effektiv åtgärd
Regeringens bedömning: Hemlig dataavläsning bör kunna användas som metod för att komma åt uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna har ett påtagligt behov av. Åtgärden kommer dock att kunna genomföras i färre ärenden än där det finns behov av den. När hemlig dataavläsning kan genomföras förväntas åtgärden leda till betydligt bättre tillgång till information än vad dagens metoder ger tillgång till.
Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte bedömningen. Åklagarmyndigheten anser att förslagen kommer att innebära en påtaglig effektivisering i det brottsbekämpande arbetet i de fall där hemlig dataavläsning kan verkställas. Några remissinstanser ifråga- sätter dock hur effektiv hemlig dataavläsning kommer att bli. Stockholms
universitet (Juridiska fakulteten) anför att lagförslaget brister i redo-
görelsen för dess effektivitet. Eftersom det inte finns någon initial statistik (kontrolldata) kommer det att bli omöjligt att utvärdera lagens verkan och effektivitet. Detta strider mot rekommendationer från EU och OECD som menar att ny lagstiftning bör vara evidensbaserad och möjlig att utvärdera såväl ekonomiskt som kvalitativt. Universitetet anser vidare att den tek- niska beskrivningen bör kompletteras och att utvecklingen av ny teknik som t.ex. framväxten av sakernas internet (Internet of things) ger en annan bild av den potentiella nyttan än den utredningen gör.
Sveriges advokatsamfund godtar utredningens analys när det gäller
tvångsmedlets effektivitet, men anför att det finns risk för att de personer och miljöer som skulle komma att bli föremål för hemlig dataavläsning snabbt skulle utveckla tekniker för att förhindra informationsinhämtningen genom dataavläsning, på samma sätt som skett med traditionell avlyss- ning.
80
Skälen för regeringens bedömning
Utgångspunkter för analysen
Att analysera effektiviteten av en ny åtgärd på tvångsmedelsområdet är förenat med svårigheter eftersom flera faktorer som kan antas påverka effektiviteten inte blir kända förrän åtgärden har införts och prövats, sam- tidigt som åtgärden inte ska införas om den inte kan anses tillräckligt effektiv. Någon bedömning av effektiviteten måste dock göras. Till skill- nad från Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) anser regeringen inte att det behövs statistiska data för att kunna göra denna bedömning, eftersom frågornas komplexitet gör att de i allmänhet inte lämpar sig särskild bra för att mätas i siffror (jfr SOU 2012:44 s. 481). Analysen bör i stället vara så bred som möjlig.
Kvantitativ effektivitet
Det kommer att krävas ett omfattande förberedelsearbete och förmåga att möta tekniska svårigheter vid verkställighet av hemlig dataavläsning. Mot den bakgrunden bedömer regeringen i likhet med utredningen att hemlig dataavläsning endast kommer vara möjlig att använda i ett begränsat antal fall. Enligt utredningens experter skulle åtgärden räknat i antalet verk- ställigheter vara mer jämförbar med hemlig rumsavlyssning än med t.ex. hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation. Det tyder på att åtgärden framstår som en i kvantitativ mening begränsat effek- tiv åtgärd i förhållande till föreliggande behov.
Kvalitativ effektivitet
En kvalitativt effektiv metod är en metod som när den används i ett enskilt fall kan förväntas ge de uppgifter den används för att hämta in.
När hemlig dataavläsning ska genomföras utan att den brottsbekäm- pande myndigheten har fysisk tillgång till den tekniska utrustningen måste myndigheten i stället utnyttja sårbarheter för att komma åt uppgifterna. Sådana sårbarheter kan vara av olika slag och därför i förlängningen ge tillgång till olika delar av viss teknisk utrustning. Beroende på karaktären på sårbarheten i det enskilda fallet kan det dock finnas begränsningar i vad som går att komma åt. Också andra tekniska faktorer, exempelvis hur säkerheten i form av brandväggar, virusprogram etc. är beskaffad, kan på- verka vad som är möjligt att åstadkomma. Sättet att komma över uppgifter kan också variera över tid. Företag som utvecklar hårdvara, programvara eller appar arbetar kontinuerligt för att upptäcka och täppa igen sådana säkerhetsbrister som kan utnyttjas för att komma in i teknisk utrustning. De företag som utvecklar säkerhetssystem arbetar därtill löpande med att upptäcka sådan programvara som kan behöva användas av brottsbe- kämpande myndigheter vid verkställighet av hemlig dataavläsning.
När hårdvara används vid verkställighet torde det främst vara fråga om s.k. keyloggers eller chip, dvs. hjälpmedel som registrerar tangentnedslag på ett tangentbord och övrig aktivitet i en teknisk utrustning. Detta torde primärt vara möjligt att använda vid verkställighet som avser traditionella datorer. Det finns dock program som är utvecklade för att upptäcka dylika hårdvaror och dessutom kan det finnas risk för att den som utsätts för åt- gärden upptäcker utrustningen just eftersom det är fråga om hårdvara.
81 Vid verkställighet genom användande av inloggningsuppgifter är de
uppgifter som den brottsbekämpande myndigheten kan få del av begränsa- de till den tjänst eller det konto som inloggning sker på. Ett problem i sammanhanget är att det vid inloggning på användarkonton till många tjänster via annan utrustning än den som vanligtvis används förekommer att kontoinnehavaren får ett meddelande om inloggningen. När så sker finns risk för att framtida meddelanden inte kan hämtas in, såväl på grund av att inloggningsuppgifterna ändras som att den som åtgärden avser slutar att använda kontot.
Det synes mot bakgrund av det anförda finnas olika faktorer som kan påverka den kvalitativa effektiviteten av hemlig dataavläsning oavsett vilken teknik för att verkställa åtgärden som används. Även framväxten av ny teknik kan, som Stockholms universitet (Juridiska fakulteten) anför, på- verka den kvalitativa effektiviteten. Det får dock förutsättas att den brotts- bekämpande myndighet som ska verkställa åtgärden har gjort en noggrann kartläggning och analys för att säkerställa att verkställighetstekniken i det enskilda fallet ger tillgång till de uppgifter som eftersöks. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att åtgärden, när den kan användas, kommer att vara mycket verkningsfull och att de svårigheter som redovisas ovan bör vara beaktade innan verkställighet påbörjas. Som
Åklagarmyndigheten påtalar kan därför effektiviteten i kvalitativ mening
förväntas bli hög.
Effektivitet i relation till resursåtgång
Vad sedan gäller vilka resurser som kommer att krävas för att genomföra hemlig dataavläsning kan först konstateras att resursåtgången i många fall kan jämföras med den resursåtgång som hemlig rumsavlyssning kräver. Det innebär att åtgärden kommer att kräva en hel del personalresurser från den brottsbekämpande myndighet vars ärende det är fråga om. När det gäller arbetet under verkställighet finns det inte skäl att tro att själva insamlingen av uppgifter kommer att kräva vare sig större eller mindre arbetsinsats från de brottsbekämpande myndigheterna än vad som krävs vid verkställighet av befintliga hemliga tvångsmedel. Däremot är sanno- likheten stor att det i lyckade verkställighetsärenden, dvs. då de eftersökta uppgifterna kan samlas in, kommer att finnas mer information att ta om hand och analysera än vad som är fallet med befintliga hemliga tvångs- medel. Det innebär att arbetet för de som ska analysera de inhämtade upp- gifterna blir mer omfattande än vad som är fallet i dag. En ökad uppgifts- mängd att bearbeta och analysera ställer även högre krav på ändamålsen- liga verktyg och arbetsmetoder för analysen. Det kan också konstateras att kostnaderna för utveckling och implementering av den teknik som behövs för hemlig dataavläsning kommer att bli betydande (se avsnitt 15.1).
I förarbetena till hemlig rumsavlyssning anförde regeringen att hemlig rumsavlyssning otvivelaktigt är ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver omfattande förberedande spaningsinsatser (prop. 2005/06:178 s. 41). Regeringen menade dock att detta inte är något som i sig innebär att man kan säga att hemlig rumsavlyssning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger hemlig rumsavlyssning kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa fram på
82
något annat sätt, eftersom hemlig rumsavlyssning ibland är den enda fram- komliga vägen i en utredning. Motsvarande resonemang gör sig gällande för hemlig dataavläsning.
Kriminellas agerande kan påverka effektiviteten
Som Sveriges advokatsamfund pekar på kan de kriminellas eget agerande påverka effektiviteten av hemlig dataavläsning. Det kan t.ex. handla om att det görs en uppdatering av den misstänktes dator för att täppa till en säkerhetsbrist. Om säkerhetsbristen är den som de brottsbekämpande myndigheterna tänkt använda vid verkställigheten kan således ett lycko- samt resultat omintetgöras genom en uppdatering. Det kan också handla om att den misstänkte uppmärksammar den teknik som de brottsbe- kämpande myndigheterna använder, t.ex. en keylogger. I fråga om verk- ställighet efter inloggning på en misstänkts användarkonto kan det finnas en risk för att den misstänkte får meddelande om att sådan inloggning skett. Nya metoder kan även innebära att kriminella söker efter mot- åtgärder för att undvika kontroll från de brottsbekämpande myndigheterna som t.ex. en minskad användning av teknisk utrustning för kommuni- kation. Det hämmar naturligtvis effektiviteten av hemlig dataavläsning men innebär samtidigt att andra, traditionella, spaningsmetoder eller tvångsmedel kan sättas in.
Sammanfattningsvis är det enligt regeringen möjligt att kriminellas beteenden, precis som gäller för de hemliga tvångsmedel som finns i dag, kan påverka möjligheterna till en effektiv verkställighet. Det kan dock inte förmodas att verkställigheten av hemlig dataavläsning på ett generellt plan skulle bli så lidande att den inte längre skulle kunna vara sakligt motiverad.