1. Inledning
Lokal demokrati utgår från ett ideal som värnar om möjligheter för medborgaren att delta i och ha insyn i det lokala styret, som också ställer krav på kommuners verksamhet. I alla demokratiska samhällen är den lokala demokratin den enskilda människans närmsta kontakt med den offentliga makten. Det kommunala självstyret är en grundsten i en demokrati, vilket innebär dels att medborgaren ska ha få ”styra sig själv”, men också att effektiv
samhällsservice ska erbjudas medborgarna. I detta sammanhang kan effektivitet innebära dels tidsmässigt och ekonomiskt effektiva beslut, men också att beslut tillvaratar väljarnas viljor och skattepengar på bästa sätt och gynnar verksamheten. Under 1900-talet var det ett tydligt mål att stärka den lokala demokratin genom att så många som möjligt skulle delta som förtroendevalda och genom medborgarinflytande. Men samtidigt som kommunerna fick allt mer frihet i sin egen utformning så fick de också allt fler och större ansvarsområden, slutligen började det ekonomiska handlingsutrymmet att krympa.1
Under 90-talet blev därför metoder inspirerade av den fria marknaden och det privata näringslivet populära för att kostnadseffektivisera verksamheten. Den sektorisering som tidigare organiserade den professionella kompetensen i tydliga fack och skulle effektivisera genomförandet av politiken började kritiseras. Det började betraktas som begränsande
”stuprör”, vilket väckte behov av samverkan och samordning mellan verksamheter för att skapa ”hängrännor”. Att stärka effektiviteten och samtidigt värna om allas möjlighet till deltagande visade sig dock vara ett komplicerat åtagande.2 Förutsättningarna för den lokala demokratin förändras hela tiden, men även idag försöker de lokala demokratiska
organisationerna balansera mellan demokrati och effektivitet. Detta har bland annat inneburit ett nytt sätt att se på demokrati som fokuserar mer på att producera service till medborgaren än på allas möjlighet till deltagande. Detta kan beskrivas som ett väljarbaserat demokratiideal där medborgaren genom valen kan utkräva ansvar gentemot de styrande.3
Det deltagarbaserade demokratiidealet i en representativ demokrati handlar om att så många som möjligt ska delta genom politiska förtroendeuppdrag och därför har det tidigare lagts mycket fokus på att bevara antalet förtroendeuppdrag.4 Men detta bär vissa problem då det
1 Stig Montin & Mikael Granberg, Moderna kommuner, 4 uppl. (Stockholm: Liber AB, 2014), s.
2 Montin & Granberg, 2014, s. 16–17.
3 Magnus Hagevi, Ideal och verklighet i den lokala demokratin: en studie av 1990-talets lokala politiker, Surveyjournalen, (2015:2), s. 10.
4 Hagevi, 2015, s. 6.
2 aldrig är möjligt för alla att faktiskt delta mer än genom allmänna val, det har också stött på problem då de lokala partierna har svårt att rekrytera medborgare till de tillgängliga
uppdragen. Istället sitter ofta förtroendevalda på flera olika uppdrag och varje uppdrag innebär därför inte ytterligare en deltagande medborgare.5 Den väljarbaserade
demokratimodellen fokuserar istället på att medborgarnas vilja framförs genom just valen då alla medborgare har lika möjlighet att påverka. Detta ställer istället höga krav på ett tydligare ansvarsutkrävande gentemot de förtroendevalda, vilket enligt vissa är minst lika demokratiskt som det traditionella deltagaridealet. Detta har blivit allt mer populärt, och genom detta resonemang öppnas för en annan organisationsstruktur än den traditionella kommunen. Enligt detta resonemang kan organisationen effektiviseras, utan att den demokratiska legitimiteten tar skada.6 Är detta den lokala demokratins framtid?
1.1 Ämnesval
Många svenska kommuner har idag mycket svåra ekonomiska förutsättningar och detta utmanar det kommunala självstyrets ideal om att bibehålla både demokratisk legitimitet och effektivitet. De främsta anledningarna till kommunernas problem enligt den senaste
kommunutredningen är dels den demografiska utvecklingen där allt större del av populationen är äldre. Men även en snabb urbanisering som gör att grupperna små och stora kommuner växer, men gruppen mellanstora kommuner krymper. De mindre kommunerna är särskilt sårbara för dessa förändringar. Kommunutredningen konstaterar att många kommuner gick med underskott 2018 utan några tecken på att läget kommer att förbättras se närmsta åren.7 Ytterligare en problembild som framhävs är de svårigheter de lokala partierna har att rekrytera personer till förtroendeuppdrag i kommunerna.8
För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar.9
5 Erlingsson, Gissur, Persson, Mikael, Öhrvall, Richard ”Den motvilligt engagerade altruisten”, Statsvetenskaplig tidskrift 114:2 (2012), s. 186.
6 Hagevi, 2015, s. 9–10.
7 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 23–24.
8 SOU 2020:8, s. 323–324.
9 SOU 2020:8, s. 23.
3 Utredningen föreslår flertalet större strukturella förändringar för svenska kommuner. Bland annat övervägs en samverkansmodell, asymmetrisk ansvarsfördelning, förändrade kommunala uppgifter och kommunsammanslagningar.10 Frågan om kommunernas framtid är ytterst komplex och något som många kämpar för att hitta en lösning på, men en praktisk lösning som alla parter kan enas om förefaller vara svårt att finna. Inget av de förslag som är aktuellt i Sverige är enkelt eller problemlöst, och de tänkta effekterna ifrågasätts.11 Utöver de externa kraven så kämpar också många kommuner med interna problem kring effektivitet och styrning. Problem inom den kommunala organisationen beskrivs ofta som en brist på
helhetssyn och samverkan.12 Detta lämnar ett stort ansvar på kommunerna själva att optimera sin verksamhet för att klara dessa utmaningar, men hur kan de gå tillväga?
Ett verktyg som är tillgängligt för kommunerna för att optimera verksamheten är att förändra sin organisation och sina arbetssätt för att effektivisera verksamheten. Att omorganisera och förändra kommuner är ett komplext åtagande där många pusselbitar måste falla på plats för att organisationen ska fungera bättre på andra sidan reformen. En modell har aktualiserats som ett sätt att effektivisera beslutsfattandet och verksamheten utan att skada den demokratiska legitimiteten. Den kallas den centraliserade kommunmodellen, men vad händer egentligen med en kommunal organisation som centraliseras? Svenska kommuner är ett tydligt exempel på hur den lokala demokratin utmanas i dagens samhälle och det finns också många exempel i svenska kommuner på olika strategier för att hantera dessa utmaningar. Att centralisera
organisationen är något som framförallt de särskilt utsatta mindre kommunerna har anammat, men frågan väcks genom detta om hur den centraliserade kommunmodellen fungerar i
verkligheten.
Den här uppsatsen riktar sig mot den problematiska balansen mellan effektivitet och demokratisk legitimitet som moderna kommuner kämpar med. Närmre undersöks den centraliserade kommunmodellen som en potentiell lösning. Tidigare forskning om kommuners organisation fokuserar mycket på vad som orsakar och formar
organisationsförändringar men den fokuserar desto mindre på specifika modeller som alternativ för kommuners organisering. Därför finns det ett inomvetenskapligt behov av kunskap och teorier kring hur olika modeller fungerar i praktiken och under vilka
förutsättningar. Det finns också en samhällelig relevans i att skapa en djupare förståelse för
10 SOU 2020:8
11 SOU 2020:8
12 Leif Jonsson & Sven-Inge Arnell, Att organisera kommuners ledning- att förena svårförenliga institutioner, 1 uppl. (Nora: Nya Doxa, 2006), s. 60–63.
4 organisationsförändringar som verktyg för effektivisering med tanke på att den lokala
demokratin måste hitta nya arbetsformer. För att studera detta fenomen granskas handlingar från fem olika kommuner som omorganiserat sin kommun enligt den centraliserade
kommunmodellen: Arvika, Bengtsfors, Leksand, Sunne och Tierp. De utvalda kommunerna kan sägas representera den ”vanliga kommunen” som genomför en reform till den
centraliserade modellen utifrån deras storlek och kommuntyp.
1.2 Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att studera den centraliserade kommunmodellen som en potentiell lösning för att effektivisera verksamheten och samtidigt värna demokratisk legitimitet. Detta innebär att förstå vilka utmaningar en sådan reform innebär och vad som gör skillnaden mellan en lyckad och en misslyckad reform. För att uppfylla syftet avser denna studie undersöka kommuner som har genomgått en reform och analysera hur kommunerna har arbetat med reformerna samt vad reformerna har resulterat i för kommunerna. Utifrån detta kan slutsatser dras om huruvida en reform kan ha goda effekter och vad som verkar viktigt för att uppnå de effekterna. För att uppfylla detta syfte utgår uppsatsen från den huvudsakliga frågeställningen:
• Har den centraliserade kommunmodellen potential att vara en lösning för att kunna effektivisera verksamheten och samtidigt värna om demokratiska värden?
För att besvara detta formuleras två frågeställningar som analysen ska svara på:
1. Har reformerna i de undersökta kommunerna bidragit till effektiviserad verksamhet utan att skada demokratins legitimitet?
2. Vilka förutsättningar verkar viktiga i de undersökta kommunerna för att en centraliseringsreform ska kunna leda till effektiviserad verksamhet som inte skadar den demokratiska legitimiteten?
1.3 Forskning om kommuners organisering och demokrati
Organisationsförändringar såväl som demokratiaspekter inom kommunsverige är vanliga områden för statsvetenskaplig forskning. Forskning inom demokrati och kommuner riktar sig ofta mot deltagande, politikerrollen och frågor om styrning och verksamhetseffektivitet.
Exempelvis Hagevis omfattande studie riktar sig mot 1990-talets kommunpolitikers syn på demokrati och effektivitet.13 Carlström och Jonsson har gjort en longitudinell studie över 10
13 Hagevi, 2015
5 år som studerar förändringar av kommunala ledningsorganisationer på djupet.14 Cunningham och Kempling studerar vad som är viktigt vid implementering av förändringar i
organisationen med ett fokus på organisationer med starka informella normer.15 Jonsson har studerat olika kommuner och hur man arbetar med organiseringsförändring, ledarskap och styrning och de olika rollerna inom kommuner.16 Vidare riktar sig många statsvetenskapliga teorier mot demokrati och dess relation till effektivitet. Exempel på detta är Scharpf som i stor utsträckning påverkat statsvetenskaplig forskning på områden om styrning och olika nivåer av demokrati. Hans teori om demokratisk legitimering används vidare i denna uppsats.
Utöver traditionell forskning undersöks och utreds dessa frågor också av andra aktörer, framförallt av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och svenska staten. Flera statliga offentliga utredningar har gjorts om landets kommuner, däribland demokratiutredningen från 2000 och den senaste som presenterades 2020 som beskrivs ovan. Skillnaderna är markanta mellan dessa två utredningar, den äldre fokuserar på förtroende och demokrati i
deltagarperspektiv där man förespråkar att bevara så många förtroendeuppdrag som möjligt.17 Den senare talar istället om svårigheterna att rekrytera förtroendevalda, kommunernas
effektivitetsproblem och förespråkar kommunsammanslagningar och asymmetriskt ansvar.18 2008 gjorde SKR (då SKL) en omfattande utredning av kommuner som då hade organiserat om till den centraliserade kommunmodellen. Den drar slutsatsen att modellen kan vara både positiv och negativ ur ett demokratiperspektiv; antingen flyttas fokus från indirekt valda till de direktvalda i kommunfullmäktige vilket stärker debatten och ansvarsutkrävandet. Eller så krymper medborgarens kontaktyta när antalet uppdrag minskas och kraven på de kvarvarande politikerna blir för höga och makten koncentrerad till ett fåtal.19 Forskning om kommunal organisation är mycket bred men det är också ett område med behov av vidare forskning som är samhälleligt relevant. Det är kunskap inom området kring den centraliserade
kommunmodellen som denna uppsats avser att bidra till. Hur detta avses genomföras beskrivs vidare i kapitel 3 om uppsatsens metod och forskningsdesign.
14 Carlsson & Jonsson, 2015
15 Barton Cunningham & James Kempling, “Implementing change in public sector organizations”, Management decision 47:2 (2009), s. 341-342.
16 Jonsson & Arnell, 2006
17 SOU 2000:1, En uthållig demokrati!
18 SOU 2020:8
19 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s 47.
6
1.4 Bakgrund
I detta avsnitt ges en bakgrund kring vad som menas med kommunal organisering och vad svenska kommuner måste förhålla sig till i sin organisering. Bakgrunden beskriver närmre den centraliserade kommunmodellen och vilka modellens förutsättningar och problem är.
1.4.1 Svenska kommuners organisation
Svenska kommuner har idag stor bestämmanderätt över den egna organisationen, en frihet som har utvecklats allt mer över tid. Enligt kommunallagen (2017:725) måste en kommun ha ett fullmäktige samt en kommunstyrelse, utöver detta ska kommunen tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra dess uppgifter enligt annan lag och för verksamheten. I särskild
lagstiftning framgår också att kommuner måste ha en krisledningsnämnd samt en valnämnd.20 Det finns utöver detta stor frihet för kommuner att utforma den egna organisationen, till skillnad från innan den nya kommunallagen då även vissa facknämnder var obligatoriska.21 Nämnderna är centrala i många kommuner som ansvariga för verksamheten inom vissa
områden. Nämndens roll är att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med det uppdrag som ges från fullmäktige i form av riktlinjer och mål samt utifrån gällande lagstiftning.22
En viktig del i svenska kommuners organisation är också förvaltningen eller
”tjänstemannaorganisationen” som den också kallas. Relationen mellan politik och tjänstemän är inte alltid helt enkel och tjänstemannarollen är en som ändras över tid. I dagens kommuner förväntas de högre tjänstemännen att bidra med ett ”professionellt ledarskap” som innebär att både vara nytänkande och handlingskraftiga men samtidigt lojala mot de politiska besluten.23 Hur förvaltningens organiseras är en fråga som ofta är starkt kopplad till hur de politiska organen organiseras, och således en mycket viktig del i den kommunala organiseringen.
Utifrån denna relativa frihet finns det många olika sätt att övergripande organisera en
kommun, Montin och Granberg kategoriserar kommunerna i fyra huvudsakliga modeller. Den mest ”traditionella” är den sektorsbaserade kommunmodellen som utgår från att varje sektor av den kommunala verksamheten har varsin nämnd respektive förvaltning. Den funktionella kommunmodellen utgår från en beställar-utförarorganisation där politiken beställer tjänster som utförs av kommunala eller privata aktörer. Den territoriella modellen är främst aktuell i större kommuner och går ut på att dela in verksamheten i kommundelsnämnder eller dylikt.
20 Lag (2006:925) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid händelser i fredstid och förhöjd beredskap Kap 2 §2, Lag (2005:837) Vallag, Kap 3 §3.
21 Kommunallagen kap 3 §8–9.
22 Montin & Granberg, 2014, s. 41.
23 Jonsson & Arnell, 2006, 13.
7 Den fjärde är den centraliserade modellen som denna studie fokuserar på och innebär att de sektorsbaserade nämnderna avskaffas och exempelvis ersätts med beredningar och utskott under fullmäktige och kommunstyrelsen.24
1.4.2 Den centraliserade kommunmodellen
Den centraliserade kommunmodellen utgår från en organisation där de traditionella
facknämnderna har avskaffats till förmån för en större eller mer aktiv kommunstyrelse och kommunfullmäktige. I de flesta kommuner som tillämpar modellen så finns en eller ett par nämnder kvar som ansvarar för myndighetsutövning inom exempelvis socialtjänst och miljö- och byggområdet eller som ansvarar för jävsfrågor. Detta eftersom den verksamheten ofta är omfattande och innehåller mycket uppgifter som gör att sammanträden inte är offentliga.
Vissa kommuner tillsätter en nämnd som ansvarar för alla typer av myndighetsutövning.
Nämnderna ersätts med utskott under kommunstyrelsen som agerar som beredande organ, utformningen skiljer sig mellan olika kommuner då utskottens tillsättning och betydelse varierar mellan kommunerna. Genomgående är dock att utskotten inte har det ekonomiska ansvar som de tidigare nämnderna hade.25
Ofta ändras antalet ledamöter i kommunstyrelsen då den får fler ärenden att hantera inom flera olika områden. Ibland väljs också fler ersättare till kommunstyrelsen för att säkerställa representation och effektivitet. I vissa fall ändras även antalet fullmäktigeledamöter och ofta tillsätts beredningar under fullmäktige för att arbeta fördjupat med vissa utvecklingsområden eller med medborgardialog. I samband med förändringarna i den politiska organisationen förändras också förvaltningens organisation, som även den traditionellt varit indelad i olika sektorer. Liksom på den politiska sidan centraliseras organisationen till en större gemensam förvaltning som delas in i enheter istället. När SKL 2009 utgav sin rapport om alternativa politiska organisationer hade 26 kommuner genomfört en sådan reform.26 Sedan dess har ingen ny sammanställning gjorts men fler kommuner har sedan dess gjort reformer, däribland ett par av kommunerna som undersöks i denna studie. Reformer av den karaktär som beskrivs aktualiseras främst i kommuner med under 40 000 invånare, vilket representerar ungefär 225 av Sveriges 290 kommuner och gör modellen mycket relevant för svenska kommuner.27
24 Montin & Granberg, 2014, s. 42–43.
25 Karlsson, David, Rommel, Olof, Svensson, Johan, Alternativa politiska organisationer – en studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott, rapport SKL (2009).
26 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s. 21.
27 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s. 13-21.
8 Den centraliserade modellen motiveras oftast med förbättringar av både effektivitet och
demokrati, men detta är två aspekter som ofta betraktas motverka varandra. Detta utgår från ett deltagarideal med stort fokus på legitimering genom deltagande för medborgarna.
Demokrati kräver ett visst mått av deltagande eller möjligheter för medborgaren att påverka, men det finns andra aspekter som också kan stärka den demokratiska legitimiteten. Den centraliserade modellen lägger större vikt vid medborgarens möjlighet att påverka och utkräva ansvar genom allmänna val och att de beslut som fattas är effektiva i att gynna medborgarna.
Den centraliserade modellen minskar antalet personer som deltar i den lokala demokrati som politiker, men ställer högre krav på att politikerna fattar beslut som representerar väljarnas vilja. Den ställer också krav på transparens och tydlighet för att medborgaren ska ges möjlighet att utkräva det ansvaret.28
Det är denna uppfattade motsättning som uppsatsen riktar sig mot. Detta genom att fråga huruvida effektivitet och demokratisk legitimitet kan vara kompatibelt genom den
centraliserade kommunmodellen. För att förstå modellens förutsättningar är det viktigt att ta hänsyn till de olika aspekterna av demokratisk legitimitet, inte bara deltagandet. Uppsatsen utgår därför från en bredare bild av demokratisk legitimering för att ge den centraliserade modellen en mer relevant kontext än det mer traditionella demokratiidealet. Således kan studien bidra med kunskap kring den centraliserade modellens förutsättningar och möjligheter.
1.5 Disposition
I kapitel 1 redogörs för uppsatsens ämnesval, syfte och frågeställningar samt tidigare forskning och bakgrund kring svenska kommuners organisering och den centraliserade kommunmodellen. Vidare i kapitel 2 beskrivs de teorier om demokrati och effektivitet som uppsatsen utgår från och som utgör det teoretiska ramverket. I kapitel 3 följer studiens metod samt genomförandet som inkluderar ett analysschema. Kapitel 4 redovisar respektive
kommuners reformer och en analys av resultaten utifrån det teoretiska ramverket. Kapitel 5 innehåller en fördjupad analys kring vad som har påverkat kommunernas resultat och vilka faktorer som är viktiga för en lyckad reform. I kapitel 6 presenteras och diskuteras uppsatsen slutsatser och svar på frågeställningarna. Kapitel 7 diskuterar uppsatsens genomförande och relevans.
28 Hagevi, 2015, s. 6–11.
9