starkt förlopp att det saknar motsvarighet sedan den senaste istiden. Att på global nivå enas om och genomföra de omfattande utsläpps-minskningar som krävs för att vi ska nå miljökvalitets-målet är en stor utmaning. Det är svårt att bedöma hur det internationella samarbetet kring klimatfrågan kan komma att utvecklas i ett långt tidsperspektiv. Det är viktigt att få med fler länder än dem som hittills ratifice-rat Kyotoprotokollet i det fortsatta samarbetet.

Enligt den senaste prognosen över utsläppen av växt-husgaser i Sverige från år 2000 bedöms utsläppen öka endast svagt fram till år 2010. Jämfört med år 1990 bedöms de öka med 0,5 %. Sedan prognosen gjordes har riksdagen fattat beslut om en klimatstrategi, och nya nationella mål för utsläppen av växthusgaser har antagits. En samlad prognos ska tas fram 2004, och då ska behovet av åtgärder för att nå delmålet bedömas på nytt. Det som ligger när-mast till hands är ytterligare insatser i de sektorer som står för en stor del av utsläppen och där utsläppen fortsätter att öka. I Sverige gäller detta särskilt transportsektorn.

frisk luft

Utvecklingen mot delmålen är positiv. På några platser, bland annat i Stockholm och Göteborg, kommer det emellertid att bli svårt att nå del-målet om kvävedioxidhalten i luft om inte de planerade åtgärderna vidtas. Partiklar i luft är ett stort hälsoproblem. Såväl lokala åtgärder som åtgärder på Europanivå är angelägna för att komma till rätta med problemet. Så länge partikelhalterna inte är hälsomässigt acceptabla kommer inte miljökvalitetsmålet att nås, även om utvecklingen mot delmålen är positiv.

bara naturlig försurning

Försurning berör såväl sjöar och vattendrag som mark och grundvatten. Enligt Naturvårds-verkets bedömningsgrunder var 10 % av lan-dets (okalkade) sjöar större än fyra hektar för-surade år 2000, vilket innebär att antalet minskat jämfört med 1995. Trenden mot ökad försurning av skogsmarken har sannolikt brutits. För att nå delmålet om kväveoxi-der behövs ytterligare insatser för att minska utsläppen från fordon, fartyg och arbetsmaskiner.

giftfri miljö

Sveriges möjligheter att begränsa miljöpåverkan från kemikalier är starkt beroende av hur EU:s kemikaliepolitik utformas. För närvarande pågår förhandlingar i EU:s ministerråd om den nya kemikalielagstiftningen, REACH (Registration, Evalua-tion, Authorisation and Restriction of Chemicals). När det gäller uppgifter om kemiska ämnens egenskaper, hälso- och miljöinformation samt utfasning av särskilt farliga ämnen som ingår i varor måste Sverige agera i det arbetet.

Via livsmedel och dricksvatten exponeras befolkning-en kontinuerligt och i låga koncbefolkning-entrationer för befolkning-en rad ämnen med påvisade negativa hälsoeffekter, bl.a. tung-metaller (kadmium, kvicksilver m.fl.) och persistenta organiska föreningar (PCB, dioxiner, bromerade flam-skyddsmedel m.fl.). I vilken grad detta påverkar männi-skors hälsa går i dag inte att bedöma, men beräkningar tyder på att marginalen mellan exponering och effekt är liten eller obefintlig för vissa av ämnena. Att bedöma miljöfaktorers påverkan på människors hälsa är generellt svårt p.g.a. att dataunderlaget i de flesta fall är mycket bristfälligt. Detta gäller såväl kunskapen om orsakssam-band som uppgifterna om exponering.

Vad gäller sanering av förorenade områden har det tagit lång tid att bygga upp verksamheten och kompe-tensen inom landet, och det är mycket svårt att hålla den takt i saneringsarbetet som krävs för att nå delmålet.

skyddande ozonskikt

Den negativa påverkan på ozonskiktet, som skyddar Jorden mot skadlig UV-strålning, har minskat tack vare internationella överens-kommelser om utfasning av de ozonnedbrytan-de ämnena. Sverige har också nått långt med utfasning-en. För att delmålet om utsläpp ska uppnås krävs dock ytterligare beslut om användningen och hanteringen av ozonnedbrytande ämnen samt information om komman-de och redan beslutakomman-de förbud. Internationella forskare inom UNEP/WMO gör bedömningen att man tidigast år 2020 kan börja se en återhämtning av ozonskiktet.

(16)

säker strålmiljö

Idag saknas en helhetsbild över strålmiljön och dess påverkan på människor och natur. Flera verksamheter som kan ge upphov till strålning

som en icke avsedd bieffekt av verksamhets-processen har identifierats. Det är viktigt att kartlägga var dessa verksamheter bedrivs och utreda de stråldoser som de ger upphov till. Under de senaste åren har med-vetenheten ökat om behovet av ett regelsystem för hur radioaktivt avfall från icke-kärnkraftsrelaterade verksam-heter och s.k. herrelösa strålkällor ska tas omhand. En annan utmaning är att bygga ett säkert slutförvar för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. Inter-nationellt pågår arbete med att utvidga strålskyddet till att omfatta även växter och djur.

När det gäller exponeringen för elektromagnetiska fält har forskningen hittills inte visat att basstationer och mobil-telefoner orsakar ohälsa. Insatser inom forskning, miljö-övervakning och information är förutsättningar för att målet om elektromagnetiska fält ska kunna nås och bedömas.

Exponeringen för UV-ljus är en kraftig riskfaktor för hudcancer. Den UV-strålning som människor utsätts för beror främst på utomhusvanorna. Den senaste tioårs-perioden har ökningen av antalet hudcancerfall inte varit lika stor som tidigare, men det är ännu för tidigt att avgöra om detta är ett trendbrott. Om planerade lång-siktiga insatser vidtas är bedömningen att delmålet om hudcancer kan uppnås.

ingen övergödning

Trots att utsläppen har minskat är Östersjön starkt övergödd. Halten av fosfor har fortsatt att öka i Egentliga Östersjön sedan 1995, medan halten av kväve är i stort sett oförändrad. Även Skagerrak och Kattegatt är övergödda, men situationen har förbättrats något på senare år. Också många sjöar är övergödda, och halterna av fosfor och kväve är oföränd-rade eller minskar svagt.

De svenska utsläppen av gödande kväve och fosfor till haven har minskat något under perioden 1995–2000. Då det gäller kväve står reningsverken för den största minskningen, medan jordbruket haft oförändrade kväve-utsläpp men minskande fosforkväve-utsläpp. Efter år 2000 har kväveutsläppen från jordbruket minskat. Enskilda

avlopp står för 10 % av de svenska fosforutsläppen, och om fler fritidshus får permanent boende finns risk för att dessa utsläpp ökar. Ytterligare åtgärder krävs för att minska utsläppen från enskilda avlopp och läckaget från jordbruksmark.

levande sjöar och vattendrag

Mer kunskap och fler insatser för att bevara miljöerna behövs för att vi ska uppnå delmålen om skydd av natur- och kulturmiljöer. För att

olika intressen ska kunna beaktas när vatten-drag restaureras måste samordningen öka. Dessutom behöver kostnaderna för restaurering fördelas. Generellt bör de areella näringarna ta större hänsyn till sjöar och vattendrag. Ökad information och tillsyn behövs för att minska riskerna med utplantering av främmande arter för fiske.

Det behövs också långsiktigt skydd av ytvattenföre-komster som är viktiga för dricksvattenförsörjningen.

grundvatten av god kvalitet

Grundvattnets tillstånd är i allmänhet gott i stora delar av landet. Det finns dock föroreningspåver-kat grundvatten som förorsakar dålig vattenkvali-tet i framför allt enskilda brunnar men som även ger sämre råvatten till den allmänna vattenförsörjningen. I södra Sveriges jordbruksområden förekommer ofta för-höjda nitrathalter. I såväl urbana områden som i jord-bruksområden har rester av bekämpningsmedel hittats. I kustområden förekommer saltvatteninträngning. Salt tränger också ner till grundvattnet från halkbekämpade vägar, främst i södra Sverige men även längs Norrlands-kusten. Det ytliga grundvattnet i södra delen av landet är försurningspåverkat, och återhämtningen är långsam. Urbaniseringen medför allt större påverkan på grund-vattenförekomsterna samtidigt som behovet att utnyttja dem för vattenförsörjning ökar. Utsläpp av föroreningar vid olyckor är också en riskfaktor.

Åtgärder behövs för att ge grundvattenförekomster ett långsiktigt skydd även för framtida dricksvattenuttag. Detta kräver förändringar i miljöbalken. För att göra säk-rare bedömningar av grundvattnets kvalitet behöver över-vakningen utökas.

(17)

hav i balans samt

levande kust och skärgård

Uttaget av fisk ska senast 2008 vara högst mot-svarande återväxten, enligt ett delmål. Refor-meringen av EU:s gemensamma fiskeripolitik ger förutsättningar för förbättrad resurshushållning. Dock visar besluten om uttaget av fisk att förändringarna i politiken ännu inte fått genomslag. Det är därför osäkert om delmålet kan uppnås till 2008. För att komma till rätta med problemet att marina däggdjur (t.ex. tumlare) följer med som bifångster vid fiske behövs också fler åtgärder; bl.a. kan fiskeredskap utvecklas som är selek-tiva för den art som ska fiskas.

För att nå de delmål som innebär att kultur- eller naturmiljöer ska skyddas krävs en kombination av olika åtgärder. Bland annat behöver större resurser avsättas för att inrätta och vårda reservat. En förutsättning för att delmålen som har bäring på kulturmiljön ska nås är att miljöer och landskap också brukas och förvaltas på ett varsamt sätt. På sikt behöver därför kompletterande handlingsvägar, utöver skydd, lyftas fram.

myllrande våtmarker

Myrskyddsplanen för Sverige genomförs inte i tillräckligt hög takt. En orsak till detta är att länsstyrelser och kommuner inte kunnat avsätta tillräckliga personella resurser för att inrätta reservat. Även då det gäller att nyanlägga våtmarker i odlingslandskapet är takten för låg. Incitamenten för markägare att anlägga eller restaurera våtmarker behöver stärkas. För att nå delmålet om anläggning av skogs-bilvägar är det viktigt att utveckla samverkan mellan de berörda aktörerna.

levande skogar

För att nå de delmål som innebär att kultur-eller naturmiljöer ska skyddas krävs en kombi-nation av olika åtgärder. Takten i avsättningen av skyddade områden räcker inte till. För del-målet om att skogsmarken ska brukas så att fornläm-ningar och andra kulturlämfornläm-ningar inte skadas är känne-dom om var dessa lämningar finns av avgörande bety-delse. I dagsläget är huvuddelen av fornlämningarna på skogsmark inte kända. Skyddet för hotade arter behöver också vidareutvecklas.

ett rikt odlingslandskap

Arealen betesmark och i synnerhet ängar minska-de kraftigt fram till 1990-talet, men därefter har utvecklingen varit mer positiv. Därigenom har förutsättningarna för att bevara såväl kulturmiljöns värden som olika arter förbättrats. Att jordbruk läggs ned i vissa delar av landet medför svårigheter att uppnå målet regionalt. Åtgärder utanför jordbrukspolitiken är nödvändiga. För att vi långsiktigt ska kunna bevara de biologiska och kulturhistoriska värdena måste kunskapen öka både om vad värdena innebär, om hur de bevaras på bästa sätt och om hur detta följs upp. För åkermarkens tillstånd och lång-siktiga produktionsförmåga bedöms nuvarande åtgärder inom jordbruket vara tillräckliga. Utvecklingen av odlings-landskapet påverkas mycket av hur EU:s jordbrukspolitik, CAP, är utformad och på vilket sätt den kommer att reformeras.

storslagen fjällmiljö

I fjällen har kombinationer med bidrag för kulturmiljövård och miljöstöd till rennäringens miljöer gett goda resultat med väl bevarade hel-hetsmiljöer. Vi vet dock inte hur de olika slagen av påverkan har förändrats under senare år; detta gäller t.ex. det samiska kulturarvet, renbetet och turismen. Dock kan vi säga att turism, renskötsel, utplantering av fisk och nedfall av föroreningar är faktorer som påverkar fjällens upplevelsevärden och natur- och kulturvärden. Buller från snöskotrar, barmarksfordon och flyg i fjäll-miljön ser ut att vara ett svårlöst problem.

god bebyggd miljö

Det blir svårt att nå vissa av delmålen under God bebyggd miljö inom utsatt tid. Detta gäller del-målen om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, buller och inomhusmiljön. Därför är osäkerheten stor om hela miljökvalitetsmålet kan nås inom en genera-tion. Flera av delmålen handlar om tekniska försörjnings-system, t.ex. trafikbuller, naturgrus, avfall och energi-användning i byggnader. Även andra aspekter än dessa behöver tillgodoses för att målet ska uppnås. Trygghet, tillgänglighet och delaktighet är exempel på viktiga frågor för människors upplevelse av god bebyggd miljö.

För att miljömålet ska kunna nås behövs mer resurser och/eller omprioriteringar på lokal och regional nivå.

(18)

kapitel

2 Kan arbetet för att nå

miljömålen bli effektivare?

miljömålsrådets bedömning:

Ekonomisk tillväxt är en stark drivkraft som påverkar utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Den har bl.a. inneburit bättre hälsa, ökad konsumtion, bättre boen-destandard och fler transporter. Den ekonomiska tillväxten har gjort det möjligt att med teknikutveckling och förändrat arbetssätt lösa många av de miljö-problem som vi idag känner till. Men samtidigt har tillväxten gett upphov till nya miljöproblem som behöver uppmärksammas.

Genom åren har många beslut fattats inom såväl privat som offentlig sektor utan att konsekvenserna för miljön har beaktats tillräckligt. En förutsättning för att miljökvalitetsmålen ska nås är att de beslut som fattas på olika nivåer i samhället föregås av analyser av de konsekvenser dessa beslut kan få för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen.

Länsstyrelserna och många kommuner har verkat aktivt för att miljömålen ska få genomslag i myndig-hetsarbetet, i samhällsplaneringen och i åtgärder i den egna verksamheten. Agenda 21-processerna kan vara en bra grund för att vidareutveckla arbetet med miljömål. Det är viktigt att visa på kommunernas möjligheter att använda miljömålen i befintlig verksamhet och att miljömålen är en hjälp att prioritera olika åtgärder.

För de flesta målen är åtgärder som genomförs genom beslut inom EU eller internationella konven-tioner avgörande för möjligheterna att nå målen. Det svenska arbetet inom internationella fora och EU har bidragit till att framsteg görs för en bättre miljö. Att Sverige även i fortsättningen aktivt påverkar beslut inom EU och olika internationella fora är angeläget.

Utvärderingen av styrmedel visar att satsningar i paket med olika kombinationer av styrmedel som

kompletterar varandra har varit särskilt effektiva. Till exempel har utsläppen av ämnen som påverkar ozon-skiktet minskat med stöd av både ekonomiska, juridiska och informativa styrmedel. Även marknadens krav och innovationer har drivit på teknikutvecklingen.

För inomhusmiljön visar utvärderingen att även om det finns styrmedel i form av möjligheter att ställa krav på såväl nyproduktion som befintlig bebyggelse genom olika regelverk, som miljöbalken och arbetsmiljölagen, så behöver de utnyttjas i högre utsträckning.

Miljö- och hälsoskyddstillsynen utvecklas alltmer till att i behovsutredningar ha miljömålen som priori-teringsgrund. För att tillsynen ska vara ett effektivt instrument i strävan att nå miljökvalitetsmålen behö-ver den utvecklas så att miljökvalitetsmålen kan bli mer vägledande.

Bättre samordning av plan- och bygglagen och miljö-balkens prövningssystem skulle bidra till att förbättra den fysiska planeringens roll som miljöverktyg. Kopp-lingen mellan miljöbalken och fysisk planering behöver förtydligas så att planeringen får en mer central roll i miljöarbetet.

Det finns många statliga bidrag som kommunerna kan använda för att genomföra åtgärder i syfte att för-bättra miljön i olika sammanhang. Det behöver tydlig-göras hur dessa samlat bidrar till att uppnå miljömålen. Vi föreslår därför att regeringen ser över möjligheterna att anpassa de olika former av statsbidrag som ges till kommunerna så att de samlat ger mest nytta i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen med deras delmål. Det är särskilt angeläget att beakta de problem som små kommuner kan ha.

(19)

Samhällsutveckling

Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att vi till nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

Ekonomisk tillväxt påverkar utvecklingen mot miljö-kvalitetsmålen. Tillväxten har bl.a. inneburit bättre hälsa och boendestandard men också ökad konsumtion och fler transporter. Den har fört med sig ökad miljöbelastning samtidigt som den har gett ekonomiskt utrymme för att lösa miljöproblem. En grundläggande förutsättning för att miljökvalitetsmålen ska nås är att de beslut som fattas på olika nivåer i samhället föregås av analyser av konsekven-serna för att vi ska nå miljökvalitetsmålen. Det är ett vik-tigt steg mot att bryta sambanden mellan tillväxt och miljö-belastning.

Riksdagen har genom att anta proposition 2002/03:35, ”Mål för folkhälsan”, tagit ett övergripande folkhälso-mål. Målet är att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Det övergripande målet för folkhälsan är indelat i elva målområden där ett av målområdena är ”Sunda och säkra miljöer och produkter”. Detta målområde syftar främst till ekologisk hållbarhet och omfattar de femton miljökvalitetsmålen men med fokusering på sådana mål som har stor betydelse för folkhälsan.

Miljökvalitetsmålen tillsammans med folkhälsomålen ger goda förutsättningar för att nå en hållbar utveckling socialt och ekologiskt. Det är angeläget att miljömål och andra samhällsmål går hand i hand för att vi ska få en hållbar samhällsutveckling och att de målkonflikter som uppstår hanteras för att finna goda lösningar.

ökad välfärd och ökad konsumtion

Samhällsutvecklingen efter andra världskriget har i den industrialiserade världen karaktäriserats av ökande väl-färd och allt högre materiell standard. Inom Europa vän-tas på sikt levnadsstandarden öka betydligt, men kanske mer relativt sett i de forna östländerna. Även i ett globalt perspektiv väntas befolkningsmängden öka, vilket i sin tur för med sig förändrade konsumtionsmönster inom flera områden.

De nationella miljökvalitetsmålen tar inte hänsyn till Sveriges miljöpåverkan i andra länder. När produktionen av varor och livsmedel förflyttas till andra delar av

värl-den flyttas också värl-den miljöpåverkan produktionen inne-bär till dessa länder. Även vår konsumtion av importera-de varor ger en indirekt miljöpåverkan i andra länimportera-der. Frågan om konkurrensneutralitet och krav på gemensam-ma åtgärder är därför av betydelse speciellt när det gäller gränsöverskridande miljöproblem. Strängare regler i ett land får inte leda till ökade miljöproblem i ett annat land.

Den ekonomiska tillväxten och det ökade antalet småhushåll bidrar till ökad materiell konsumtion. Varje hushåll har sin egen uppsättning ”prylar”, och konsum-tion av snabbmat är vanligare i små hushåll än i stora. Detta gör att avfallsmängderna hittills ökat för varje år. Alla har dock inte haft samma ekonomiska tillväxt – skillnader finns inte bara mellan olika regioner utan även i olika bostadsområden i samma stad. Den höjda levnadsstandarden har i många fall medfört att använd-ningen av kemikalier har ökat. Därigenom riskerar sprid-ningen av kemiska ämnen bli mer omfattande. Kemi-kalieproduktionen i världen har ökat kraftigt de senaste

1995 2000

källa: oecd reference scenario 2001 index 1995 = 100

figur 2.1 Prognos för värdet av världens kemikalieproduktion i förhållande till prognos för befolkning och bruttonational-produkt 2005 2010 2015 2020 100 120 140 160 180 BNP kemikalieproduktion befolkning 80 1995 index = 100

värdet av kemikalieproduktionen, 100 = 2 655 168 miljoner US$

bruttonationalprodukt, 100 = 25 926 838 miljoner US$

(20)

50 åren. År 1950 producerades ca 7 miljoner ton – idag tillverkas varje år ca 400 miljoner ton. Den kraftiga ökningen kommer sannolikt att fortsätta. OECD beräk-nar att värdet av den globala kemikalieproduktionen kommer att öka med 85 % mellan år 1995 och år 2020.

utveckling i energi och transporter

Transporter

Det moderna samhället är beroende av effektiva transpor-ter av både personer och gods. Den ökande globala han-deln och ekonomiska tillväxten medför ett behov av fler transporter. För att nå en hållbar samhällsutveckling behöver vi finna vägar som möjliggör välstånd som till-fredsställer vårt behov av transporter och nödvändig energitillgång utan negativ påverkan på miljön. Transport-sektorn har en betydande inverkan på samhällsekonomin men också på människors hälsa och den samlade miljö-belastningen. Utformningen av transportsektorn är därför en central fråga för hur vi ska kunna nå olika samhällsmål.

Sveriges persontransporter har sedan 1975 ökat med 56 % och godstransporterna med 36 %. I transportsek-torn finns det inte några konkurrenskraftiga förnybara alternativ till bensin och diesel, samtidigt som det visat sig svårt att få ner den genomsnittliga bränsleförbruk-ningen. Detta sammanlagt gör att utsläppen ökat i denna sektor. De olika transportslagen har inte ökat proportionellt. Det är främst bil- och lastbilstrafik som stått för den stora ökningen. Flyget har också ökat, men från en lägre nivå. Man kan alltså konstatera att de mest miljöstörande transportslagen ökar snabbast.

Transporternas andel av de totala utsläppen i landet visar att vägtrafiken idag är en stor källa till den samlade miljöbelastningen av luftföroreningar. Det är endast för utsläppen av svavel som både transportsektorn totalt och vägtrafiken spelar en underordnad roll.

Skillnaderna är stora i energianvändning mellan olika transportslag. Snabba färjor, flyg och bil använder mest energi per personkilometer. Tåg och buss är energi-effektivare alternativ. Hur stora utsläppen av koldioxid och andra ämnen är beror på vilket bränsle som används. Resurssnåla färdsätt som gång och cykel samt IT-kommunikation är effektiva sätt att nå tillgänglighet.

Den tekniska utvecklingen leder till bränsleeffektiva-re motobränsleeffektiva-rer, men denna positiva utveckling motverkas av

tyngre och snabbare fordon och ökad trafik. Många av EU:s medlemsländer motsätter sig lagregler för att begränsa koldioxidutsläppen från fordon. Biltillverkarna har dock frivilligt åtagit sig att minska den specifika bränsleförbrukningen för nya bilar med 25 % till 2008. För att kunna infrias är detta löfte beorende av att nybils-köparna väljer de energisnålare modeller som utvecklats.

Flera internationella organ, t.ex. OECD och EU, dis-kuterar nu hur en frikoppling (s.k. decoupling) mellan ekonomisk tillväxt och miljöpåverkan ska kunna ske inom transportsektorn. Ett system med återkopplingar har förutsättningar för att förändras snabbt. För trans-portsektorn betyder det att processer som påverkar sig själva i spiraler snabbare kan leda till ökad eller minskad trafik. Att identifiera och försöka påverka dessa spiraler kan vara ett effektivt tillvägagångssätt för att påverka trafikutvecklingen. Styrmedel kan sättas in för att brom-sa och avleda negativa spiraler eller kanske ännu hellre uppmuntra positiva spiraler.

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

miljarder personkilometer

figur 2.2 Beräknat persontransportarbete med olika transportmedel 1950–2002

2000

källa: sika

2002

Not. 1 personkilometer = 1 person transporteras 1 kilometer 100 20 60 80 40 personbil buss järnväg tunnelbana spårväg inrikes luftfart färjor gång, cykel, moped

(21)

Energi

Energisystemet kan beskrivas utifrån dels hur tillförseln av energi ser ut, dels hur energin används, uppdelat på olika sektorer. I takt med att välfärden och konsumtionen ökat har också energianvändningen ökat. En omställning av energisystemet är en förutsättning för att flera av miljö-målen ska kunna nås. Idag ligger fokus på att öka andelen förnybar energi vad gäller både el- och värmeproduktion på tillförselsidan. Användningen av energi blir också effektivare inom en rad områden.

Energianvändningen kan delas upp på sektorerna bostäder och service m.m., industri samt transporter. Inom sektorn bostäder och service har den temperatur-korrigerade energianvändningen varit relativt stabil de senaste åren. För uppvärmning har man dock gått över

från olja till el och fjärrvärme. Antalet värmepumpar har ökat kraftigt, vilket minskat användningen av energi för uppvärmning och varmvatten. Energibesparande åtgär-der som tilläggsisolering och fönsterbyten har också motverkat att energianvändningen ökat i sektorn. Användningen av hushållsel och driftsel har ökat under de senaste åren, bl.a. beroende på ett ökat antal hushåll och ökat innehav av hushållsapparater och installationer av golvvärme m.m.

Inom svensk industri har oljeanvändningen minskat kraftigt. Detta har blivit möjligt genom ökad elanvänd-ning och energieffektivisering. Totalt sett har industri-produktionen ökat med 75 % från 1992 till 2002. Energi-användningen har under denna period ökat med ca 15 % och elanvändningen med 13 %.

skolvägen är farlig föräldrar skjutsar sina skolbarn till skolan i bil

skolvägen blir ännu farligare trängsel nya vägar byggs mer trafik ökad trängsel

trafikstörda stadskärnor människor bosätter sig längre ut mer trafikstörda städer mer trafik

exempel på negativa spiraler

figur 2.3 Exempel på positiva och negativa spiraler inom transportsektorn

bättre service och tätare turer

ännu fler kollektiv-trafikanter fler cyklister färre bilar bättre cykelmiljöer

förtätning av tätorter färre bilar minskat transportarbete fler kollektivtafikanter

fler cyklister

exempel på positiva spiraler

(22)

Användningen av bensin för transporter har visat en nedåtgående trend sedan 1995 men återigen ökat under både 2001 och 2002. Dieselanvändningen har också ökat, vilket är oroande.

Elproduktionen i Sverige sker främst med vattenkraft och kärnkraft: knappt 50 % av vardera. Elmarknaden har avreglerats och idag växer den fria elhandeln mellan de nordiska länderna och även med länder utanför Norden. Under 2002 nettoimporterade Sverige el, främst p.g.a. den dramatiska minskningen av vatten i magasinen för vattenkraft under hösten. I de fall där elen produceras av fossila bränslen (t.ex. kol- och oljekondens) bidrar elproduktionen till växthuseffekten. Om importelen har fossilt ursprung bidrar Sverige således till att koldioxid släpps ut i andra länder.

Vindkraft är en viktig förnybar energikälla som har expanderat kraftigt i Sverige de senaste 10 åren. Trots detta är dess andel av energiproduktionen ännu blygsam och stod år 2002 för knappt 0,4 % av elproduktionen. En rad intressekonflikter måste hanteras vid etablering. Främst påverkar vindkraften landskapsbilden. I havs-och fjällmiljöer kan etableringen ha negativ inverkan på natur- och kulturmiljövärdena. En oro finns också för hur vindkraften kan komma att påverka fågel- och fisk-produktionen om den byggs ut till havs. En rad studier bedrivs för att undersöka riskerna.

Tillförseln av biobränslen har mer än fördubblats de senaste årtiondena, och trädbränsleanvändningen inom fjärrvärmesektorn har ökat ca fem gånger sedan 1990. Produktionen av energiskog ökar kontinuerligt men från en mycket låg nivå.

Övergången till förnybara energikällor är nödvändig men inte problemfri. Ett exempel är just den ökade användningen av biobränslen i Sverige. Ökat uttag av biobränsle ur skogen kan på lång sikt utarma markerna från näringsämnen, ämnen som också är neutraliserande i marken. Detta kan leda till konflikt med miljökvalitets-målen Levande skogar och Bara naturlig försurning. Åtgärder som askåterföring kan dock vidtas för att mot-verka försurande och näringsutarmande effekter av skogsbränsleuttag. Likaså kan åtgärder genomföras för att öka förutsättningarna för den biologiska mångfalden efter avverkning.

Inom jordbruket finns en stor outnyttjad potential för att odla olika grödor som kan användas på olika sätt för att ersätta fossila bränslen. Om detta kan komma till

stånd i stor skala skulle för miljömålen viktiga synergi-effekter kunna nås. Fossila bränslen kan ersättas, och genom odling av fleråriga grödor kan kväveläckaget från odlingsmark minskas i betydande grad.

regional utveckling och utveckling

i bebyggelse och infrastruktur

Utformningen och användningen av infrastruktur och bebyggelse påverkar möjligheterna att nå flertalet av miljökvalitetsmålen. Individers möjligheter att ta miljöhänsyn begränsas ofta av hur den fysiska miljön är strukturerad. Större krav ställs också på komfort i boendet, men trots det rapporterar många människor besvär som de relaterar till inomhusmiljön. Inomhus-temperaturen har ökat. Detta leder till ökat energibehov.

1970 1975

källa: energimyndigheten, energiläget i siffror 2003, energimyndighetens bearbetning av en 20 sm, scb TWh

figur 2.4 Sveriges totala energitillförsel 1970–2002

1980 1985 1990 1995 2000

1_{inklusive vindkraft t.o.m. 1996}

2_{enligt den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften}

-100 0 100 200 300 400 500 600 700

kol och koks totalt tillförd energi

naturgas, stadsgas värmepumpar i fjärrvärmeverk vattenkraft, brutto1 biobränslen, torv m.m. vindkraft kärnkraft, brutto2 elimport minus elexport råolja och oljeprodukter

(23)

Allt fler bor i städer och tätorter – idag ca 84 % av befolkningen. Tätortsarealen har ökat ännu mer än befolkningen – sedan mitten på 1950-talet har den sexdubblats. Den glesa tätortsstrukturen i samverkan med en stark ekonomisk tillväxt har också bidragit till att trafiken har ökat kraftigt. Bilen innebär rörlighet och frihet men medför också att vägar, parkeringsplatser m.m. tar mycket mark i anspråk, att dessa skapar barriärer mellan olika områden samt att trafiken medför ökat bul-ler. Möjligheterna för allt fler att förflytta sig allt längre har ökat, och idag måste vi färdas längre för att nå samma tjänster som tidigare. Ett exempel är att dagligvaror som förut fanns på kort promenadavstånd i städerna idag ofta kräver en bilresa för att nås. De senaste

åren har förtätning, särskilt av stadskärnorna i större städer och turistorter, blivit en trend inom stadsplaneringen.

Det är i de största städerna och i några universitets-städer som befolkningen har ökat mest och exploate-ringstrycket är störst. Andra regioner präglas av stagna-tion och tillbakagång. Kommunerna i sådana områden får minskat ekonomiskt underlag för sina ansvarsområ-den, bl.a. skola, omsorg och miljöarbetet. Genom ändrade ekonomiska förutsättningar ändras också möjlig-heterna att vårda och utveckla såväl kultur- som natur-miljön. I expansiva regioner utsätts naturområden och kulturmiljöer för ett omfattande förändringstryck medan regioner som präglas av minskande befolkning och minskat ekonomiskt underlag har svårt att vårda sina värdefulla miljöer på ett bra sätt.

Produktions- och försörjningsaspekter dominerade mark- och resursanvändningen långt in mot slutet av 1900-talet. Först under senare år, och som resultat av en långvarig process, har det blivit vanligare att integrera miljöhänsyn och hållbarhetsaspekter. Det ökade trycket mot exempelvis våtmarkerna och den mera allmänt framväxande insikten om behovet av att bevara den bio-logiska mångfalden och de olika naturtyper som före-kommer har efter hand lett till insatser för skydd och vård. Andra naturresurser som påverkas av infrastruktur-och bebyggelseutvecklingen är t.ex. yt- infrastruktur-och grund-vattnet. Samhällsutvecklingen kan medföra att andra intressen tar vattnet i anspråk, vilket kan innebära påfrestningar på såväl kvantitet som kvalitet. Till exem-pel kan hård exploatering av kustnära områden med fritidsbebyggelse riskera att leda till bl.a. överuttag av grundvatten och därmed inträngning av saltvatten.

källa: boverket figur 2.5 Befolkningsförändring i tätorter i antal personer 1995–2000 10 000 till 65 000 3 000 till 5 000 1 000 till 3 000 250 till 1 000 50 till 250 -50 till 50 -500 till -50 -1 000 till -500 -3 000 till -1 000 (3) (3) (14) (1 136) (61) (123) (16) (517) (37)

(24)

Att marken brukas och att vi har kvar en aktiv lant-brukarkår är ett krav för att vi ska behålla odlingsland-skapets biologiska mångfald och bevara vårt kulturarv. Jordbrukssektorn är därför ett tydligt exempel på att det kan bli nödvändigt med åtgärder inom flera politik-områden för att uppnå flera av miljömålen.

utveckling i näringslivet

Den tekniska utvecklingen har stor betydelse för miljö och hälsa. Den kan innebära att nya risker uppstår men kan även ge förutsättningar för att lösa miljöproblem. När produktionsmetoder och industriella processer utvecklas för att bli mer ekonomiska för företag kan de ofta samtidigt innebära sådana energi- och resursbespa-ringar som minskar utsläppen till luft och vatten.

Utvecklingen inom industrin har betydelse för möjligheterna att nå flera av miljömålen. Åtgärder inom industrin för att minska utsläppen, välja rätt kemikalier och effektivisera energianvändningen påverkar fram-för allt målen Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning.

Det finns många drivkrafter för företag att utvecklas mot ökad hållbarhet. Det räcker inte med god lönsam-het eller att skapa jobb. Företag ska också ta ett utökat socialt ansvar, skydda miljön, främja integration och mycket mer. Svenskt Näringsliv framhåller att företag har ett egenintresse av att fylla sitt varumärke med ”goda värden”, vilket också betyder att de aktivt undvi-ker sådant som skulle kunna skada varumärket. Företag som värnar om sin affärsverksamhet måste alltid vara lyhörda inför såväl marknadens som opinionens krav. Det är detta som enligt Svenskt Näringsliv känneteck-nar det ”proaktiva” företaget. De drivkrafter i företagens arbete för hållbarhet som företagen tar upp är:

• att skapa samhällsacceptans för bolaget

• personligt engagemang hos företagsledning och anställda

• vinstmotiv och förmågan att utveckla nya produkter och tjänster

• att miljöarbetet kan leda till besparingar • ökad motivation hos medarbetare • att ligga före lagstiftningen

5 10 30 15 25 20 miljoner hektar

figur 2.6 FSC-certifierad skogsareal i världen

dec 1996

källa: svenskt näringsliv maj 1997 okt 1997 mars 1998 aug 1998 jan 1999 juni 1999 nov 1999 april 2000 sept 2000 feb 2001 världen varav Sverige

källa: www.certified-forests.org miljoner hektar

figur 2.7 FSC-certifierad skogsareal i Sverige och övriga EU-länder, december 2003 8 4 10 6 2

Sverige övriga EU*