Handläggningsformspraxis

I varje mål som handläggs av svensk domstol krävs att rätten tar ställ-ning till vilken handläggställ-ningsform som skall tillämpas. Någon un-dantagslöst muntlig eller skriftlig handläggningsordning finns inte. Det må vara att valet ofta ter sig självklart och inte avsätter andra spår i ett referat än att det anges att målet avgjorts på än det ena, än det andra sättet. Även de refererade (eller för den delen opublicerade) fall i vilka några överväganden inte alls finns redovisade kan därmed vara till ledning för eller belysning av frågan hur valet av handlägg-ningsform (skall) träffas.514 Redan mer explicit praxis är dock så svår-hanterligt rikhaltig att masstudier av förment okomplicerade fall inte kan komma i fråga inom ramen för denna avhandling.

513 Wennergren (2005) s. 173 (min kurs.). Tillämpning av ett proportionsresonemang förordades av RegR i RÅ 1987 not. 246, där det ansågs ”möjligt att en muntlig förhand-ling kan skapa ökad klarhet på några punkter”.

514 För att endast ta ett enda, förvisso illustert, exempel skulle den blygsamma note-ringen ”Regeringsrätten höll [- - -] muntlig förhandling avseende frågan om inhibition” i rättsprövningsmålet RÅ 1998 not. 93 (avseende regeringsbeslut ang. upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1; se vidare RÅ 1999 ref. 76) i sig vara värd en ingående diskussion. Jfr Wennergren (2005) s. 185.

5.1.4.1 Ej fel att avslå yrkande om muntlig förhandling

En begäran om muntlig förhandling framställd av en enskild som för talan i målet gör, som vi sett ovan, en muntlighetspresumerande pröv-ningsordning tillämplig i läns- och kammarrätt. Som framgått i det ovan behandlade EKMR-fallet Döry mot Sverige krävs, i de fall som omfattas av konventionen väl att märka, exceptionella omständigheter för att det skall anses försvarligt att underlåta att hålla muntlig förhandling på begäran. Det är därför inte förvånande att RegR endast i ett fåtal fall har ansett att det inte varit fel av underinstanserna att avslå ett sådant yrkande. Dessa fall är dock desto intressantare genom att de markerar den gräns som ändå finns för inverkan av den enskildes inflytande på valet av handlägg-ningsform. Tre regeringsrättsfall är i detta sammanhang värda särskild uppmärksamhet. Det är RÅ 1996 ref. 80, RÅ 1996 not. 302 och RÅ 1997 ref. 62.

I RÅ 1996 ref. 80 hemställde en enskild klagande i ett mål angående gravsättning av aska om muntlig förhandling. Såväl länsstyrelsen som KR fann sådan förhandling obehövlig och avslog yrkandena därom. RegR kom till slutsatsen att något krav på muntlig förhandling i fall som dessa inte kan grundas på EKMR, eftersom de efterlevande parter som tvistar med varandra om gravsättning i normalfallet inte anses föra en process om någon rättighet av det slag som avses i konventionen. Därvid beak-tade domstolen även rätten till skydd för privat- och familjelivet enligt konventionens art. 8. Utan att det sades rakt ut är den som skulle ha kunnat ställa krav på muntlig förhandling i dessa mål med nödvändig-het oförmögen att i någon form kommunicera sin uppfattning.515 Som RegR konstaterade är ”huvudsyftet med bestämmelserna i begravningsla-gen [- - -] att söka utröna och tillgodose den avlidnes önskemål”. Vid en prövning endast enligt de allmänna reglerna i 9 § 3 st. FPL uttalade RegR:

Vad som framkommit i målet ger [- - -] entydigt vid handen att den ut-redning som var tillgänglig i målet när kammarrätten avgjorde detta var tillräckligt upplysande i fråga om sådana omständigheter som var av bety-delse för målets bedömning. Kammarrätten hade därför grundad anledning

att anta att muntlig förhandling där inte skulle ge kammarrätten ett bättre underlag för målets avgörande. Kammarrätten har således haft fog för sitt

beslut att avslå muntlig förhandling på den grunden att förhandlingen varit obehövlig.

515 Om inskränkningen till att just den enskildes egen rätt skall aktualiseras se not 1499 nedan.

Regeringsrådet Kjerstin Nordborg var skiljaktig och ansåg att muntlig förhandling borde ha hållits med hänsyn till den djupa oenigheten mel-lan parterna, målets uppenbara vikt för den som hade begärt muntlig för-handling, att denne hade ifrågasatt skriftliga utsagors trovärdighet och att en helhetsbedömning skall göras för att uppnå nämnda huvudsyfte med bestämmelserna i begravningslagen. Till skillnad från majoriteten beak-tade hon alltså även andra än utredningsmässiga aspekter, vilket betydligt bättre överensstämmer med tillämplig prövningsordning (B i fig. 1). Jag återkommer till frågan om utredningsintresset har överbetonats i praxis. I det här fallet kan en sådan överbetoning ha gjorts under intryck av att EKMR inte ansågs tillämplig.

På likartat sätt kan det ha förhållit sig i RÅ 1997 ref. 62 angående sjuk-penning. Den enskilda klaganden yrkade i detta fall muntlig förhandling i KR, som fann att muntlig förhandling var obehövlig och avslog yrkandet. I sin dom refererade RegR vad som stadgas i 9 § FPL och vad som anges i dess förarbeten samt redogjorde för bestämmelserna i EKMR art. 6:1 och delar av ED:s praxis, i vilken sjukpenningliknande förmåner har hänförts till civila rättigheter, så att en rätt till muntlig förhandling normalt före-ligger när ett yrkande därom framställs. Dock hänvisade RegR även till att domstolarna i undantagsfall får avslå ett sådant yrkande,516 vilket togs till intäkt vid bedömningen i det konkreta fallet. Domstolen uttalade:

Några oklarheter vad gäller det relevanta medicinska bedömningsunderla-get eller faktaunderlabedömningsunderla-get i övrigt har inte kvarstått. [Klaganden] har inte heller pekat på omständigheter som med fördel kunnat belysas muntligen av henne. Vad som framkommit visar entydigt att den utredning som var tillgänglig i målet när kammarrätten avgjorde detta gav tillräckligt underlag för ett ställningstagande. Det fanns därför inte skäl att anta att en muntlig förhandling skulle tillföra något som var av betydelse. Kammarrätten har därför, oaktat målet varit av stor vikt för [klaganden] och försiktighet varit motiverad vid frångående av hennes begäran, haft fog för sitt beslut att avslå framställningen om muntlig förhandling på den grunden att förhandlingen varit obehövlig.

RegR ålade alltså här den enskilde ett slags åberopsbörda avseende om-ständigheter till stöd för yrkandet om muntlig förhandling. I det ovan behandlade fallet Döry mot Sverige beaktade ED på motsvarande sätt att klaganden inte hade angett några skäl för sin begäran om muntlig för-handling vid de aktuella instanserna. I det fallet ansågs därtill bedömning-en på ett adekvat sätt kunna göras på grund av det skriftliga materialet.

516 RegR hänvisade exempelvis till ED:s domar i Fischer mot Österrike (1995), Stallinger

och Kuso mot Österrike (1997) samt Schuler-Zgraggen mot Schweiz (1993).

RÅ 1997 ref. 62 kan sålunda på goda grunder anses stå i överensstäm-melse med EKMR-praxis, åtminstone vid tiden för domen.517 Däremot kan det ifrågasättas huruvida den ensidiga fokuseringen på utredningen överensstämmer med den tillämpning av inhemska regler som anvisats i förarbetena till 9 § FPL. En sådan tillämpning kan, i vart fall vad gäller beaktande av andra aspekter än de rent utredningsmässiga, medge en rätt till muntlig förhandling som går längre än vad som följer av EKMR-kra-ven.518 Någon särskilt långtgående åberopsbörda kan inte försvaras med hänvisning till EKMR. Här har det tydligen stått klart för RegR att målet varit av stor vikt för klaganden, vilket i vissa fall självständigt kan beaktas enligt rent inhemska regler (se ovan). Det kan inte gärna komma i fråga att utan särskilt stöd i inhemska regler kräva att klaganden särskilt skall påpeka detta för att lägga det till grund för bifall till yrkandet om munt-lig förhandling. Den åberopsbörda RegR gett uttryck för är dessutom inriktad på den enda aspekt som domstolen faktiskt beaktat, den i vilken mån en muntlig förhandling skulle kunna tillföra utredningen något av betydelse.

I de två hittills redovisade RÅ-fallen var det tveklöst så att en enskild klagande hade begärt muntlig förhandling vid domstol, närmare bestämt vid KR. I RÅ 1996 not. 302 angående körkortsingripande däremot hade den enskilde klagande hos länsstyrelsen begärt att ”få göra en muntlig föredragning inför rätten” (min kurs.) och hade därför beretts möjlighet att höra av sig ”om han önskade närvara personligen innan länsstyrelsen fattade sitt beslut”. Han hördes inte av. Eftersom klaganden inte ”i läns-rätten” hade ”yrkat muntlig förhandling eller på annat sätt gjort gällande att sådan förhandling borde ha hållits” hade en tillämpning av 9 § 3 st. FPL enligt RegR:s bedömning inte aktualiserats för LR:s del. Inte heller ansågs det med hänsyn till omständigheterna i målet ha varit erforderligt att LR eller KR (inför behandlingen av frågan om prövningstillstånd)

ex officio, det vill säga med tillämpning av 9 § 2 st. FPL, förordnade om

muntlig förhandling. I KR hade klaganden anfört att han inte hade fått föra sin talan inför LR. RegR gjorde bedömningen att det inte var fel av LR att inte hålla muntlig förhandling eller av KR att inte meddela pröv-ningstillstånd.

Inledningsvis refererade RegR i sin dom vad som stadgas i 9 § 3 st. FPL samt vad som anges i detta stadgandes förarbeten och delar av

domsto-517 Jfr dock ED:s hänvisning till och indirekta kritik mot detta RÅ-fall i Miller mot

Sve-rige (2005) och dess bedömning i Hellborg mot SveSve-rige (2006), vilka har berörts i 3.2.1.2

ovan.

lens egen praxis.519 Domstolen erinrade också om EKMR art. 6:1, allt i enlighet med vad som blivit sedvanligt i mål där en enskild klagande yrkat muntlig förhandling i läns- eller kammarrätt. Denna standardise-rade skrivning framstår som poänglös med hänsyn till att den fråga som faktiskt prövades var om en viljeyttring som alls aktualiserar de refererade reglerna hade framställts, vilken fråga alltså besvarades med nej, ett svar som inte framstår som självklart. Som jag utvecklar i anslutning till bl.a. hovrättsfallen RH 1984:78 I–II, i 3.5.1 nedan bör en oklar framställning, som kan uppfattas som en begäran om muntlig förhandling, av domsto-len antingen klargöras eller resultera i att muntlig förhandling anordnas. Här gjorde LR ingetdera.

När det gäller rättsprövningsmål finns, som redan antytts, flera exempel på att yrkanden om muntlig förhandling avslagits. Det är i och för sig anmärkningsvärt om man erinrar sig ED:s bedömning i de ovan behandlade fallen Fredin mot Sverige (II) och Jacobsson mot

Sverige (II) respektive det anslutande RÅ 1990 not. 492. Enligt den

mot bakgrund därav tillkomna 3a § lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ju RegR hålla muntlig förhandling om sö-kanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Förvisso är det tveksamt om stadgandet tillför något som inte redan följer av EKMR.520

Enskilda sökandes begäran om muntlig förhandling avslogs inte desto mindre i samtliga de publicerade rättsprövningsfallen RÅ 1993 not. 6 och 7 (regeringsbeslut om antagande av detaljplan), RÅ 1999 not. 138 (talerätt avseende beslut om upphävande av strandskydd) samt RÅ 2000 not. 143 och 144 (beslut om beviljande av nätkonces-sion respektive talerätt avseende beslut om högspänningssdriftstill-stånd). Ur RegR:s centrala motiveringar för att det inte fanns skäl att låta muntlig förhandling ingå i handläggningen förtjänar följande att återges (med mina kursiveringar). RÅ 1993 not. 6 respektive 7: ”I förevarande mål föreligger ett omfattande material genom vilket

sakförhållandena är väl belysta och argumenten för sökandenas talan ut-förligt behandlade.” RÅ 1999 not. 138: Klaganden ”har som skäl för

sitt förnyade yrkande om muntlig förhandling endast anfört att han vill slutföra sin talan. Med hänsyn till vad som förekommit i målet finner RegR det uppenbart obehövligt att låta muntlig förhandling ingå i handläggningen.”521 RÅ 2000 not. 143 respektive 144: ”Med

519 Prop. 1971:30 s. 537 resp. RÅ 1991 not. 564 och RÅ 1995 not. 179. Jfr nedan refe-rerade RÅ-fall.

520 Se Warnling-Nerep (2002) s. 115 f.

521 Jfr ovan berörda RÅ 1997 ref. 62.

hänsyn till att talan i målet rör en ren rättsfråga anser Regeringsrätten att det är uppenbart obehövligt att hålla muntlig förhandling.”

Möjligen kan en ändrad hållning vara på väg, åtminstone vad gäller beredvilligheten att fortlöpande under målets handläggning pröva behovet av muntliga inslag. I ett uppmärksammat rättsprövningsmål angående tillstånd att anordna vadhållning avslog RegR i slutet av år 2004 sökandens yrkande om muntlig förhandling.522 Domstolen noterade då att målet gäller en rättsfråga som på basis av ett syn-nerligen omfattande material nyligen prövats. Ett vidhållet yrkande om muntlig förhandling bifölls dock ett par månader senare ”[m]ed hänsyn till vad bolaget numera anför”, varibland nämndes följande.

Målet rör enskildas rättigheter. Det är också klart att flera stridiga faktaom-ständigheter är av vikt för den aktuella bedömningen. [- - -] I detta hänse-ende har vissa nya fakta av betydelse offentliggjorts under senare tid. Såvitt avser dessa önskar bolaget få tillfälle att vid en muntlig förhandling presen-tera bevisning. Bolaget önskar vid en muntlig förhandling också redovisa fakta om EG-kommissionens nyligen inledda ärende om talan mot Sverige för fördragsbrott på grund av att den svenska lotterilagen (1994:1000) en-ligt EG-kommissionen står i strid med EG-rätten. Muntlig förhandling kan mot denna bakgrund inte anses vara uppenbart obehövlig.

RegR har generellt uppvisat en restriktiv hållning till egna muntliga förhandlingar. Trots att önskemål därom länge hade förekommit tillkom möjligheten inte förrän genom FPL. Det som hade eftersträvats var att därigenom få oklara punkter bättre belysta och att upprätthålla förtroen-det för förvaltningsrättskipningen.523 Domstolen håller ”i allmänhet” inte muntlig förhandling, för att tala med dess egen standardfor-mulering i underrättelser till dem som söker prövningstillstånd och då begär muntlig förhandling.524 Det finns dock inte något formellt hinder att hålla muntlig förhandling i dessa fall. Detsamma gäller vid tillämpning av reglerna om extraordinära rättsmedel. Bestämmelsen i 9 § 2 st. FPL är även där fullt tillämplig.525 Prövningen av resnings-mål och liknande är emellertid i praxis undantagslöst skriftlig. Yrkan-den om att det skall hållas muntlig förhandling i resningsmål bemöts regelmässigt med att RegR inte finner skäl att hålla sådan. Även i

522 Se till st. RegR:s beslut den 8 december 2004 resp. 15 februari 2005 i mål nr 3841-04.

523 Se Holmgren (1960) s. 125 samt SOU 1966:70 s. 330 f. och 402 f.

524 Exempelvis i remiss den 13 oktober 1998 i RegR:s mål nr 6457-1998, vilket senare kom att prövas av ED i det ovan behandlade fallet Miller mot Sverige (2005).

525 Jfr RÅ 1992 not. 72 och RÅ 1993 not. 505, där stadgandet undantagsvis nämns i resningsmål.

beaktande av såväl prövningens extraordinära karaktär som förvalt- ningsprocessens principiella skriftlighet kan denna rättstillämpning på goda grunder ifrågasättas.526

En annan sak är att det har förekommit att resning beviljats i fall där en lägre instans inte har hållit muntlig förhandling på begäran eller underlåtit att pröva en sådan framställning.527 Exempelvis bevil-jade RegR i RÅ 1993 not. 427 resning när Utlänningsnämnden varken hade prövat ett yrkande om att personligen få företräda inför nämnden eller berett sökanden tillfälle att slutföra sin talan. I RÅ 1996 not. 130 beviljades resning för att möjliggöra muntlig förhandling med vittnes-förhör i ett mål om inkomsttaxering, där sökanden hade befunnit sig i psykisk och fysisk kris.528

5.1.4.2 Fel att avslå yrkande om muntlig förhandling

I ett stort antal publicerade rättsfall har RegR konstaterat att underrät-terna felaktigt avslagit en enskilds yrkande om muntlig förhandling.529

Dessa fall konkretiserar tillämpningen av de behandlade FPL-reglerna, främst 9 § 3 st. FPL, som är det lagrum som anförts och/eller tillämpats där annat inte särskilt anges.530 Därtill ger dessa fall en bild av hur den internationella påverkan mottagits i svensk förvaltningsdomstolspraxis (jfr 3.1 ovan). I de flesta av fallen har yrkandet om muntlig förhandling i underinstansen framställts för att ge möjlighet att förebringa muntlig bevisning. Därmed har domstolen genom sitt beslut om handläggnings-formen även tagit ställning till den erbjudna bevisningens relevans.531

Vikten av att muntlig förhandling hålls i reglernas fulla utsträckning betonas av att RegR:s bedömning i regel har föranlett återförvisning,

526 Jfr vad jag sagt i fråga om den allmänna processen i 3.3 ovan.

527 Jfr överklagande på grund av ”[b]rudd på muntlighetsprinsippet” i norsk rätt se Strandbakken (2003) s. 504.

528 Jfr de avslagna resningsansökningarna i RÅ 1990 not. 497, RÅ 1993 not. 587 och RÅ 1995 not. 217.

529 I RÅ 1987 not. 313 uttryckte RegR detta oegentligt som att KR, vilken hade prövat yrkandet i sak, inte hade ”bort avvisa” den framställda begäran om muntlig förhandling.

530 I RÅ 1993 not. 666, RÅ 1995 not. 184 och RÅ 2002 not. 201 nämns även 9 § 2 st. FPL, men då närmast för att beskriva förvaltningsprocessens inslag av muntlig-het i allmänmuntlig-het, eftersom enskilda hade begärt muntlig förhandling även i dessa mål, så att 3 st. skulle tillämpas.

531 Det nedan behandlade RÅ 1996 ref. 83 ang. fastighetsmäklarevarning utgör ett anmärkningsvärt exempel. Jfr ED-fallet Miller mot Sverige, berört i 3.1.2 ovan, i vilket denna aspekt inte särskilt uppmärksammades (dock hade KR där, helt korrekt, avvisat erbjuden bevisning med uttrycklig hänvisning till 8 § FPL).

ofta utan särskild motivering, alltså närmast som en självklarhet.532

RÅ 1992 not. 507 om disciplinansvar på hälso- och sjukvårdens om-råde utgör dock ett undantag. RegR konstaterade däri att KR borde ha hållit muntlig förhandling i enlighet med klagandens begäran men uttalade därtill: ”En längre tid har nu emellertid förflutit efter den aktuella händelsen [4,5 i stället för 3 år som vid KR:s prövning].533

Det torde numera inte vara möjligt att vid en muntlig förhandling ytterligare klarlägga [omständigheterna]”. RegR ansåg därför att det saknades skäl att nu hålla muntlig förhandling. Bedömningen var likartad i RÅ 1999 not. 256 om disciplinåtgärd mot en vuxenskole-elev. Eftersom denne hade avflyttat utan att kunna nås ansåg RegR att det framstod som ”tveksamt om det numera finns förutsättningar för att en muntlig förhandling med vittnesförhör skall kunna komma till stånd med honom närvarande”. Kanske kan man se detta som att eleven förvisso hade rätt till muntlig förhandling men visade bristan-de intresse för att hans begäran skulle efterkommas. Implicit framgår att det självständiga domstolsintresset av att höra vittnet var ringa.

I fall där LR anses ha felaktigt avslagit en enskilds yrkande om muntlig förhandling har RegR uttalat att det varit fel av KR att var-ken meddela prövningstillstånd eller själv hålla muntlig förhandling (oavsett om sådan yrkats där), så bl.a. i nyss behandlade RÅ 1999 not. 256. I RÅ 2001 not. 81 om efterlevandepension uttalade RegR att KR borde ha meddelat prövningstillstånd enligt 34 a § 2 st. 2 FPL.534 LR hade i det fallet nämligen avslagit klagandens begäran om muntlig förhandling för att genom bl.a. vittnesförhör styrka att hon stadigvarande hade sammanbott med förutvarande maken vid hans bortgång (sakfrågan i målet) med följd att det framstått som osäkert huruvida LR kommit till ett riktigt slut.

I RÅ 1991 not. 564 om körkortsingripande kunde det enligt KR inte anses ha påverkat utgången i målet att muntlig förhandling inte hade förekommit vid LR. RegR uttalade däremot med hänvisning

532 Jfr t.ex. RÅ 1995 not. 179, där det uttalas att återförvisningen, i det fallet till KR, sker för att den tidigare handläggningen av målet där företer sådan brist. Jfr det annars högst likartade RÅ 1991 not. 564 där återförvisning skedde till LR. Dessa fall berörs vidare strax nedan.

533 Jfr KR i RÅ 1995 not. 381, som uttalade att anmälaren i motsvarande typ av disci-plinansvarsmål dock inte kan grunda någon rätt till muntlig förhandling på EKMR; se därtill not 515 ovan.

534 Se det liknande fallet RÅ 2001 not. 149 ang. realisationsvinstbeskattning, där bifall i huvudsaken dock onödiggjorde återförvisning. Jfr RegR:s avgöranden i RÅ 2004 not. 93 behandlade nedan, där RegR ansåg att KR borde ha meddelat prövningstillstånd enligt 34 a § 2 st. 3 mom. FPL.

till den ”grundsyn” som kommer till uttryck i 9 § FPL med förarbe-ten och domstolens tidigare avgöranden att ”parts önskemål […] bör frångås endast om rätten är övertygad om att den föreliggande utred-ningen gör förhandlingen obehövlig eller att särskilda omständighe-ter talar emot förhandling” (min kurs.; jfr nedan). Därtill anmärktes att EKMR hade trätt i kraft som gällande svensk lag den 1 januari 1995 och att även dess art. 6:1 ”numera [utgör] stöd för bifall till [klagandens] yrkande om muntlig förhandling i målet.”535 Regerings-rådet Rune Lavin betonade i ett särskilt yttrande den stora betydelse målet hade för klaganden, vilket gjorde att en muntlig förhandling i KR enligt hans mening inte varit obehövlig ”oavsett vad kammar-rätten vid tillfället ansåg om behovet av ytterligare utredning”. Lavin utvecklade också sin syn på inverkan av EKMR. Han uttalade i den delen:

Vad gäller tillämpbarheten av artikel 6 punkt 1 i Europakonventionen på förevarande mål är att märka att [klaganden] är i behov av körkort för att kunna utöva sitt yrke som busschaufför. En körkortsåterkallelse skulle, som