Mindre stuprör och mer hängränna

(1)

Mindre stuprör och mer hängränna

Den centraliserade kommunmodellen: En lösning för den lokala demokratin?

Cecilia Nielsen

Less pipe and more chute

The centralized model for municipalities: A solution for the local democracy?

Cecilia Nielsen

Fakultet

Ämne/Utbildningsprogram Nivå/Högskolepoäng Handledarens namn Examinatorns namn Datum

Löpnummer

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Statsvetenskap

Grundnivå, 15 HP

Handledare: Tomas Mitander Examinator: Mikael Granberg 2020-06-05

(2)

Abstract

This essay examines if the centralized model for municipalities has potential so be a solution for local democracy when it comes to streamlining the organization without reducing the democratic legitimization. To do so, the essay examines documents from five Swedish municipalities which have transformed their organization according to the centralized model:

Arvika; Sunne, Bengtsfors, Leksand and Tierp. The material is analyzed through a qualitative text analysis with the help of theories on democratic legitimization and ideals for organizing municipal management.

The results show that the centralized model has the potential to be a solution for streamlining the organization while preserving democratic legitimization. The analysis concludes that it takes thorough preparatory analysis and distinct purposes for the reform to give good results, and that a wide perspective as well as political consensus on the organizational issue makes the implementation easier. Further the study concludes that a reform into the centralized model is not a ‘quick fix’ for a troubled municipality. On the contrary, to succeed with the reform it takes a lot of work and commitment from the whole organization as well as a carefully analyzed foundation and directives for the implementation.

(3)

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.1 Ämnesval ... 2

1.2 Syfte och frågeställningar ... 4

1.3 Forskning om kommuners organisering och demokrati ... 4

1.4 Bakgrund ... 6

1.5 Disposition ... 8

2. Teori ... 9

2.1 Demokratiskt legitimering - vad är en lyckad demokrati? ... 9

2.2 Ledningsorganiseringsideal – vad är en effektiv organisation? ...12

3. Metod ...15

3.1 Forskningsdesign och urval ...15

3.2 Material ...16

3.3 Avgränsningar ...17

3.4 Kvalitativ textanalys ...18

3.5 Genomförande ...19

4. Empirisk analys ...22

4.1 Arvika ...22

4.2 Sunne ...25

4.3 Bengtsfors ...28

4.4 Leksand ...30

4.5 Tierp ...33

4.6 Sammanfattning ...35

5. Analys – vad påverkar resultatet av en centraliseringsreform? ...38

5.1 Ingången till reformen ...38

5.2 Förändringsprocessen ...40

5.3 Kommunfullmäktiges roll och ansvar ...42

5.4 Sammanfattning av analysen ...46

6. Slutsatser ...47

7. Diskussion ...49

(4)

1

1. Inledning

Lokal demokrati utgår från ett ideal som värnar om möjligheter för medborgaren att delta i och ha insyn i det lokala styret, som också ställer krav på kommuners verksamhet. I alla demokratiska samhällen är den lokala demokratin den enskilda människans närmsta kontakt med den offentliga makten. Det kommunala självstyret är en grundsten i en demokrati, vilket innebär dels att medborgaren ska ha få ”styra sig själv”, men också att effektiv

samhällsservice ska erbjudas medborgarna. I detta sammanhang kan effektivitet innebära dels tidsmässigt och ekonomiskt effektiva beslut, men också att beslut tillvaratar väljarnas viljor och skattepengar på bästa sätt och gynnar verksamheten. Under 1900-talet var det ett tydligt mål att stärka den lokala demokratin genom att så många som möjligt skulle delta som förtroendevalda och genom medborgarinflytande. Men samtidigt som kommunerna fick allt mer frihet i sin egen utformning så fick de också allt fler och större ansvarsområden, slutligen började det ekonomiska handlingsutrymmet att krympa.¹

Under 90-talet blev därför metoder inspirerade av den fria marknaden och det privata näringslivet populära för att kostnadseffektivisera verksamheten. Den sektorisering som tidigare organiserade den professionella kompetensen i tydliga fack och skulle effektivisera genomförandet av politiken började kritiseras. Det började betraktas som begränsande

”stuprör”, vilket väckte behov av samverkan och samordning mellan verksamheter för att skapa ”hängrännor”. Att stärka effektiviteten och samtidigt värna om allas möjlighet till deltagande visade sig dock vara ett komplicerat åtagande.² Förutsättningarna för den lokala demokratin förändras hela tiden, men även idag försöker de lokala demokratiska

organisationerna balansera mellan demokrati och effektivitet. Detta har bland annat inneburit ett nytt sätt att se på demokrati som fokuserar mer på att producera service till medborgaren än på allas möjlighet till deltagande. Detta kan beskrivas som ett väljarbaserat demokratiideal där medborgaren genom valen kan utkräva ansvar gentemot de styrande.³

Det deltagarbaserade demokratiidealet i en representativ demokrati handlar om att så många som möjligt ska delta genom politiska förtroendeuppdrag och därför har det tidigare lagts mycket fokus på att bevara antalet förtroendeuppdrag.⁴ Men detta bär vissa problem då det

1 Stig Montin & Mikael Granberg, Moderna kommuner, 4 uppl. (Stockholm: Liber AB, 2014), s.

2 Montin & Granberg, 2014, s. 16–17.

3 Magnus Hagevi, Ideal och verklighet i den lokala demokratin: en studie av 1990-talets lokala politiker, Surveyjournalen, (2015:2), s. 10.

4 Hagevi, 2015, s. 6.

(5)

2 aldrig är möjligt för alla att faktiskt delta mer än genom allmänna val, det har också stött på problem då de lokala partierna har svårt att rekrytera medborgare till de tillgängliga

uppdragen. Istället sitter ofta förtroendevalda på flera olika uppdrag och varje uppdrag innebär därför inte ytterligare en deltagande medborgare.⁵ Den väljarbaserade

demokratimodellen fokuserar istället på att medborgarnas vilja framförs genom just valen då alla medborgare har lika möjlighet att påverka. Detta ställer istället höga krav på ett tydligare ansvarsutkrävande gentemot de förtroendevalda, vilket enligt vissa är minst lika demokratiskt som det traditionella deltagaridealet. Detta har blivit allt mer populärt, och genom detta resonemang öppnas för en annan organisationsstruktur än den traditionella kommunen. Enligt detta resonemang kan organisationen effektiviseras, utan att den demokratiska legitimiteten tar skada.⁶ Är detta den lokala demokratins framtid?

1.1 Ämnesval

Många svenska kommuner har idag mycket svåra ekonomiska förutsättningar och detta utmanar det kommunala självstyrets ideal om att bibehålla både demokratisk legitimitet och effektivitet. De främsta anledningarna till kommunernas problem enligt den senaste

kommunutredningen är dels den demografiska utvecklingen där allt större del av populationen är äldre. Men även en snabb urbanisering som gör att grupperna små och stora kommuner växer, men gruppen mellanstora kommuner krymper. De mindre kommunerna är särskilt sårbara för dessa förändringar. Kommunutredningen konstaterar att många kommuner gick med underskott 2018 utan några tecken på att läget kommer att förbättras se närmsta åren.⁷ Ytterligare en problembild som framhävs är de svårigheter de lokala partierna har att rekrytera personer till förtroendeuppdrag i kommunerna.⁸

För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar.⁹

5 Erlingsson, Gissur, Persson, Mikael, Öhrvall, Richard ”Den motvilligt engagerade altruisten”, Statsvetenskaplig tidskrift 114:2 (2012), s. 186.

6 Hagevi, 2015, s. 9–10.

7 SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, s. 23–24.

8 SOU 2020:8, s. 323–324.

9 SOU 2020:8, s. 23.

(6)

3 Utredningen föreslår flertalet större strukturella förändringar för svenska kommuner. Bland annat övervägs en samverkansmodell, asymmetrisk ansvarsfördelning, förändrade kommunala uppgifter och kommunsammanslagningar.¹⁰ Frågan om kommunernas framtid är ytterst komplex och något som många kämpar för att hitta en lösning på, men en praktisk lösning som alla parter kan enas om förefaller vara svårt att finna. Inget av de förslag som är aktuellt i Sverige är enkelt eller problemlöst, och de tänkta effekterna ifrågasätts.¹¹ Utöver de externa kraven så kämpar också många kommuner med interna problem kring effektivitet och styrning. Problem inom den kommunala organisationen beskrivs ofta som en brist på

helhetssyn och samverkan.¹² Detta lämnar ett stort ansvar på kommunerna själva att optimera sin verksamhet för att klara dessa utmaningar, men hur kan de gå tillväga?

Ett verktyg som är tillgängligt för kommunerna för att optimera verksamheten är att förändra sin organisation och sina arbetssätt för att effektivisera verksamheten. Att omorganisera och förändra kommuner är ett komplext åtagande där många pusselbitar måste falla på plats för att organisationen ska fungera bättre på andra sidan reformen. En modell har aktualiserats som ett sätt att effektivisera beslutsfattandet och verksamheten utan att skada den demokratiska legitimiteten. Den kallas den centraliserade kommunmodellen, men vad händer egentligen med en kommunal organisation som centraliseras? Svenska kommuner är ett tydligt exempel på hur den lokala demokratin utmanas i dagens samhälle och det finns också många exempel i svenska kommuner på olika strategier för att hantera dessa utmaningar. Att centralisera

organisationen är något som framförallt de särskilt utsatta mindre kommunerna har anammat, men frågan väcks genom detta om hur den centraliserade kommunmodellen fungerar i

verkligheten.

Den här uppsatsen riktar sig mot den problematiska balansen mellan effektivitet och demokratisk legitimitet som moderna kommuner kämpar med. Närmre undersöks den centraliserade kommunmodellen som en potentiell lösning. Tidigare forskning om kommuners organisation fokuserar mycket på vad som orsakar och formar

organisationsförändringar men den fokuserar desto mindre på specifika modeller som alternativ för kommuners organisering. Därför finns det ett inomvetenskapligt behov av kunskap och teorier kring hur olika modeller fungerar i praktiken och under vilka

förutsättningar. Det finns också en samhällelig relevans i att skapa en djupare förståelse för

10 SOU 2020:8

11 SOU 2020:8

12 Leif Jonsson & Sven-Inge Arnell, Att organisera kommuners ledning- att förena svårförenliga institutioner, 1 uppl. (Nora: Nya Doxa, 2006), s. 60–63.

(7)

4 organisationsförändringar som verktyg för effektivisering med tanke på att den lokala

demokratin måste hitta nya arbetsformer. För att studera detta fenomen granskas handlingar från fem olika kommuner som omorganiserat sin kommun enligt den centraliserade

kommunmodellen: Arvika, Bengtsfors, Leksand, Sunne och Tierp. De utvalda kommunerna kan sägas representera den ”vanliga kommunen” som genomför en reform till den

centraliserade modellen utifrån deras storlek och kommuntyp.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna studie är att studera den centraliserade kommunmodellen som en potentiell lösning för att effektivisera verksamheten och samtidigt värna demokratisk legitimitet. Detta innebär att förstå vilka utmaningar en sådan reform innebär och vad som gör skillnaden mellan en lyckad och en misslyckad reform. För att uppfylla syftet avser denna studie undersöka kommuner som har genomgått en reform och analysera hur kommunerna har arbetat med reformerna samt vad reformerna har resulterat i för kommunerna. Utifrån detta kan slutsatser dras om huruvida en reform kan ha goda effekter och vad som verkar viktigt för att uppnå de effekterna. För att uppfylla detta syfte utgår uppsatsen från den huvudsakliga frågeställningen:

• Har den centraliserade kommunmodellen potential att vara en lösning för att kunna effektivisera verksamheten och samtidigt värna om demokratiska värden?

För att besvara detta formuleras två frågeställningar som analysen ska svara på:

1. Har reformerna i de undersökta kommunerna bidragit till effektiviserad verksamhet utan att skada demokratins legitimitet?

2. Vilka förutsättningar verkar viktiga i de undersökta kommunerna för att en centraliseringsreform ska kunna leda till effektiviserad verksamhet som inte skadar den demokratiska legitimiteten?

1.3 Forskning om kommuners organisering och demokrati

Organisationsförändringar såväl som demokratiaspekter inom kommunsverige är vanliga områden för statsvetenskaplig forskning. Forskning inom demokrati och kommuner riktar sig ofta mot deltagande, politikerrollen och frågor om styrning och verksamhetseffektivitet.

Exempelvis Hagevis omfattande studie riktar sig mot 1990-talets kommunpolitikers syn på demokrati och effektivitet.¹³ Carlström och Jonsson har gjort en longitudinell studie över 10

13 Hagevi, 2015

(8)

5 år som studerar förändringar av kommunala ledningsorganisationer på djupet.¹⁴ Cunningham och Kempling studerar vad som är viktigt vid implementering av förändringar i

organisationen med ett fokus på organisationer med starka informella normer.¹⁵ Jonsson har studerat olika kommuner och hur man arbetar med organiseringsförändring, ledarskap och styrning och de olika rollerna inom kommuner.¹⁶ Vidare riktar sig många statsvetenskapliga teorier mot demokrati och dess relation till effektivitet. Exempel på detta är Scharpf som i stor utsträckning påverkat statsvetenskaplig forskning på områden om styrning och olika nivåer av demokrati. Hans teori om demokratisk legitimering används vidare i denna uppsats.

Utöver traditionell forskning undersöks och utreds dessa frågor också av andra aktörer, framförallt av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och svenska staten. Flera statliga offentliga utredningar har gjorts om landets kommuner, däribland demokratiutredningen från 2000 och den senaste som presenterades 2020 som beskrivs ovan. Skillnaderna är markanta mellan dessa två utredningar, den äldre fokuserar på förtroende och demokrati i

deltagarperspektiv där man förespråkar att bevara så många förtroendeuppdrag som möjligt.¹⁷ Den senare talar istället om svårigheterna att rekrytera förtroendevalda, kommunernas

effektivitetsproblem och förespråkar kommunsammanslagningar och asymmetriskt ansvar.¹⁸ 2008 gjorde SKR (då SKL) en omfattande utredning av kommuner som då hade organiserat om till den centraliserade kommunmodellen. Den drar slutsatsen att modellen kan vara både positiv och negativ ur ett demokratiperspektiv; antingen flyttas fokus från indirekt valda till de direktvalda i kommunfullmäktige vilket stärker debatten och ansvarsutkrävandet. Eller så krymper medborgarens kontaktyta när antalet uppdrag minskas och kraven på de kvarvarande politikerna blir för höga och makten koncentrerad till ett fåtal.¹⁹ Forskning om kommunal organisation är mycket bred men det är också ett område med behov av vidare forskning som är samhälleligt relevant. Det är kunskap inom området kring den centraliserade

kommunmodellen som denna uppsats avser att bidra till. Hur detta avses genomföras beskrivs vidare i kapitel 3 om uppsatsens metod och forskningsdesign.

14 Carlsson & Jonsson, 2015

15 Barton Cunningham & James Kempling, “Implementing change in public sector organizations”, Management decision 47:2 (2009), s. 341-342.

16 Jonsson & Arnell, 2006

17 SOU 2000:1, En uthållig demokrati!

18 SOU 2020:8

19 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s 47.

(9)

6

1.4 Bakgrund

I detta avsnitt ges en bakgrund kring vad som menas med kommunal organisering och vad svenska kommuner måste förhålla sig till i sin organisering. Bakgrunden beskriver närmre den centraliserade kommunmodellen och vilka modellens förutsättningar och problem är.

1.4.1 Svenska kommuners organisation

Svenska kommuner har idag stor bestämmanderätt över den egna organisationen, en frihet som har utvecklats allt mer över tid. Enligt kommunallagen (2017:725) måste en kommun ha ett fullmäktige samt en kommunstyrelse, utöver detta ska kommunen tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra dess uppgifter enligt annan lag och för verksamheten. I särskild

lagstiftning framgår också att kommuner måste ha en krisledningsnämnd samt en valnämnd.²⁰ Det finns utöver detta stor frihet för kommuner att utforma den egna organisationen, till skillnad från innan den nya kommunallagen då även vissa facknämnder var obligatoriska.²¹ Nämnderna är centrala i många kommuner som ansvariga för verksamheten inom vissa

områden. Nämndens roll är att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med det uppdrag som ges från fullmäktige i form av riktlinjer och mål samt utifrån gällande lagstiftning.²²

En viktig del i svenska kommuners organisation är också förvaltningen eller

”tjänstemannaorganisationen” som den också kallas. Relationen mellan politik och tjänstemän är inte alltid helt enkel och tjänstemannarollen är en som ändras över tid. I dagens kommuner förväntas de högre tjänstemännen att bidra med ett ”professionellt ledarskap” som innebär att både vara nytänkande och handlingskraftiga men samtidigt lojala mot de politiska besluten.²³ Hur förvaltningens organiseras är en fråga som ofta är starkt kopplad till hur de politiska organen organiseras, och således en mycket viktig del i den kommunala organiseringen.

Utifrån denna relativa frihet finns det många olika sätt att övergripande organisera en

kommun, Montin och Granberg kategoriserar kommunerna i fyra huvudsakliga modeller. Den mest ”traditionella” är den sektorsbaserade kommunmodellen som utgår från att varje sektor av den kommunala verksamheten har varsin nämnd respektive förvaltning. Den funktionella kommunmodellen utgår från en beställar-utförarorganisation där politiken beställer tjänster som utförs av kommunala eller privata aktörer. Den territoriella modellen är främst aktuell i större kommuner och går ut på att dela in verksamheten i kommundelsnämnder eller dylikt.

20 Lag (2006:925) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid händelser i fredstid och förhöjd beredskap Kap 2 §2, Lag (2005:837) Vallag, Kap 3 §3.

21 Kommunallagen kap 3 §8–9.

22 Montin & Granberg, 2014, s. 41.

23 Jonsson & Arnell, 2006, 13.

(10)

7 Den fjärde är den centraliserade modellen som denna studie fokuserar på och innebär att de sektorsbaserade nämnderna avskaffas och exempelvis ersätts med beredningar och utskott under fullmäktige och kommunstyrelsen.²⁴

1.4.2 Den centraliserade kommunmodellen

Den centraliserade kommunmodellen utgår från en organisation där de traditionella

facknämnderna har avskaffats till förmån för en större eller mer aktiv kommunstyrelse och kommunfullmäktige. I de flesta kommuner som tillämpar modellen så finns en eller ett par nämnder kvar som ansvarar för myndighetsutövning inom exempelvis socialtjänst och miljö- och byggområdet eller som ansvarar för jävsfrågor. Detta eftersom den verksamheten ofta är omfattande och innehåller mycket uppgifter som gör att sammanträden inte är offentliga.

Vissa kommuner tillsätter en nämnd som ansvarar för alla typer av myndighetsutövning.

Nämnderna ersätts med utskott under kommunstyrelsen som agerar som beredande organ, utformningen skiljer sig mellan olika kommuner då utskottens tillsättning och betydelse varierar mellan kommunerna. Genomgående är dock att utskotten inte har det ekonomiska ansvar som de tidigare nämnderna hade.²⁵

Ofta ändras antalet ledamöter i kommunstyrelsen då den får fler ärenden att hantera inom flera olika områden. Ibland väljs också fler ersättare till kommunstyrelsen för att säkerställa representation och effektivitet. I vissa fall ändras även antalet fullmäktigeledamöter och ofta tillsätts beredningar under fullmäktige för att arbeta fördjupat med vissa utvecklingsområden eller med medborgardialog. I samband med förändringarna i den politiska organisationen förändras också förvaltningens organisation, som även den traditionellt varit indelad i olika sektorer. Liksom på den politiska sidan centraliseras organisationen till en större gemensam förvaltning som delas in i enheter istället. När SKL 2009 utgav sin rapport om alternativa politiska organisationer hade 26 kommuner genomfört en sådan reform.²⁶ Sedan dess har ingen ny sammanställning gjorts men fler kommuner har sedan dess gjort reformer, däribland ett par av kommunerna som undersöks i denna studie. Reformer av den karaktär som beskrivs aktualiseras främst i kommuner med under 40 000 invånare, vilket representerar ungefär 225 av Sveriges 290 kommuner och gör modellen mycket relevant för svenska kommuner.²⁷

24 Montin & Granberg, 2014, s. 42–43.

25 Karlsson, David, Rommel, Olof, Svensson, Johan, Alternativa politiska organisationer – en studie om kommuner som avskaffar sina facknämnder och inrättar fullmäktigeberedningar och styrelseutskott, rapport SKL (2009).

26 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s. 21.

27 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009, s. 13-21.

(11)

8 Den centraliserade modellen motiveras oftast med förbättringar av både effektivitet och

demokrati, men detta är två aspekter som ofta betraktas motverka varandra. Detta utgår från ett deltagarideal med stort fokus på legitimering genom deltagande för medborgarna.

Demokrati kräver ett visst mått av deltagande eller möjligheter för medborgaren att påverka, men det finns andra aspekter som också kan stärka den demokratiska legitimiteten. Den centraliserade modellen lägger större vikt vid medborgarens möjlighet att påverka och utkräva ansvar genom allmänna val och att de beslut som fattas är effektiva i att gynna medborgarna.

Den centraliserade modellen minskar antalet personer som deltar i den lokala demokrati som politiker, men ställer högre krav på att politikerna fattar beslut som representerar väljarnas vilja. Den ställer också krav på transparens och tydlighet för att medborgaren ska ges möjlighet att utkräva det ansvaret.²⁸

Det är denna uppfattade motsättning som uppsatsen riktar sig mot. Detta genom att fråga huruvida effektivitet och demokratisk legitimitet kan vara kompatibelt genom den

centraliserade kommunmodellen. För att förstå modellens förutsättningar är det viktigt att ta hänsyn till de olika aspekterna av demokratisk legitimitet, inte bara deltagandet. Uppsatsen utgår därför från en bredare bild av demokratisk legitimering för att ge den centraliserade modellen en mer relevant kontext än det mer traditionella demokratiidealet. Således kan studien bidra med kunskap kring den centraliserade modellens förutsättningar och möjligheter.

1.5 Disposition

I kapitel 1 redogörs för uppsatsens ämnesval, syfte och frågeställningar samt tidigare forskning och bakgrund kring svenska kommuners organisering och den centraliserade kommunmodellen. Vidare i kapitel 2 beskrivs de teorier om demokrati och effektivitet som uppsatsen utgår från och som utgör det teoretiska ramverket. I kapitel 3 följer studiens metod samt genomförandet som inkluderar ett analysschema. Kapitel 4 redovisar respektive

kommuners reformer och en analys av resultaten utifrån det teoretiska ramverket. Kapitel 5 innehåller en fördjupad analys kring vad som har påverkat kommunernas resultat och vilka faktorer som är viktiga för en lyckad reform. I kapitel 6 presenteras och diskuteras uppsatsen slutsatser och svar på frågeställningarna. Kapitel 7 diskuterar uppsatsens genomförande och relevans.

28 Hagevi, 2015, s. 6–11.

(12)

9

2. Teori

Här beskrivs de teoretiska utgångspunkter som denna studie anammar och hur studien definierar vad som är effektiv verksamhet respektive stark demokrati. De organiseringsideal som är en del av det teoretiska ramverket baseras på Jonssons och Arnells bok Att organisera kommuners ledning – att förena svårförenliga institutioner. Idealen ger en bra bild av de mer informella faktorerna som är viktiga att uppnå vid just en centraliseringsreform och utgör studiens definition av vad som är effektiv verksamhet. Den del av det teoretiska ramverket som berör demokratiaspekter utgår från Scharpfs teori om demokratisk legitimering genom inflöde, genomflöde och utflöde. Detta bidrar med en tydlig definition av vad som är ett starkt demokratiskt system, som också är mycket tillämplig på en kommunal organisation.

En teori är ett system av inbördes relaterade begrepp som tillsammans ger en bild av en företeelse. Teorin uttalar sig om hur begreppen är relaterade till varandra så att det går att förklara och förutsäga företeelsen eller förstå innebörden av den.²⁹

Syftet med det teoretiska ramverket är att verka som en lins att se studiens material genom som gör det möjligt att förklara och förstå innebörden i materialet. Detta bidrar till att kunna göra analysen och föra en diskussion kring resultatet men skapar också transparens kring hur materialet har analyserats. Dessa teorier används främst för att göra den empiriska analysen, som i sin tur möjliggör övrig analys som diskuterar olika aspekter utifrån demokrati och effektivitet. Dessa teorier syftar således till att främst svara på frågeställning 1, för att besvara frågeställning 2 teoretiseras utifrån en jämförelse mellan kommunernas processer och

resultatet av den empiriska analys som bygger på dessa teorier.

2.1 Demokratiskt legitimering - vad är en lyckad demokrati?

För att kunna analysera kommunernas reformer och dess påverkan på den demokratiska legitimiteten utgår uppsatsen från tre olika typer av demokratisk legitimering. Teorin om inflödeslegitimering och utflödeslegitimering härstammar från Scharps forskning. För att bredda och anpassa teorin till en mer modern kontext används även Haus och Heinelts tredje form av legitimering som är att betrakta som en påbyggnad på Sharpfs forskning. Detta skapar en aktuell definition av vad som krävs för att ett demokratiskt styre ska kunna anses legitim.

Haus och Heinelt definierar vad som avgör om ett styre anses lyckat eller inte enligt tre faktorer:

29 BoDavidsson & Runa Patel, Forskningsmetodikens grunder – att planera, genomföra och rapportera en undersökning, 3:e uppl. (Lund: Studentlitteratur, 2003), s.22.

(13)

10 - Om politiska beslut och dess implementering uppnår de effekter eller mål som avses, - Om de accepteras och stöttas av den sociala miljön som är det politiska systemet och

inte avfärdas och förlorar sin bindande kraft,

- Om politiska beslut tar bäst nytta på de giva resurserna eller mobiliserar andra resurser.

Detta handlar alltså om huruvida man fattar effektiva beslut, om man har förtroende och om man hushållar med sina resurser. Trots en traditionell bild av att legitimitet handlar om deltagande så hänger dessa tre faktorer nära samman. Detta med tanke på att en organisation som inte fattar effektiva beslut eller inte hushållar med sina resurser tenderar att tappa legitimitet. En organisation som söker acceptans från varje enskild individ kan inte heller uppnå effektivitet eller hushålla med sina resurser.³⁰ De tre olika typerna av legitimitet som redogörs för nedan är således sammanlänkade, och det innebär att samtliga behöver fungera i en organisation för att den ska kunna betraktas som ”lyckad”. Medan dessa är starkt

sammankopplade så är det också en balans, och det är svårt att kombinera väldigt högt inflöde med väldigt högt utflöde i en modern organisation.³¹

2.1.1 Inflödeslegitimering

Ett demokratiskt system vilar – oavsett modell – på någon form av verkligt deltagande, en möjlighet att uttrycka sina åsikter och kunna påverka olika policys.³² Det innebär att den som påverkas av beslutet ska ha möjlighet att påverka beslutet och där konflikt finns eftersträvas en lösning som alla kan vinna på. Rent praktiskt är detta svårt att omsätta och det blir svårare desto fler medborgare och ansvarsområden som ska styras. Det finns inte alltid ett alternativ som alla kan vinna på, och istället lämnas besluten att fattas genom majoritet. Detta förutsätter att de individer som innehar beslutsmakten måste fatta beslut för kollektivets bästa, något som även det är svårt att praktiskt omsätta. Det finns alltid en risk att majoriteten fattar beslut som missgynnar minoriteten, eftersom det är så merparten blir nöjda med beslutet. Det finns också en risk att beslut fattas utifrån egennytta hos individerna i majoritet. Därför kan inte

legitimitet vila endast på deltagande, alltså inflöde.³³ Däremot måste det alltid finnas en grund

30 Michael Haus & Hubert Heinelt, How to achieve governability at the local level? Theoretical and conceptual considerations on the complementarity of urban leadership and community involvement, Urban governance and democracy: leadership and community involvement, (London & New York: Routledge, 2005) s. 14

31 Haus & Heinelt, 2005, s. 14-15

32 Haus & Heinelt, 2005, s. 14-15

33 Fritz W. Scharpf, Governing in Europe: Effective and democratic?, 1:a uppl., (New York: Oxford university press, 1999, s. 7.

(14)

11 i deltagande för medborgaren där denne kan göra sin röst hörd, detta generellt sker genom de allmänna valen men även genom det man i kommunsverige brukar kalla medborgardialog.³⁴

2.1.2 Genomflödeslegitimering

För att ett styre ska kunna anses legitimt krävs att de beslut som fattas är tydliga för de som påverkas och representeras av beslutfattarna. Det innebär också exempelvis medborgaren ska kunna förstå hur beslut tas och vem som ansvarig för det – alltså att det finns en transparens.³⁵ Sverige har ett starkt system för att främja transparens och en kommun har enligt svensk lagstiftning skyldighet att ge ut allmänna handlingar på begäran. Men även om handlingar måste ges ut är det inte givet att det finns handlingar att ge ut som skapar en tydlig bild av beslutet, eller att det tydligt framgår vem som är ansvarig för beslutet. Det är också kopplat till förmågan att hushålla med resurser, där det är viktigt att ansvariga fattar effektiva beslut som respekterar skattebetalares pengar. Detta är viktigt för att kunna hålla politiker ansvariga för sina beslut, en förutsättning för den representativa demokratin. Att stärka

genomflödeslegitimeringen handlar alltså om att stärka förtroendet genom att göra organisationen transparent så att det ansvaret kan utkrävas av väljarna³⁶

2.1.3 Utflödeslegitimering

Ett demokratiskt system vilar också alltid på förmågan att lösa problem som påverkar det samhälle som representeras. Beslut måste vara effektiva i att uppnå det som avses och det gäller även implementeringen av de besluten. Organisationen förväntas producera service till medborgarna som håller en viss standard, och den som inte klarar av att producera den servicen kan inte anses som legitim. Alla kan aldrig vara nöjda med allt, men det är primärt viktigt att de som påverkar och påverkas av implementeringen accepterar beslutet. Att fatta beslut som kan accepteras och implementeras effektivt påverkas också av huruvida man använder tillgänglig kunskap för att fatta välgrundade beslut.³⁷ Kontrasten mellan legitimering genom inflöde och utflöde kan sägas vara att inflöde fokuserar på varje individs deltagande och identitet, varpå det är svårt att acceptera beslut som fattas åt kollektivet. Legitimering genom utflöde fokuserar istället på just de gemensamma intressen som finns i samhället och en tunnare eller bredare form av identitet, således anses beslut som fattas genom majoritet för kollektivet mer legitima.³⁸

34 Montin & Granberg, 2014, s. 138.

35 Haus & Heinelt, 2005, s. 15.

36 Haus & Heinelt, 2005, s. 15.

37 Haus & Heinelt, 2005, s. 15.

38 Scharpf, 1999, s. 11–12.

(15)

12 Tabell 1.1 Demokratisk legitimering enligt Haus och Heinelts modell

Princip Kriterier Krisfenomen

Inflödeslegitimering Deltagande Samtycke Minskande valdeltagande Genomflödeslegitimering Transparens Ansvarsutkrävande Ogenomskinliga

institutioner Utflödeslegitimering Effektivitet Problemlösning Misslyckade

policys

2.2 Ledningsorganiseringsideal – vad är en effektiv organisation?

Här presenteras tre övergripande ledningsorganiseringsideal som utgår från Jonsson och Arnells beskrivning av ideal som framkommit vid studier av kommuner som centraliserat sin organisation. Deras övergripande tolkning av idealen är att de försöker att överbrygga de inbyggda konflikter som kommuner har, detta för att förbättra styrningen från både den politiska och den administrativa ledningen. De förklarar också att idealen tycks bottna i en svårare ekonomisk situation och en förändrad syn på hur en kommun bör fungera och vad den bör göra.³⁹ De spelregler som kommuner befinner sig inom tenderar att förändras över tid vilket innebär svårigheter som i sin tur kräver att arbetssätten utvecklas. Dessa tre ideal betraktas således som viktiga för att en kommunal organisation ska kunna vara effektiva i sin övergripande verksamhet och organisation. Detta utgör uppsatsens definition av vad som är en effektiv kommunal organisation och används för att analysera och dra slutsatser kring

kommunernas reformer.

2.2.1 Helhetssyn

Det första (1) ledningsidealet handlar om att det finns ett behov av helhetssyn på kommunen och dess verksamhet. Det kan ibland användas synonymt till termen ”koncerntänkande” som blev populärt i samband med kommuners marknadsorientering på 90- och 00-talet. Idealet kan ta uttryck genom olika praktiska idéer om hur ledningen bör organiseras för att uppnå

helhetssyn. Jonsson och Arnell konstaterar följande uttryck för en strävan efter helhetssyn:

- Nämndstruktur och administrativ ledning förändras, ofta för att anpassas till den centrala ledningen.

- Nya metoder för styrning behövs för att effektivisera ekonomi och verksamhet.

39 Jonsson & Arnell, 2006, s. 82.

(16)

13 - Verksamhetschefer får starkare anknytning till kommunstyrelsen.

- Dialogstrukturer utvecklas inom ledningsgrupper och liknande.⁴⁰

Helhetssyn som ideal kan alltså sägas utgå från samma idé som utflödeslegitimering där vikten ligger vid effektivitet och att de som är viktiga för implementeringen ska acceptera beslutet. Detta istället för att ge större utrymme för intressekonflikter för politiker och mellan nämnder som gör organisationen svårare att styra för både politiker och tjänstemän. Med helhetssyn som organisationsideal läggs fokus på att leverera effektiva tjänster till

medborgare.⁴¹ Att organisationen har helhetssyn är i uppsatsens analys en viktig förutsättning för att organisationen ska kunna betraktas som effektiv.

2.2.2 Tydlighet

Det andra (2) ledningsidealet handlar om att organisation, styrning och ledning bör präglas av tydlighet. Jonsson och Arnell beskriver följande huvudsakliga problembeskrivningar som ligger till grund för en strävan efter tydlighet:

- Kommuner är breda och svårstyrda organisationer där exempelvis målstyrning och verksamhetsuppföljning är svårt att sköta.

- Kommuner är komplexa organisationer på grund av en kombination av heterogena verksamheter, politiska intressekonflikter, statliga uppdrag och lokala ambitioner.

- Den kommunala ekonomin har ofta svåra förutsättningar samtidigt som medborgare och stat har höga förväntningar på kommuners prestation.

Tydlighet som ideal utgår främst från de utmaningar som kommuner har på grund av deras uppbyggnad. Kommuner är till sin natur komplicerade organisationer som har många olika regler och normer att förhålla sig till, som beskrivs ovan. Detta ställer krav på en tydlighet kring vad som förväntas och för att brygga över den inbyggda komplexiteten. Problematiken kring en svår ekonomi och höga förväntningar beskrivs leda till ett ökat behov av

kommunikation från kommunledningen kring aktuella prioriteringar.⁴² Tydlighet i

organisationen är viktigt vid en centraliseringsreform för att kunna skapa en organisation med tydligare och effektivare ärendehantering och beslutsprocess.

41 Jonsson, 2008, s. 544.

(17)

14

2.2.3 Samförstånd

Det tredje (3) ledningsidealet handlar om framförallt politiskt samförstånd i frågor kring organisering. Generellt beskriver Jonsson och Arnell att det tenderar att finnas en vilja att ha samförstånd kring just kommunens politiska organisation. I de studerade kommunerna har man på olika sätt säkerställt att inte politiska konflikter har gått ut över organiseringsfrågan.

Antingen genom en överenskommelse om att inte ändra organisationen utan konsensus eller genom ännu mer informella metoder. Denna tendens verkar förstärkas av försämrade

ekonomiska villkor då man börjar sträva efter breda lösningar.⁴³

Det finns alltså en strävan och ett samförstånd kring att inte låta politiska intressekonflikter orsaka skada i själva organisationen. Det är här viktigt att påpeka att detta inte innebär att kväva den politiska debatten och inflödeslegitimiteten genom att de representerade inte kan komma till tals. Det innebär istället att politiken i den enskilda frågan om kommunens organisatoriska struktur finner enighet för att kunna implementera en ny organisation och att stärka legitimiteten. Även detta är relevant vid en centraliseringsreform då detta är en stor och övergripande organisatorisk åtgärd som ska implementeras.

(18)

15

3. Metod

I detta kapitel beskrivs studiens material närmre samt hur studien genomförs i form av forskningsdesign, metod och avgränsningar. Vidare presenteras analysens genomförande och ett analysschema för tydliggöra hur materialet kan tolkat utifrån uppsatsens teorier.

3.1 Forskningsdesign och urval

Uppsatsen designas som en fallstudie där undersökningens studieobjekt är fenomenet

centraliseringsreformer och kommuner som genomfört en sådan reform.⁴⁴ Det finns olika sätt att definiera fallstudier, vissa menar att en ren fallstudie innebär att endast en enhet

analyseras.⁴⁵ Andra menar att även en fallstudie med ett fåtal analysenheter är en fallstudie, eller att linjen mellan fallstudie och jämförande studie är ytterst tunn.

Utgångspunkten i denna studie är att närmre granska ett fåtal kommuners reformer. Detta för att kunna åstadkomma en teoretisk förståelse för centraliseringsreformerna och vilka

förutsättningarna är för att det ska vara en effektiv lösning. Medan vissa delar av uppsatsen jämför olika kommuner, så är detta inte det huvudsakliga syftet utan snarare att se

kommunerna som ett fall att kunna dra slutsatser av gällande den centraliserade

kommunmodellens förutsättningar i svenska kommuner. Således är uppsatsens ambition att kunna göra vissa teoretiska generaliseringar, snarare än empiriska sådana. Utifrån detta är en fallstudie den lämpligaste metoden givet studiens omfattning och fördjupande syfte.⁴⁶ Populationen av kommuner som genomfört reformer är stor, men för denna studie väljs fem kommuner som analysenheter. Avgränsningen i antalet kommuner görs med hänsyn till studiens möjliga omfattning och för att möjliggöra en fördjupad analys av ett bredare material från varje kommun. En fördjupad analys av ett större antal kommuner skulle innebära en mängd material som inte är kompatibelt med studiens omfattning. Att göra ett slumpmässigt urval av kommuner är i detta fall svårt. Delvis eftersom det inte finns ett samlat register över kommuner som har genomgått en sådan reform som avses men framförallt för att ett

slumpmässigt urval av denna storlek inte erbjuder någon representativitet.

Urvalet är istället strategiskt och utgår från praktiska faktorer men främst att kommunerna ska vara representativa för den typen av kommuner som är aktuella för centraliseringsreformer.

Detta stärker möjligheten att kunna göra jämförelser för att genom analysen kunna säga något

44 Peter Esaiasson et al., Metodpraktikan, 5:e uppl. (Stockholm: Wolters Kluwer, 2017), s. 155–158.

45 Esaiasson et al. 2017, s. 109.

(19)

16 om den centraliserade kommunmodellens förutsättningar i svenska kommuner.⁴⁷ De praktiska faktorerna som påverkar urvalet är framförallt när kommunen genomfört reformen och

kommunens utvärderingsarbete. För att kommunerna ska kunna ha det material som studien kräver så måste det ha gått nog mycket tid sedan reformen för att det ska finnas ett samlat material att ta del av, samt att en utvärdering har hunnit göras. Utvärderingen behöver också vara av en nog omfattande karaktär och undersöka både politiker och tjänstemännens

perspektiv för att materialet ska vara aktuellt.

De 5 kommunerna som undersöks i studien är Arvika, Bengtsfors, Leksand, Sunne och Tierp.

Dessa kommuners befolkningar är mellan ca. 9000-26 000 invånare, de innefattar 3 landsbygdskommuner, varav Arvika är en mer tätbefolkad landsbygdskommun och Bengtsfors, Leksand och Sunne är mindre tätbefolkade. Tierp är också en mer tätbefolkad kommun som även är en pendlingskommun nära en storstad. Dessa kommuner utgör ett något varierande urval men representerar också den typ av kommuner som generellt är aktuella för en centraliseringsreform. Det finns både mindre och större kommuner som genomfört reformer och ett urval inom detta befolkningsspann kan vid första anblick se smalt ut. Men kommuner med denna befolkningsmängd motsvarar ungefär hälften av Sveriges kommuner, och en större andel än så av de kommuner som genomfört centraliseringsreformer.⁴⁸ Det är också vanligast med sådana reformer i landsbygdskommuner eller pendlingskommuner då den typ av problematik som ofta föranleder reformer inte är lika aktuell i storstäder.

3.2 Material

Studiens material samlas in genom att samtliga handlingar som rör deras organisationsreform begärs ut via mail från utvalda kommuner. Samtliga handlingar mottas digitalt via mail, men hur kommunerna har samlat och redovisat sitt material ser olika ut. Vissa kommuner skickar individuella filer för varje handling, andra kommuner skickar mer samlade dokument som inkluderar ett större antal handlingar. Antalet befintliga handlingar varierar mellan

kommunerna för att kommunernas ärendehantering ser olika ut och för att den politiska processen har sett olika ut. Innehållet i kommunernas handlingar är däremot relativt

likvärdigt, där den största skillnaden är vilket typ av underlag som tagits fram och hur. Vissa kommuner har ett mer omfattande och detaljerat beslutsunderlag än andra, något som i sig är intressant för analysen. Även utvärderingarna är gjorda på något varierande sätt, men alla

48SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner 30 juni 2019, 2019-08-20.

(20)

17 kommuner har gjort enkäter och/eller intervjuer i någon utsträckning, det som främst skiljer sig är vem som utfört utvärderingen och hur den presenteras. Följande handlingar erhållits från alla kommuner:

- Initiativ till reform genom protokollsutdrag eller förslag - Förslag till ny organisation både för politik och förvaltning - Tjänsteskrivelse kring förslag till ny organisation

- Remissyttranden från förvaltningar och fackliga organisationer - Beslut från kommunstyrelsens arbetsutskott, kommunstyrelsen och

kommunfullmäktige om införande av ny organisation (samt övriga kompletterande beslut som fattats senare rörande omorganisationen)

- Utvärdering av den nya organisationen

Vissa kommuner har haft andra handlingar i ärenden som varit av mindre relevans för studien som har sorterats bort. Det kan vara exempelvis minnesanteckningar från informella möten och samråd, remisser från intresseorganisationer, mail-konversationer och inbjudningar till möten. Även inom de aktuella handlingar som listas ovan har vissa avgränsningar gjorts som gör att vissa handlingar eller delar av handlingar utesluts från analysen. Dessa handlingar är antingen irrelevanta för uppsatsens frågeställningar och analyser, eller för olikvärdiga mellan kommunerna.

En styrka med detta tillvägagångssätt är att materialet i form av interna utvärderingar ger en bra bild av mer informella effekter av reformerna som kan vara svåra att mäta på andra sätt.

Det ger en mycket tydlig bild av hur kommunerna själva och de aktiva personerna upplever effekterna men också större helhetsbild av processen med omorganiseringen. Det kan finnas en risk att vissa handlingar som har varit en del av ärendet inte har kommit med, men förutsatt att kommunerna uppfyller lagens krav kring diarieföring och allmänna handlingar så bedöms inte denna risk vara stor. Tvärtom innebär denna metod för insamling en viss säkerhet att samtliga skriftliga handlingar som varit en del av ärendeprocessen har erhållits. Det som dock uteblir är det som framförs muntligt i samband med processen med tanke på att kommuner endast för beslutsprotokoll över sina möten, vilket inte innehåller någon beskrivning av muntliga yttranden.

3.3 Avgränsningar

Studien gör vissa avgränsningar, främst inom materialet där avgränsningar görs med tanke på den stora mängd text som finns till förfogande men även för att materialet ska vara likvärdigt

(21)

18 mellan kommunerna. Materialet avgränsas till relevanta beslut, beslutsunderlag och

utvärderingar. När kommunernas utvärderingar granskas avgränsas analysen till politiker och tjänstemän som är verksamma inom själva organisationen. Många kommuner har även samlat in svar från fackliga företrädare och intresseorganisationer men detta anses inte relevant för studien då dessa talar utifrån andra enskilda intressen än de inom organisationen. Detta material är inte heller likvärdigt mellan kommunerna, således används inte sådant material.

Studien avgränsar sig också till att undersöka just kommunernas egna handlingar, och inte andra källor för information så som medborgarundersökningar eller annan statistik.

3.4 Kvalitativ textanalys

Kvalitativ textanalys används för att lyfta fram det väsentliga innehållet och meningen i texten genom noggrann läsning av hela texten, dess delar och dess kontext. Vid analys av kvalitativa data är inte alla delar av ett material lika relevanta, utan att vissa delar är viktigare än andra.

Uppsatsen genomför en systematiserande undersökning som syftar till att bringa reda i texten och lyfta fram meningen på ett tematiskt och systematiskt sätt.⁴⁹ Denna studie använder ett öppet förhållningssätt vilket innebär att materialet analyseras förutsättningslöst inom den teoretiska ramen.⁵⁰ Detta för att låta materialet berätta vad som är intressant och leda analysen även till oväntade svar eller slutsatser. Metoden lämpar sig väl med tanke på materialets karaktär men även uppsatsens syfte.

Ett första steg i analysen är att övergripande läsa materialet för att kunna sortera och sålla i det omfattande antalet sidor, alltså reduceras materialet ner till de relevanta handlingarna och delar av dessa. Det reducerade materialet arbetas igenom först för att skapa ett övergripande helhetsintryck och skapa en empirisk bild. Vidare läses materialet mer grundligt och kodas för att kunna systematisera och analysera materialet. Nästa steg i analysen innebär att tematisera och redovisa materialet utifrån kodningen, detta görs med hjälp av det teoretiska ramverk som ligger till grund för uppsatsen. Syftet med tematiseringen är att på en mer generell nivå kunna se mönster i materialet i koppling till teorin som kan ligga till grund för studiens slutsatser.⁵¹ Kvalitativ textanalys är en lämplig metod för att kunna besvara uppsatsens frågeställningar då dessa är av en mer kvalitativ och fördjupande karaktär. En svaghet med detta tillvägagångssätt är att de olika kommunerna har genomfört reformen på delvis olika sätt, vilket medför att

49 Esaiasson et al. 2017, s. 211-213

50 Esaiasson et al. 2017, s. 222-223.

51 Mikael Hjerm, Simon Lindgren & Marco Nilsson, Introduktion till samhällsvetenskaplig analys, 2:e uppl.

(Malmö: Gleerups, 2014), s. 37–40.

(22)

19 mängden och innehållet i handlingarna kan variera och formen samt utförare av

utvärderingarna kan se olika ut. Det innebär att materialet inte är helt likvärdigt för alla kommunerna och det är viktigt att ta hänsyn till vid både urval och analys. Det teoretiska ramverket är viktigt för att ge en likvärdig lins att granska materialet utifrån. Den kvalitativa textanalysen ger också goda möjligheter att både kunna dra slutsatser utifrån kommunens egna utsagor i handlingarna, men även att kunna se mönster i materialet och göra tolkningar utifrån teoretiska ståndpunkter.

3.5 Genomförande

Eftersom syftet är att studera den centraliserade kommunmodellen som potentiell lösning för effektiviserad verksamhet med bevarad demokrati är ett första steg att undersöka huruvida reformerna har lett till just detta i de undersökta kommunerna. Detta alltså för att besvara den första frågeställningen. Detta görs genom att kommunernas handlingar analyseras utifrån det teoretiska ramverket för att utröna huruvida de olika faktorerna för effektivitet och demokrati verkar ha stärkts genom reformen. Denna del av analysen redovisas i kapitel 4 som empirisk analys

Den empiriska analysen utgår till stor del från kommunens egna bedömningar kring

reformernas effekter. Utvärderingarna är här ett viktigt material, där stor hänsyn tas till vad de aktiva personerna inom organisationen upplever. Det tolkas dock ur ett något kritiskt

perspektiv utifrån exempelvis om det är de styrande partierna som ger en positiv bild men ingen annan, eller om bilden är mer enig. De olika utvärderingarna ställer också olika frågor, vilket gör att vissa indikatorer ibland besvaras konkret i utvärderingen men vissa indikatorer tolkas ur material baserat på uppsatsens teorier om vad som är relevant. Även beslutsunderlag där kommunens mål och avsikter framgår används här då dessa ibland behövs för att sätta utvärderingen i ett tydligare sammanhang kring vad man menar har uppnåtts genom reformen.

Beslutsunderlaget används också för att utröna exempelvis vilka åtgärder man har tagit för att stärka deltagande för medborgaren eller för att skapa insyn i processerna. Detta är mer

konkreta fakta som utläses ur handlingarna, detta gäller även de politiska besluten om den nya organisationen. Där utläses exempelvis om beslutet var enigt från början för att sedan

undersöka om det framgår i utvärderingen att styrande och opposition tycker helt olika eller om man har funnit enighet. Analysen är således en sammanvägd bedömning där

kommunernas egna utvärderingar och övriga material bedöms i förhållande till det teoretiska ramverket. Det analysschema som presenteras nedan har skapats genom att materialet arbetats

(23)

20 med induktivt enligt det öppna förhållningssättet och vilken typ av indikatorer som är möjliga att utläsa i materialet har utrönts. Detta har sedan sammanställts för att kunna appliceras mer likvärdigt på materialet med hjälp av analysschemat. Vilka indikatorer som söks och

analyseras samt utifrån vilken del av materialet redogörs nedan:

Tabell 2.1 Analysschema

Faktor Material Indikatorer i materialet

Helhetssyn Utvärderingar Helhetssyn på verksamhet och ansvar. Prioriteringar, Samverkan/samordning, sektorstänk, konkurrens, förvaltningskultur

Tydlighet Utvärderingar Tydlighet kring organisation och uppdrag.

Ansvarsfördelning, roller och rollfördelning mellan politiker tjänstemän, politisk styrning, många ”vet ej” i enkäter.

Samförstånd Beslut, utvärderingar

Samsyn i organisatoriska frågan. Eniga/oeniga beslut om reformen och åsikter i utvärderingar.

Inflödes legitimering

Beslutsunderlag, utvärderingar

Legitimitet genom inflytande och deltagande för medborgaren. Medborgardialog, fullmäktiges roll, politikers roll, förtroende till politiker

Genomflödes legitimering

Beslut,

beslutsunderlag, utvärderingar

Legitimitet genom insyn och ansvar. Information, förändringsprocess, transparens, organisation, ansvar

Utflödes legitimering

Utvärdering Legitimitet genom beslut och service. Ärende- och beslutsprocess, service, förvaltningens arbetssätt.

För att kommunen ska bedömas uppfylla de olika faktorerna krävs att någon grad av förbättring har skett genom reformen eller att egenskapen helt enkelt visas finnas i

organisationen. Att endast någon grad av utveckling krävs beror på att det är orealistiskt att förvänta sig att en kommun uppfyller alla faktorer till fullo med tanke på att organisationerna är så komplexa. Det tar dessutom tid innan en ny organisation sätter sig helt och ger full effekt, att reformen då redan inom en kortare tid börjar ge positiva utfall tyder på att det kommer att fortsätta utvecklas i en positiv riktning över tid. Vissa faktorer kan anses delvis uppfyllda, detta exempelvis då delar av organisationen är av väldigt olika uppfattning eller både förbättringar och försämringar har skett och detta ger en splittrad bild trots vissa förbättringar. Hur detta motiveras beskrivs vidare i analystexten.

(24)

21 Den fördjupade delen av analysen redogörs i kapitel 5 och denna analys avser svara på

frågeställning 2, alltså vilka förutsättningar som är viktiga för att uppnå förbättringar. För att göra detta analyseras hur kommunerna har gått in i reformen, hur förändringsprocessen har sett ut och vilka förutsättningar de olika kommunerna haft. I denna del läggs större vikt vid kommunernas beslutsunderlag och deras förslag till ny organisation där det framgår hur de har gått till väga och de mer praktiska aspekterna kring reformen. Dessa handlingar beskriver hur besluten har fattats, på vilket underlag besluten fattas, hur förslaget har tagits fram och hur man har genomfört reformen. Den relativt stora mängden handlingar som finns tillgänglig ger en bred bild av hur reformen har gått till utifrån flera olika aspekter som diskuteras och resoneras kring.

Detta analyseras tillsammans med resultaten av den empiriska analysen för att kunna se eventuella mönster i vilka faktorer som verkar vara nycklar till att genomföra en reform med goda resultat. Genom att den empiriska analysen visar kommunernas resultat utifrån samma aspekter går det sedan att jämföra kommunernas resultat och vidare analysera vad som kan ha påverkat resultatet. Vilka resultat kommunerna har haft av sina reformer sätts här alltså i förhållande till hur processen har gått till och vilka förutsättningar kommunerna har haft.

Således blir svaret på frågeställning 1 och uppsatsens teorier ett underlag och ett verktyg för att kunna svara på frågeställning 2. Hur detta har analyserats och tolkats beskrivs närmre i själva analysen.

(25)

22

4. Empirisk analys

I detta avsnitt redogörs övergripande för det empiriska materialet om hur organisationen förändrades och hur reformen initierades samt utvärderades. Utifrån kommunens handlingar analyseras sedan kommunernas resultat av reformerna i förhållande till studiens teoretiska ramverk.

4.1 Arvika

Arvika kommun påbörjade sitt förändringsarbete 2004 genom en serie seminarier, beslut om ny organisation fattades 2006 och den nya organisationen började gälla från och med 2007- 01-01.⁵² Reformen initierades utifrån ett arbete med att stärka kommunen inför framtids utmaningar snarare än dåtida problem. Utgångspunkten var från början inte en

organiseringsreform, men efter att arbetet påbörjats insåg man att en organisationsförändring behövdes för att möta framtidens utmaningar.⁵³

Styrning och ledning av Arvika kommun kännetecknas idag i hög grad av samförstånd och stabilitet. Förhållandet mellan olika politiska organ och mellan politik och förvaltning fungerar väl och arbetet präglas i hög grad av en pragmatisk inställning att arbeta för kommunens bästa.

Man kan trots detta konstatera att vi står inför behov av förändringar för att på ett konstruktivt sätt kunna möta framtidens utmaningar. Utvecklingen i omvärlden och behovet av att öka legitimitet och acceptans för det viktiga arbetat att prioritera tillgängliga resurser ställer krav på ändrade förhållningssätt och arbetsformer.⁵⁴

Antalet ledamöter i fullmäktige förblir samma som innan, men två fasta beredningar under fullmäktige inrättas som arbetar med frågor om trygghet respektive tillväxt (enligt

kommunens tidigare antagna vision). Fullmäktige får möjlighet att tillsätta ytterligare tillfälliga beredningar. Antalet ledamöter i kommunstyrelsen fastställs till 13, och antalet ersättare måste uppgå till minst tre stycken per ledamot. Inom kommunstyrelsen inrättas fyra utskott: Barn och ungdomsutskott; Vuxenutskott; Samhällsbyggnads, miljö- och

serviceutskott samt Allmänt utskott. Utskotten har 7 ledamöter och 7 ersättare. En

myndighetsnämnd inrättas med ansvar för myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskydd, räddningstjänst och plan- och bygglagstiftningarna. Nämnden har 11 ledamöter och 11 ersättare.⁵⁵ Kommunchefen får i samband med beslutet uppdrag att lämna förslag till en ny

52 Protokollsutdrag kommunfullmäktige 2006-01-30 §4

53 Förnyelse och utveckling – redovisning av förändrings- och utvecklingsarbete i Arvika kommun, 2009-12-31, s.5.

54 Tjänsteskrivelse kommunstyrelsen 2006-10-16, s.1.

(26)

23 sammanhållen förvaltningsorganisation.⁵⁶ Detta leder till att förvaltningen organiseras om i tre enheter som motsvarar utskottet, bortsett från Allmänna utskottet som inte har en motsvarande förvaltningsenhet.⁵⁷ I slutet av 2009 genomför kommunen en omfattande utvärdering för att skatta effekterna av den genomförda reformen drygt två år efter verkställande. Utvärderingen görs av en kommunforskare med Fil. Dr i statsvetenskap och innefattar enkäter och intervjuer med ledande tjänstemän, politiker, personal och fackliga förtroendemän.⁵⁸

4.4.1 Arvikas resultat

I linje med att man upplever sig ha fått en bättre övergripande förståelse ligger att möjligheterna att prioritera och omfördela har förbättrats. En stor majoritet upplever att möjligheterna är bättre att påverka idag som ledamot i ett utskott i styrelsen än i de tidigare nämnderna. (...) Inblicken i verksamheten uppfattas inte ha minskat utan tvärtom ökat.⁵⁹

Reformen i Arvika verkar till stor del ha varit framgångsrik i att effektivisera verksamheten och samtidigt förstärka demokratisk legitimitet. Det finns en tydlig bild vid kommunens utvärdering att det finns en större helhetssyn och politikerna upplever bättre möjligheter att göra prioriteringar över hela den kommunala verksamheten. De flesta svarar i utvärderingen att man har bättre helhetssyn i den nya organisationen.⁶⁰ De ledande tjänstemännen upplever att man samarbetar och samverkar bättre och att det är mindre stuprörstänkande eller mindre revirbevakning i organisationen.⁶¹ Både politiker och tjänstemän upplever en mer enhetlig förvaltningskultur, det finns samtidigt en tydlig uppfattning om att gamla kulturer lever kvar och är något som man tror påverkas av individerna i organisationen.⁶² Sammantaget blir det dock tydligt att reformen har lett till en utveckling av helhetssynen med tanke på den enighet som finns kring frågan vid utvärderingen.

Gällande tydligheten så verkar även den ha utvecklats. Övergripande så upplever både

politiker och tjänstemän att deras roller har blivit tydligare och så även samspelet mellan dem.

Det finns dock vissa reservationer kring om politikerna har släppt detaljfrågorna och ganska många svarar ”vet ej” på denna typ av frågor. Många tycker att budgetarbetet har blivit bättre och tydligare, samt att det finns bättre möjligheter till politisk styrning.⁶³ Sammantaget

57 Tjänsteskrivelse kommunfullmäktige, 2006-11-13

58 ”Blev det som vi hade tänkt?” – en utvärdering av Arvika kommuns organisation, 2009-12-31, s. 4.

61 ”Blev det som vi hade tänkt?” – en utvärdering av Arvika kommuns organisation, 2009-12-31, s. 19–22.

(27)

24 bedöms Arvika därför ha utvecklat tydligheten i sin organisation. Det framgår också ett

tydligt samförstånd i organisationen, dels vid beslutet i fullmäktige som var helt enigt men även i utvärderingen.⁶⁴ Det finns delvis delade åsikter kring resultatet, men nästan alla som svarar upplever någon grad av förbättring även om man inte är överens om vissa detaljer och att enstaka person har en mer negativ uppfattning.⁶⁵

Gällande demokratisk legitimitet så är bilden även här tydligt att Arvika har stärkt sin

legitimitet utifrån alla tre faktorer. Man bedömer att kommunfullmäktiges roll har stärkts och politikerna tycker att beredningarna har resulterat i bättre medborgardialog och ett mer aktivt fullmäktige. Nästan alla politiker upplever sig vara mer tillgängliga och vissa upplever även ett större förtroende från allmänheten.⁶⁶ En del av reformen var också att börja

kommunfullmäktiges sammanträden med en frågestund för allmänheten som ett sätt att involvera medborgaren.⁶⁷ Således bedöms inflödet ha förbättrats genom reformen. Processen med att forma den nya organisationen var mycket öppen och transparent genom att tjänstemän och politiker från hela organisationen var delaktiga. Kommunstyrelsens möten förblev öppna för allmänheten efter reformen.⁶⁸ Det är också tydligt var i organisationen ansvaret ligger för olika frågor och man upplever bra information i organisationen.⁶⁹ Därav bedöms även genomflödet vara starkt i organisationen.

Utflödet har stärkts genom reformen då politikerna anser att man fattar bättre beslut för att motsvara samhällets förändringar. Tjänstemännen tycker att man har bättre kontakt med brukarna och att det är lättare för kunder att komma i kontakt med dem. De tycker också likt politikerna att man är bättre organiserade för att hantera medborgares enskilda ärenden och att motsvara medborgares förväntningar.⁷⁰ Sammantaget har både politiker och tjänstemän en övergripande positiv bild av reformen, även om tjänstemännen visar något större osäkerhet kring vissa delar.⁷¹

65 Blev det som vi hade tänkt?” – en utvärdering av Arvika kommuns organisation, 2009-12-31, s. 18–19.

67 Förnyelse och utveckling – redovisning av förändrings- och utvecklingsarbete i Arvika kommun, 2009-12-31, s. 25.

68 Förnyelse och utveckling – redovisning av förändrings- och utvecklingsarbete i Arvika kommun, 2009-12-31, s. 6–25.