Muntlig förhandling enligt FPL

I 9 § 1 st. FPL, som enligt lagens rubriker gäller måls handläggning ef-ter anhängiggörande, stadgas som instansövergripande huvudregel att ”förfarandet är skriftligt”.462 I paragrafens andra stycke stadgas undantag härifrån: ”I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.” Det sistnämnda alternativa rekvisitet lades

461 Jfr not 324 och 452 ovan.

462 Med förfarandet avses här målets utredning och handläggning i övrigt, jfr Ds-för-slaget till Lag om förfarandet i förvaltningsdomstol i prop. 1971:30 s. 661 ff. Se till st. därtill främst a prop. s. 536 f.

till 1983; i övrigt är paragrafen i sak oförändrad sedan sin tillkomst.463

I 3 st. stadgas vilket inflytande den enskilde skall ha på de två lägsta instansernas val av handläggningsform: ”I kammarrätt och länsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det.” Det finns dock inte någon regel i FPL om att domstolen skall upp-märksamma den enskilde på möjligheten att begära muntlig förhandling (jfr 5.3 nedan). Inte heller anges (som i RB 42:1 2 st. och, enligt 2005 års ändringar, RB 45:4 st.) att förekommande önskemål om handläggning-ens utformning bör framställas i ansökan eller dylikt.

Paragrafen är, som det heter i motiven ”ett uttryck för grundsatsen att förfarandet hos förvaltningsdomstol normalt skall försiggå i skriftliga for-mer.”464 Tvärtemot vad som gäller enligt RB är det alltså en tillämpning av muntlig handläggning av olika slag som kräver särskilda skäl för att an-ses motiverad. Föreligger inte sådana skäl är handläggningen följaktligen i sin helhet skriftlig.

Som jag har berört i kap. 4 utgör muntlighet och skriftlighet enligt RB i huvudsak alternativa, i betydelsen varandra uteslutande, handläggnings-former. Den muntliga handläggningsformen enligt FPL utgör inte ett sådant alternativ utan ett komplement till den skriftliga handläggnings-formen.465 När en muntlig förhandling hålls enligt FPL skiljer den sig vanligtvis från den allmänna processens huvudförhandling genom att endast omfatta vissa avgränsade frågor, se 9 § 2 st. FPL. Utgångspunkten är alltså den att behovet av muntlighet skall prövas fråga för fråga, i den mån ett förvaltningsprocessuellt mål avser flera olika, från varandra ut-skiljbara, frågor.

Förhandling enligt FPL har inte heller som huvudförhandling enligt RB funktionen att i enlighet med omedelbarhetsprincipen utgöra ett ex-klusivt underlag för avgörandet i målet (jfr RB 17:2 och 30:2).466 En förhandling kan förvisso hållas beträffande målet i dess helhet. För att tala med motiven kan en sådan ordning ”ibland vara det naturliga och riktiga”. Även i sådana fall utgörs dock processmaterialet enligt 30 § 1 st. FPL av både vad som då har förekommit och vad handlingarna innehåller, eftersom rättens avgörande alltid skall grundas på allt som förekommit i

463 Se dock not 444 ovan; just denna paragraf har påverkats varje gång domstolsfloran har förändrats. Om 1983 års tillägg se nedan.

464 Prop. 1971:30 s. 531 (min kurs.); liknande a.prop. s. 536.

465 Se till st. prop. 1971:30 s. 535 f.

466 Se till st. prop. 1971:30 s. 535 f. och Wennergren (2005) s. 306 f. Jfr 4.2.8 ovan om bl.a. hovrättsförhör enligt RB 52:11, som i likhet med förhandling enligt FPL endast utgör ett komplement.

målet.467 Denna ordning låter sig endast förklaras av utgångspunkten att minsta möjliga muntlighet skall tillämpas i förvaltningsprocessen.468

Om en muntlig förhandling enligt FPL hålls för att reda ut parternas ståndpunkter i målet och eventuellt undanröja onödiga eller betydelse-lösa tvistefrågor är dess syfte närmast förberedande, men då med omedel-bar inriktning på själva avgörandet.469 Ett sammanträde för muntlig för-beredelse i tvistemålsprocessen tjänar ju däremot oftast det förberedande syftet att hela beslutsunderlaget senare, ofta delvis på nytt, koncentrerat skall kunna läggas fram vid en huvudförhandling (jfr bl.a. RB 42:6 och 42:19). En sådan uppdelning i olika rättegångsstadier är inte avsedd för förvaltningsprocessens del.470

När en muntlig förhandling hålls innebär den enligt 14 § 1 st. FPL normalt att parterna kallas att inställa sig, det vill säga att omedelbart och samtidigt närvara, inför rätten (jfr kap. 11 nedan). LR är enligt huvud-regeln i 17 § 1 st. lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Bland de talrika undantagen därifrån stadgas i 18 § 1 st. 1 mom. samma lag att LR är domför med en lagfaren domare när åtgärd som avser endast måls be-redande vidtages. Med hänsyn till det som nyss sagts om muntliga för-handlingar i förberedande syfte borde utrymmet för att låta endast en ensam lagfaren domare utgöra rätten vid en muntlig förhandling vid LR vara litet (jfr strax nedan).471 I samma riktning talar 18 § 1 st. 1 mom. nämnda lag e contrario, som förvisso avser förhör. Enligt detta stadgande

467 ”Det är sålunda möjligt att lägga material som har kommit fram såväl före som efter en muntlig förhandling till grund för avgörandet”, prop. 1971:30 s. 536. Akten i må-let behöver förvisso inte innehålla alla handlingar (t.ex. kopior av inlånade dokument), men det skall alltid framgå av akten vilket material som har förekommit i målet, se a.prop. s. 584. Jfr SOU 1964:27 s. 408 med förslag till ett egentligt huvudförhandlings-institut i förvaltningsprocessen.

468 Jfr prop. 1982/83:134 s. 41, där det (med min kurs.) betecknades som ”viktigt att förhandlingen ägnas bara åt de frågor där det är till fördel med muntlighet”; det angavs inte varför.

469 Jfr prop. 1971:30 s. 532 och 535 ang. muntlig förhandling ”av förberedande natur”. I prop. 1982/83:134 s. 34 uttalades: ”Sedan muntlig förhandling i förberedande syfte hållits i ett mål, är det angeläget att målet avgörs så snart som möjligt.” Se vidare nedan.

470 Någon särskild bestämmelse om muntlig förberedelse, som hade föreslagits i den departementspromemoria som låg till grund för FPL-propositionen, ansågs inte behövlig, se prop. 1971:30 s. 663 resp. 536.

471 Inte desto mindre påpekades i prop. 1982/83:134 s. 41 (jfr s. 33–35), att ”en länsrätt vid en förhandling som avser bara beredande av ett mål är domför med endast en lagfa-ren domare.” Jfr RÅ 2001 ref. 61, som avsåg bandupptagning i KR från LR:s muntliga förhandling. Att endast referenten och föredraganden hade lyssnat på bandet i dess helhet ”måste enligt Regeringsrättens mening vara i enlighet med gällande regler och hävdvunn-nen praxis”.

är LR domför med en lagfaren domare vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan LR.

Vid muntlig förhandling skall protokoll föras enligt 17 § FPL. Proto-kollet skall enligt detta stadgande innehålla redogörelse för förhandling-ens gång och för den utredning som då förebringas samt anteckningar om yrkanden, medgivanden, bestridanden, invändningar och vitsordan-den.472 I FPL-propositionen uttalades angående redogörelsen för utred-ningen:473

Någon redogörelse ord för ord kommer givetvis inte i fråga. Det får bedö-mas från fall till fall hur utförlig redogörelsen skall göras. I regeringsrätten lär det i regel räcka med en kort anteckning om vad utsagan har avsett. Också i lägre instans kan det ofta vara nog med en eller flera korta meningar som redogörelse. När det är fråga om utsaga under ed eller försäkran är ett utförligare referat i regel motiverat.

Den långtgående förenkling av protokolleringsreglerna som år 2000 ge-nomfördes för den allmänna processens del (se 4.1.1 ovan) har inte satt spår i motsvarande regler för förvaltningsprocessen. Skillnaden är ett na-turligt utflöde av det skriftliga materialets starkare ställning i den senare processordningen. Samtidigt är tanken inte heller där att första instans skall döma på ”på protokollet” som enligt äldre RB.474 Förvisso har RegR i rättsfallet RÅ 1997 ref. 10 betonat att ”den så kallade omedelbarhets-principen [- - -] inte gäller i förvaltningsprocessen” men innebörden av detta uttalande blir oklar i ljuset av vad RegR:s prövning i övrigt innebar. Patentbesvärsrätten (PBR) hade efter ordförandens död avgjort ett mål i delvis annan sammansättning utan att med parterna ta upp frågan om behovet av en ny förhandling. Förfarandet gav enligt RegR ”anledning till erinringar, eftersom klaganden inte fått de möjligheter som reglerna om muntlig förhandling [- - -] förutsätter”.475 Domstolen uttalade bl.a. (med mina kurs.):

472 I 9 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvalt-ningsdomstolarna anges närmare vilken formalia protokollet skall innehålla.

473 Prop. 1971:30 s. 560. Jfr JO 1996/97 s. 135: ”Uppgifterna [som förvisso inte åbe-ropades i domen] utgjorde [- - -] så väsentliga tillskott till utredningen att de enligt min mening otvivelaktigt skulle ha upptagits i protokollet. Som det nu blivit, har de för målets utgång kanske viktigaste sakuppgifterna inte kommit att dokumenteras skriftligen. Läns-rätten kan inte undgå kritik härför.”

474 Se ang. 30 § 1 st. FPL vid not 467 ovan och ang. ÄRB i detta avseende bl.a. 9.3 nedan.

475 RegR-majoriteten ansåg emellertid att målets utgång inte hade påverkats av felet, varför detta inte föranledde undanröjande och återförvisning.

Parts rätt till muntlig förhandling enligt 9 § andra stycket PBRL får anses innefatta en rätt att utveckla talan och lägga fram bevisning inför just de

le-damöter som skall avgöra målet. [- - -] De lele-damöter som inte var närvarande

vid förhandlingen har visserligen haft möjlighet att ta del av minnesanteck-ningar, protokoll och en fonetisk upptagning av vittnesförhöret men vad som därutöver förekommit vid förhandlingen kan de inte antas ha beaktat. Såsom klaganden framhållit innebär detta bl.a. att de inte har kunnat göra sådana egna iakttagelser vid vittnesförhöret som kunde tänkas ha betydelse för bevisvärderingen. [- - -] Det inträffade har inneburit att de ledamöter som inte deltog i förhandlingen inte har haft i alla delar samma underlag

för sin prövning som övriga ledamöter eller, annorlunda uttryckt, att de inte

har haft samma möjligheter att i enlighet med 13 § PBRL grunda sitt avgö-rande på det som förekommit i målet.

Nämnda 13 § PBRL motsvarar helt 30 § FPL (se ovan). Som berörs vi-dare i 5.3 nedan finns vissa skillnader mellan allmän förvaltningsdomstol och PBR vad gäller omfattningen av partens rätt till muntlig förhandling. Här handlar det dock om vad denna rätt innefattar när den väl anses föreligga. I den delen synes ingen skillnad vara avsedd eller motiverad. Även rätten till muntlig förhandling enligt 9 § 3 st. FPL får därför anses innefatta en rätt att utveckla talan och lägga fram bevisning inför just de ledamöter som skall avgöra målet.476 Det är dessutom svårt att se varför bedömningen skulle vara en annan i fall då domstolen på eget initiativ håller muntlig förhandling, möjligen med undantag för muntliga för-handlingar i rent förberedande syfte, i den mån sådana kan förekomma (se ovan).

En enskild får enligt 14 § 1 st. FPL föreläggas att inställa sig vid munt-lig förhandling personmunt-ligen vid vite eller vid påföljd av att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. Part som företräder det allmänna får endast föreläggas på sistnämnda sätt.477

Förutsättningarna för att närvara per telefon eller videokonferens mot-svarar dem som gäller enligt RB och behandlas vidare i kap. 11.478

Enligt 15 § FPL får en enskild part, som inställt sig till muntlig för-handling, tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnader (som

476 Se härtill KR-fallet RK[19]80 2:11, där LR:s dom undanröjdes eftersom denna grun-dats på uppgifter från en muntlig förhandling i vilken ingen av de beslutande ledamö-terna hade deltagit och behovet av förnyad muntlig förhandling inte hade prövats enligt 8 och 9 §§ FPL.

477 Möjligheten att avgöra mål när företrädare för det allmänna inte är närvarande torde främst kunna tillämpas i mål av enklare beskaffenhet, eller där domstolen hål-ler förhandlingen huvudsakligen med en enskilds begäran därom som enda grund, se prop. 1995/96:22 s. 86, 97 f. och 163.

478 Vittnens och sakkunnigas telefonnärvaro behandlas i 25 § 2 st. FPL.

inte är obetydliga) för resa och uppehälle, om rätten finner att han

skäli-gen bör ersättas för sin inställelse. Denna rätt, som alltså inte är absolut, är

som det uttrycktes i FPL-propositionen, ”av ej ringa betydelse från rätts-skyddssynpunkt”.479 En parts dåliga ekonomi skall inte leda till att man tvingas avstå från muntlig förhandling. Att en sådan förhandling från allmän synpunkt bör hållas, oavsett den enskildes inställning till behovet (jfr strax nedan), talar rimligen mycket starkt för att ersättning skall utgå. FPL-propositionen gav dock inte mycket ledning för tillämpningen:480

Förhållandena i många av de mål som skall handläggas t.ex. i länsrätt är sådana att den enskilda parten normalt bör bära kostnaden för sin inställelse själv. Detta, gäller bl.a. i körkortsmålen. Så kan ofta vara fallet också i målen om verkställighet av beslut om vårdnaden av barn m.m. och i viss mån i nykterhetsvårdsmålen. I skattemålen kan det likaledes ibland vara rimligt att den enskilda parten själv får stå för kostnaden för sin inställelse. [- - -]

Det är knappast möjligt att i lagtexten ange några allmänna riktlinjer för skälighetsprövningen, eftersom vid prövningen måste beaktas inte bara den enskilda partens situation utan också målets karaktär, angelägenheten från allmän synpunkt av att muntlig förhandling kan hållas och andra lik-nande omständigheter.

De måltyper som nämns är delvis följdmål till mål i allmän domstol, i vilka den enskilde normalt inte kan få ersättning för sin inställelse.481

Motsvarande gäller enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. Dessa kongruenssträvanden kan anses ha skäl för sig. RegR:s uttolkande praxis i övrigt har delvis varit vällovligt välvillig. Rättsfallet RÅ 1986 ref. 94 avsåg ett fastighetstaxeringsmål där KR hade hållit muntlig förhandling och syn på begäran av klaganden, vars yrkande om ersättning för inställelsen avslogs av samma domstol. RegR tillerkände däremot klaganden viss ersättning med hänvisning till att hennes inställelse ”inte varit obefogad”. Med en sådan tillämpning kan ersättningsmöjligheten inte rimligen vara helt utesluten annat än i fall där muntlig förhandling hålls endast på grund av den enskildes begä-ran, trots att denna begäran skulle kunna avslås utan att komma i kon-flikt med de krav som ytterst ställs enligt EKMR.482 Vid bedömningen

479 Se till detta och det närmast följande prop. 1971:30 s. 553 f. och Wennergren (2005) s. 204 ff. Se vidare kungörelsen (1973:261) om utbetalning av vissa ersättningar i mål eller ärende vid domstol, m.m. och förordningen (1982:805) om ersättning av allmän-na medel till vittnen, m.m. Jfr ang. rättsskydd T. Andersson (1997), bl.a. s. 70 ff. och 207 ff.; här avses närmast de effektivitetskrav som följer av det modernare rättsskydds-kravet.

480 Prop. 1971:30 s. 554

481 Se vidare härtill och det närmast följande Wennergren (2005) s. 205 ff.

av ”angelägenheten från allmän synpunkt av att muntlig förhandling kan hållas” måste ju rimligen beaktas angelägenheten av att ett konven-tionsenligt förfarande tillämpas.483 RegR:s bedömning i RÅ 1995 ref. 17, vilket gällde rättsprövning av ett regeringsbeslut om ianspråktagande av mark enligt väglagen, inger dock vissa betänkligheter.484 Domstolen ut-talade bl.a. (med min kursivering):

I detta ärende är det Bertil B som begärt muntlig förhandling i Regerings-rätten. Mot bakgrund av den praxis som utbildats av Europadomstolen har Regeringsrätten bifallit framställningen. Vid förhandlingen har utredningen

i ärendet emellertid inte tillförts något nytt av betydelse. Vid sådant

förhål-lande saknas skäl att tillerkänna Bertil B ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader i rättsprövningsärendet. Regeringsrätten erinrar om att part i vissa fall kan av den som tar i anspråk mark tillerkännas ersättning för kostnader i ett rättsprövningsärende (se Högsta domstolens dom i NJA 1992 s. 854).

Som Wiweka Warnling-Nerep uttalat om fallet är det ”svårt att helt fri-göra sig från intrycket att RegR ogillade det faktum att muntlig förhand-ling kunnat framtvingas med stöd av konventionen”.485 Vilken relativ betydelse som tillmättes möjligheten att på annat sätt få ersättning går inte att utläsa av referatet. Däremot framgår att sådant som inställelsens ”fog” och ”angelägenheten” att hålla muntlig förhandling enligt RegR:s här uttalade mening inskränker sig till rena utredningssynpunkter. Håll-barheten av denna inställning diskuterar jag i kap. 12 nedan. Den efter-handsbedömning som gjordes här kan i vart fall ifrågasättas med hänsyn till möjligheten att få förskottsersättning.486 Svensk praxis i anslutning till EKMR berörs vidare nedan.

inhemsk svensk rätt går längre i krav på muntlighet än EKMR; det bör beaktas i detta sammanhang.

483 Se prop. 1995/96:133 s. 9 och jfr uttalandet ang. behovet av muntlighet i domstolsä-renden i prop. 1995/96:115 s. 82, behandlat i 3.5 nedan.

484 Se även RÅ 2003 not. 204, som gällde rättsprövning av ett regeringsbeslut om anta-gande av detaljplan. Av detta framgår dock inte vad som föranledde RegR att hålla munt-lig förhandling med hörande av en planarkitekt, eller varför skäl inte ansågs föremunt-ligga att tillerkänna klaganden ersättning för inställelsekostnader.

485 Warnling-Nerep (2002) s. 117

486 Som Wennergren (2005) s. 205 påpekar kan en begäran om förskott ge den enskilde i förväg få besked om hur rätten ser på ersättningsfrågan; liknande Warnling-Nerep (2002) s. 117 f. Se vidare ang. bedömningen av muntlighetsbehovet, där det kan räcka med ett

antagande om fördelar.