Investeringar i väg, järnväg, luftfart samt farleder och slussar
Väg 56 Hedesunda–Valbo/Gävle har senarelagts med planerat färdigställande efter 2029, på grund av en kraftig kostnadsökning
Östlig förbindelse utgår med ordnat avslut eftersom avsiktsförklaring saknas. Förhandlingar pågår inom ramen för Sverigeförhandlingen och investeringen kan därmed få förnyad aktualitet. Det är också inkluderat bland de investeringar som övervägts motsvarande en ökning av medel för namngivna investeringar med 10 procent77. Östlig förbindelse finns även med som en del av den utpekade bristen ”Storstockholm – framkomlighets-, miljö- och kapacitetsbrister i
transportsystemet”78.
76 Ur direktivet för Trafikverkets uppdrag: ”Om förutsättningarna för ett enskilt objekt tydligt förändrats ska Trafikverket göra en bedömning om objektet även fortsatt ska ingå i planförslaget.”
77 Se kapitel 8.3.6
Mölnlycke–Bollebygd/Göteborg–Borås utgår på grund av ett stort omtag. Ingår i den utpekade bristen Göteborg–Landvetter–Borås i grundförslaget. Det förutsätts att överenskommelse tecknas med kommunerna och region om bostadsutveckling och medfinansiering. En delfinansiering har avsatts bland de investeringar som övervägts motsvarande en ökning av medel för namngivna investeringar med 10 procent. Sträckan har också hög aktualitet för den nationella bostadssamordnaren för större samlade exploateringar79.
E20 genom Alingsås, utgår på grund av att stadsmiljöobjektet inte är tillräckligt planeringsmoget. Riksväg 70 Simtuna–Kumla–Sala utgår, ersätts av trimningsåtgärder utmed sträckan.
Kopplingen till prioriterade brister. Urvalet av åtgärder i grundförslaget utgår från de prioriteringar av brister och utvecklingsbehov som redovisas i kapitel 3 och 11 samt bilaga 2. I arbetsprocessen har de prioriterade bristerna varit en central utgångspunkt.
Den regionala prioriteringen av åtgärderna speglar en kunskap om hur angelägna olika problem är att lösa ur det regionala perspektivet och ger i kombination med andra bedömningar värdefull kunskap. På så sätt har ett större fokus kunnat läggas på den lokala, regionala och nationella funktion varje enskild åtgärd har utifrån ett helhetsperspektiv. Inom speciellt järnvägs- och sjöfartsområdet kan detta synsätt vara avgörande för att uppnå en effektiv systemfunktion. Inom vägområdet är systemaspekten ofta mindre framträdande, eftersom merparten av trafikflödena är lokala och i någon mån regionala.
Investeringarnas samlade effektbedömningar har bidragit med samhällsekonomiska analyser, fördelningsanalyser och transportpolitiska målanalyser och utgjort ett viktigt underlag för bedömningar av om de åtgärder som föreslås kan anses vara samhällsekonomiskt effektiva. De samlade effektbedömningarna finns tillgängliga på Trafikverkets hemsida och är även delvis återgivna i bilaga 1 samt i
underlagsrapporten för Namngivna investeringar.
Planeringsmognaden för åtgärderna är av avgörande betydelse för att en bedömning ska kunna göras av osäkerheter kring de kostnads- och nyttobedömningar som finns. Se vidare i avsnitt 8.1.5.
Nationell betydelse, till exempel systemaspekter utgör en viktig prioriteringsgrund när åtgärder ska bedömas utifrån exempelvis ett stråkperspektiv. Planförslaget innehåller flera åtgärder som syftar till att vidareutveckla funktionen i ett sådant mer nationellt sammanhang samtidigt som det även finns en lokal och regional funktion. Se vidare i avsnitt 8.1.2.
Fördelningen över landet framgår av det övergripande transportpolitiska målet och syftar som prioriteringsgrund till att balansera behoven i de mest tätbefolkade delarna mot övriga landet.
79 Regeringen gav den 17 november 2016 en samordnare i uppdrag att identifiera en eller flera kommuner där det finns framtagna planer på samlade exploateringar för en större mängd bostäder men där planerna inte kunnat genomföras. Samordnaren har fått ett tilläggsuppdrag den 22 juni 2017 att för statens räkning ingå överenskommelser med kommuner och eventuellt andra berörda parter.
Frågan om lösningsalternativets kostnad relativt tillgängliga medel har stor betydelse när anspråken är så pass stora och vida överskrider tillgängliga medel. Med en god balans mellan mindre kostsamma åtgärder och stora systemutvecklande åtgärder kan förbättringarna i systemet komma fler medborgare och företag
tillgodo.
8.3.2. Övergripande karakteristik av investeringarna
De förslag till investeringar som ingår i planförslaget redovisas mer ingående i underlagsrapporten för namngivna investeringar80 som ett komplement till denna övergripande karakteristik.
Järnväg
Planförslaget innehåller systemutvecklande investeringar på stråken som går mellan södra Sverige – mellersta Sverige – Västerbotten. Det föreslås också större investeringar inom ramen för befintligt system på exempelvis Godsstråket genom Bergslagen samt
Västkustbanan. Utöver dessa finns ett relativt stort antal mindre åtgärder på befintliga järnvägar för att förbättra kapacitet och punktlighet för person- och godstrafik. Det handlar om exempelvis åtgärder för långa tåg, olika trimningspaket för att öka kapacitet och minska restider och modernisering av stationsmiljöer. Dessutom föreslås åtgärder för ökad
kapacitet och hastighet på Mittbanan, Dalabanan, Värmlandsbanan, Västra stambanan och Malmbanan.
Farleder och slussar
Inom sjöfartsområdet innehåller planförslaget utbyte och uppgradering av slussarna i Trollhättan och förbättrade farleder till Luleå och mellan Landsort och Södertälje. Väg
Förslagen på det nationella vägnätet har generellt en lägre kostnad än de inom järnväg och är också relativt lokala och regionala till sin funktion. Stora projekt med en kostnad över 500 miljoner kronor är Förbifart Stockholm (pågår) med tillhörande
kapacitetsförstärkningar: Tvärförbindelse Södertörn, E22 Förbi Söderköping, E22 Lösen– Jämjö, E22 Ronneby Ö–Nättraby och E18 Köping–Västjädra, E20 genom Västra Götaland med flera. Utöver dessa finns ett stort antal mindre förslag som domineras av
trafiksäkerhetsförbättringar genom mötesseparering fördelade över landet. Bland annat föreslås att de flesta delsträckor utan mötesseparering på E4 Helsingborg–Luleå ska åtgärdas under planperioden.
8.3.3. Investeringsåtgärder som bidrar till ett ökat bostadsbyggande
Sambandet mellan infrastrukturprojekt och nya bostäder har i direktivet pekats ut som en prioriteringsgrund. Trafikverket har därför lagt särskild vikt vid att inventera och bedöma sådana samband, läs mer i kapitel 12.4.2.
80 Namngivna investeringar, underlagsrapport till Nationell plan för transportsystemet, publikationsnummer 2017:158
Trafikverkets genomgång av de åtgärder som har varit aktuella vid framtagandet av den nationella planen visar att infrastrukturåtgärder påverkar både efterfrågan på bostäder och utbudet av byggbar mark. För åtgärder som minskar utbudsbegränsningar genom att fysiskt lokalisera infrastrukturen till en annan plats, är det förhållandevis enkelt att bedöma hur många bostäder som kan byggas. Det beror på att det ofta rör sig om planer för områden som redan är attraktiva att bygga på, men där infrastrukturen har varit den begränsande faktorn. Åtgärder som har studerats här har varit flytt av vägar, järnvägar och tillhörande anläggningar.
För åtgärder som ökar tillgängligheten är det betydligt svårare att göra bedömningar. I större städer krävs tillgänglighetsförbättrande åtgärder för att upprätthålla funktionaliteten i trafiksystemet trots ökat bostadsbyggande. Där kan effektiva åtgärder vara att trimma framkomligheten i vägsystemet eller att göra åtgärder som syftar till överflyttning från bil till andra färdmedel. I områden med lägre tryck på bostadsbyggande kan det vara effektivt att driva på bostadsbyggandet genom att bidra till ökade marknadsvärden för bostäder genom att förbättra tillgängligheten. Åtgärder som har efterfrågats på statlig infrastruktur inom det området är främst ökad tillgänglighet med tåg. Bedömningarna av effekter av förbättrad tillgänglighet försvåras ytterligare av att det är komplicerat att bedöma om
bostadsbyggandet blir en nettoökning eller snarare omlokaliserar bostäder som ändå skulle ha byggts. Några exempel på namngivna investeringar och utpekade brister i planförslaget som bedömts har ett särskilt starkt samband med ett ökat bostadsbyggande är följande: Tabell 10: Förändringar i bostadsbyggande till följd av åtgärder i planförslaget
Ökat bostadsbyggande till följd av ökad tillgänglighet
Namngiven investeringsåtgärd i planförslaget Bedömning av ökat bostadsbyggande
Järnväg, Hässleholm–Lund 17 000–18 000
Elektrifiering av järnväg, Värnamo–Jönköping, Vaggeryd–Nässjö
5 000 Järnväg, Kontinentalbanan, Malmö, miljöskademål och
persontrafikanpassning
7 400 Ostkustbanan inklusive Uppsala station (Uppsala–
länsgräns Stockholm)
50 000–100 00081
Ostlänken 55 000
Norrbotniabanan Umeå–Skellefteå 3 500
Sverigeförhandlingen, storstadssatsningar 192 760
Ökat bostadsbyggande till följd av infrastrukturens minskade markanspråk
Varberg, dubbelspår (tunnel) inklusive resecentrum 5 200–5 700 Dubbelspår Gävle–Kringlan. Möjliggör flytt av
godsbangård från centrala Gävle.
4 500 Luleå C flytt av personvagnsuppställning och
ombyggnad av personbangård
1 200–1 500
Pågående projekt
E4/E12 Umeå 6 000
8.3.4. Redovisning av förslag till byggstarter år 1-3 och 4-6
Enligt regeringens direktiv ska Trafikverket ange vilka investeringar som föreslås få byggstarta år 1–3 samt förberedas för byggstart år 4–6. Dessa framgår av bilaga 1 i planförslaget. I bilagan finns också en fördjupad redovisning av efterfrågade uppgifter i underlagsrapporten Namngivna investeringar, som finns tillgänglig på Trafikverkets webbplats82.
8.3.5. Särskilt om finansiering av åtgärder i farleder och slussar
Infrastrukturpropositionen har lagt fast en princip för fördelning av finansieringsansvar mellan staten och andra berörda parter vad gäller sjöfarten. Grundprincipen är att staten ansvarar för finansiering av investeringsåtgärder i farleden fram till hamnområdesgränsen. Enligt Trafikverkets interna riktlinjer gäller det statliga ansvaret utifrån denna avgränsning upp till en ambitionsnivå motsvarande ett grundutförande, vilket också innefattar
Transportstyrelsens rekommendationer för dimensionering av säkerhetsmarginaler i farleder. Vad som är grundutförande utgår från det statliga ansvaret men blir en bedömning från fall till fall eftersom varje brist i transportsystemet är unik. Baserat på de
samhällsekonomiska effektbedömningarna och en dialog mellan kommuner och övriga intressenter utformar Trafikverket i samråd med Sjöfartsverket det slutliga innehållet och omfattningen av den statliga investeringen i termer av ett grundutförande. Avgränsning av grundutförandet ska baseras på en bedömning av vilken omfattning av åtgärder i farleden som är motiverade utifrån bristens omfattning och statens intresse.
Detta innebär att hamnen och eventuella externa aktörer svarar för åtgärder inom hamnområdesgränsen.
8.3.6. Investeringar som övervägts som motsvarar en ökning av medlen för
namngivna investeringar med 10 procent
Enligt regeringens direktiv ska Trafikverket redovisa ytterligare namngivna investeringar som övervägts för planförslaget som motsvarar ökningen av medlen för namngivna investeringar (en ökning med 10 procent). Dessa finns redovisade i bilaga 1 samt i
Underlagsrapport Namngivna investeringar, till en medelsram på cirka 19 miljarder kronor. Anledningen till att dessa åtgärder inte prioriterats i planförslaget är exempelvis att:
planeringsmognaden är låg
82 http://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planer-och-beslutsunderlag/Nationell-planering/nationell-transportplan-2018-2029/
de åtgärdar brister med lägre prioritet
åtgärderna har hög kostnad eller att den samhällsekonomiska effektiviteten är svårbedömd på grund av stora osäkerheter.
Det finns en överlappning i några fall till de utpekade brister som Trafikverket valt att föreslå för fortsatt utredning. På så sätt kommer kunskapen om kostnader och nyttor att öka och beslutsunderlaget ha högre bärkraft, till exempel i samband med nästa
inriktningsplanering och revidering av nationella planen. Om mer medel skulle tillföras kan ett alternativ vara att driva namngivna investeringar som finns i planförslaget snabbare i de fall det är möjligt.
8.3.7. Förslag på utpekade brister
Vissa av de prioriterade bristerna saknar färdiga åtgärdsförslag men bedöms kräva stora resursinsatser för att kunna åtgärdas, sannolikt uppgår kostnaderna till över 1 miljard kronor. Trafikverket använder begreppet utpekad brist för att uppmärksamma regeringen på att dessa sannolikt kommer att behöva hanteras i samband med kommande revideringar av nationell plan. Förutsatt att regeringen ställer sig bakom förslagen till utpekade brister kommer Trafikverket att prioritera framtagande av ett fördjupat underlag så att mer
kunskap finns om bristerna och möjliga åtgärder vid nästa planeringsomgång. De betydande brister som är utöver de utpekade har lägre prioritet alternativt att de bedöms vara mindre kostnadskrävande att åtgärda.
a) Narvik–Luleå, bristande kapacitet i järnvägssystemet
b) Inlandsbanan – framtida funktion (Överflyttning väg till järnväg + omledning) c) Övre Norrland Skellefteå/Bastuträsk–Boden/Luleå, bristande kapacitet i
järnvägssystemet
d) Nedre Norrland, bristande kapacitet i järnvägssystemet – återstående delsträckor med kapacitetsproblem och långa restider
e) Bergslagen–Oxelösund, kapacitets- och bärighetsbrister Malmtransporter f) Stockholm–riksgränsen–Oslo, kapacitetsproblem och långa restider g) Storstockholm – framkomlighets-, miljö- och kapacitetsbrister i
transportsystemet83
h) Södra Stockholmsregionen, kapacitetsbrister i järnvägssystemet på längre sikt inklusive följdeffekter av nya stambanor
83 Östlig förbindelse utgår med ordnat avslut eftersom avsiktsförklaring saknas. Förhandlingar pågår inom ramen för Sverigeförhandlingen och objektet kan därmed få förnyad aktualitet. Östlig
förbindelse är också inkluderad bland de objekt som övervägts motsvarande en ökning av medel för namngivna investeringar med 10 procent.
i) Ostkustbanan, Stockholm–Arlanda–länsgränsen Uppsala, kapacitetsbrister j) Linköping–Jönköping, kapacitetsproblem och långa restider
k) Hässleholm–Jönköping, kapacitetsproblem och långa restider l) Göteborg–Landvetter–Borås, kapacitetsproblem och långa restider84
m) Borås–Jönköping, kapacitetsproblem och långa restider n) Farleden i Göteborgs hamn, bristande kapacitet
o) Göteborg–Oslo, kapacitetsproblem och långa restider p) E20 genom Alingsås, kapacitet, säkerhet och miljö
q) Storgöteborg – kapacitetsbrist i regionalt system för kollektiva persontransporter på väg och järnväg
r) Helsingborg–Helsingör, behov av ny fast förbindelse
8.3.8. Kort om kostnads- och effektbedömningar och deras osäkerheter
Allmänt om kostnads- och effektbedömningar
För nya investeringsåtgärder och för investeringsåtgärder i befintlig plan där väsentliga förändringar skett, har nya anläggningskostnadskalkyler tagits fram enligt en metod som kallas osäkerhetsanalys enligt successivprincipen.
För investeringsåtgärder där det redan fanns aktuella kalkyler har en prisnivåomräkning skett av dessa kalkyler.
För investeringsåtgärder som bedömts ligga längre bort i tiden och där inriktningen är mer osäker har en förenklad modell använts för kalkylering, som kallas grov kostnadsindikation. Det har gjorts en prisomräkning till planens prisnivå med Trafikverkets investeringsindex för väg och järnväg. Angivna kostnader är i prisnivå 2017-02.
För flertalet investeringsåtgärder i befintlig plan som ännu inte byggstartat och för nya förslag till investeringsåtgärder, har nya samhällsekonomiska analyser och samlade effektbedömningar genomförts. Dessa finns i sin helhet på Trafikverkets webbplats85. Ett sammandrag redovisas i bilaga 1 i denna rapport och en mer utförlig redovisning av investeringarna finns i Underlagsrapport Namngivna investeringar (2017:158).
84 Eventuella lösningar på kort sikt förhandlas av regeringens samordnare för större samlade exploateringar
85 http://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planer-och-beslutsunderlag/Samhallsekonomiskt-beslutsunderlag/
Hantering av osäkerheter
Infrastrukturinvesteringar är ofta behäftade med stora osäkerheter som kan avse allt ifrån anläggningens utformning och placering i terrängen, tekniska systemval och krav på anläggningen funktions och kapacitet, till frågor rörande upphandling, konjunkturläge eller relationer till berörda intressenter. Att i tidiga skeden exakt kunna förutsäga vad en
anläggning kommer att kosta, är i praktiken omöjligt. I takt med att utrednings- och
planläggningsarbetet fortlöper ökar kunskapen om investeringarna och dess förutsättningar vilket innebär att säkerheten i kostnadsbedömningarna successivt ökar.
Enligt gällande arbetssätt ska anläggningskostnadskalkyler för alla större investeringar genomgå en kvalitetsäkringsprocedur, vid ett flertal tillfällen under planeringsprocessen. Denna kvalitetssäkring bygger på att två separata kostnadsbedömningar, framtagna med två olika metoder, ska genomföras och ställas mot varandra. Syftet med arbetssättet är att säkerställa att kostnadsnivån är rimlig.
De metoder som används är dels traditionell kalkylmetodik som bygger på prissättning av relativt detaljerade kvantifierade kalkylposter, dels osäkerhetsanalyser enligt
”successivprincipen”. Osäkerhetsberäkningarna presenteras i form av ett så kallat ”viktat medelvärde” som representerar 50 procent-percentilen. Det är alltså 50 procents
sannolikhet att investeringen kan genomföras till denna kostnad eller billigare. Detta värde ger en uppfattning om en trolig kostnadsnivå för investeringen. Osäkerheten redovisas via ”första standardavvikelsen”. Standardavvikelsens storlek anger kostnadsbedömningens relativa osäkerhet.
I förslaget i nationell plan för åren 2018–2029 redovisas för varje namngiven investering, planeringsmognad och totalkostnad uttryckt som värdet för 50 procent sannolikhet samt kostnadsspann som representerar sannolikhetsintervallet 15-85 procent.
Planeringsmognaden anger hur långt investeringen kommit i investeringsprocessen. Trafikverkets krav på framtagning av kvalitetssäkrade anläggningskostnadskalkyler under investeringsprocessen framgår av figur 26 nedan: