Strukturkalkning
Jordbruksverket, åtgärd 3a: Jordbruksverket behöver utveckla föreskrifter och/eller styrmedel med syfte att följande åtgärder genomförs i tillräcklig omfattning för att bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten följs: a. strukturkalkning
Jordbruksverket, åtgärd 5a: Jordbruksverket behöver utveckla sin tillsynsvägledning till länsstyrelser och kommuner så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning reduceras i de vattenförekomster där jordbruk bidrar till att miljö-kvalitetsnormerna för vatten inte uppnås eller riskerar att inte uppnås,
Länsstyrelserna, åtgärd 4: Länsstyrelserna behöver ge kommunerna tillsynsvägled-ning så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhålltillsynsvägled-ning minskas till de vattenförekomster där dessa påverkanskällor bidrar till att miljökvalitetsnormer-na för vatten inte uppnås eller riskerar att inte uppnås.
Kommunerna, åtgärd 2a: Kommunerna behöver bedriva tillsyn så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas i de vattenförekomster där jordbruk bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten inte uppnås eller riskerar att inte uppnås.
Den mest kostnadseffektiva åtgärden mot övergödningen
Under de senaste åren har strukturkalkning växt fram som en av de mest kostnads-effektiva åtgärderna för att minska fosforförlusterna från åkermark med lerjordar.
Åtgärden har i vissa utvärderingar, som genomförts av Sveriges lantbruksuniversitet, lett till så mycket som en halvering av fosforläckaget. Troligen är inte en halvering av läckaget tillämpligt för alla lerjordar i hela Sverige. Försök gjorda i Västerhavets vat-tendistrikt visar på minskningar med 30 procent. Åtgärdsanalysen förordar en omfat-tande satsning på denna åtgärd. 500 000 hektar i Sverige bedöms som lämpliga, dvs.
innehåller mer än 15 procent lerhalt. Förutom minskade fosforförluster kan åtgärden leda till jämnare och högre skördar, minskat behov av jordbearbetning, samt minskat läckage av sediment och miljögifter. Åtgärden gagnar således både lantbrukaren och miljön, vilket leder till samhällsekonomiska vinster.
Potentiella styrmedel
Ett styrmedel i form av information bedöms kunna fungera väl eftersom det i många fall finns ekonomiska incitament för den enskilde att genomföra åtgärden. En gemen-sam informationskampanj av Jordbruksverket och länsstyrelserna bör leda till att strukturkalkning genomförs. Farhågan är att åtgärderna inte genomförs tillräckligt snabbt och inte i tillräcklig omfattning. Under den tid det tar att få effekt av struktur-kalkning kommer andra övergödningsdämpande åtgärder att genomföras, som är min-dre samhällsekonomiskt och företagsekonomiskt lönsamma. Detta gäller både inom jordbrukssektor men också andra sektorer, som industri och avloppsreningsverk.
Ett mer strukturellt problem är att 43 procent av Sveriges jordbruksarealer idag är arrenderade. En strukturkalkning innebär en utgift som ska räknas hem på femton år. Om lantbrukaren inte med säkerhet kommer att arrendera marken i femton år, försvinner de ekonomiska drivkrafterna att göra investeringen. Detta innebära att informationsstyrmedlet blir avsevärt mindre verkningsfullt.
Att använda landsbygdsprogrammet (Lbp) kan vara ett bra verktyg. En förutsätt-ning för att Lbp ska kunna användas är att stödet finns med redan i nästa program-period med tillräcklig budget. Det bidragssystem som används idag för att få till stånd strukturkalkning är stödet för lokala vattenvårdsåtgärder (LOVA). Bidragets omfattning och myndigheternas administrativa system är inte dimensionerat för att hantera strukturkalkning i den omfattningen som har bedömts som nödvändigt.
Rådgivning är ett annat informationsstyrmedel som kan användas. Det skulle dock krävas en omfattande insats för att besöka alla de jordbruksföretag som är aktuella för strukturkalkning. Det skulle behöva innebära en kraftig ökning av medel till Greppa näringen samt en omprioritering av befintliga resurser.
Att ställa krav på strukturkalkning i föreskrift från Jordbruksverket är en annan möjlig väg. Föreskriften behöver inte vara detaljerad med undantag för specifikatio-nen på vilka jordar som strukturkalkning ska genomföras på, samt eventuella undan-tag. Föreskrift bedöms inte bli alltför detaljerad. Det förekommer redan i dagsläget betydligt mer detaljerade föreskrifter på jordbruksområdet. Föreskiften bör ställa krav att alla lämpliga jordar strukturkalkas.
Komparativ styrmedelsanalys
I analysen har ett antal villkor satts upp för att utvärdera styrmedlen mot varandra.
I tabell F8 presenteras en översikt på styrmedlens lämplighet utifrån dessa kriterier.
Tabell F8. Komparativ analys av styrmedel för strukturkalkning
Tidsaspekt (åtgärd snabbt) Lokalisering (åtgärd på rätt plats) Omfattning (åtgärd överallt) Administrativa kostnader PPP och miljökostnadstäckning Jordbrukets lönsamhet Totalt
Landsbygdsprogrammet 2 5 1 1 1 5 15
Greppa näringen 2 3 1 2 4 4 16
Information 5 3 4 5 4 4 25
Föreskrift och normal tillsyn 4 4 4 5 5 4 26
Föreskrift och tillsynskampanj 5 5 5 3 5 4 27
Den komparativa styrmedelsjämförelsen visar att, utifrån uppställda kriterier, är en föreskrift med en tillsynskampanj den föredragna vägen.
Föreslagna styrmedel
En ny föreskrift för strukturkalkning bör utarbetas av Jordbruksverket. Föreskriften bör innehålla krav på strukturkalkning av jordar med en lerhalt högre än 20 procent.
En generell regel att strukturkalka på alla lämpliga lerjordar överskattar antalet åtgärder som behövs för att nå god status i vattenförekomsterna, vilket är målet med detta åtgärdsprogram. En fördel kan vara att även om det inte finns ett reduktions-beting för jordbruket runt en vattenförekomst så påverkar de ändå halterna i ned-ströms vattenförekomster. Åtgärden kan då ersätta mindre kostnadseffektiva åtgärder nedströms.
Eftersom det är viktigt att åtgärden får genomslag snabbt bör en tidsgräns sättas.
Möjligen kan tidsgränsen sättas till att kalkningen ska vara genomförd senast 2019.
För vall kan undantag göras till nästa vallbrott efter 2017. Föreskriften bör eventuellt också definiera undantag eller dispensförfarande om inte strukturkalkning är lämplig på grund av andra problem med avseende på praktiska odlingsbetingelser.
Tillsynskampanjen behöver nå ut till så många lantbrukare som möjligt. Tillsyns- kampanjen behöver utformas mer som en informationskampanj än en traditionell till-synskampanj. Jordbruksverket kan utarbeta ett gemensamt informationsmaterial som kan distribueras till lantbrukare. Kommuner fokuserar insatserna till att kontrollera genomförd strukturkalkning på ett övergripande plan istället för tidskrävande platsbesök.
Konsekvenser av föreslagna styrmedel
Administrativa kostnader för styrmedel
Föreskrift: Kostnaderna för att författa en föreskrift kan variera mycket med kom-plexitet och behovet av ytterligare utredningar. En föreskrift om strukturkalkning bedöms i sammanhanget inte vara ett så omfattande arbete. Svårigheten består i att bestämma vilka jordar som ska omfattas av kravet på strukturkalkning, samt hur det ska uttryckas. Kostnaden beräknas till en miljon kronor. Om även kalkfilterdiken, se nedan, integreras i samma föreskrift kan de administrativa kostnaderna i viss mån delas mellan dessa.
Tillsynskampanj: En tillsynskampanj är i grunden en fokusering av den ordinarie tillsynsvägledningsrollen som myndigheterna tilldelats enligt miljöbalken. Kostna-derna för en tillsynskampanj kan till stor del täckas inom ordinarie budget på Jord-bruksverket och länsstyrelserna. Kostnader för tillsynskampanjen är projektledning, utbildningar/workshops med operativa tillsynsmyndigheter, webbforum och hand-ledningsmaterial. Inom tillsynskampanjen bör informationsmaterial till lantbrukare tas fram och skickas ut för att upplysa om de nya reglerna. Kostnaden för en tillsyns-kampanj inriktad mot strukturkalkning beräknas uppgå till en miljon kronor. Kost-naden bedöms kunna minska något om kampanjen inte enbart omfattar struktur-kalkning. Kostaden borde kunna finansieras inom Jordbruksverkets ordinarie budget.
För länsstyrelserna beräknas ingen ytterligare kostnad utan arbetet med kampanjen förväntas kunna ingå i normal tillsynsvägledning.
Operativ tillsyn: Kontroller i form av operativ tillsyn behövs för att föreskriften ska få nödvändigt genomslag. Hur mycket varje kommun behöver tillsyna beror dels på an-talet jordbruksföretag och dels på hur mycket lerjord som finns i kommunen. Tillsy-nen behöver inte innebära att aktuella jordbruksföretag besöks på plats utan bedöms kunna göras på ett mer strategiskt och övergripande sätt, exempelvis genom kontroll av fakturor eller liknande. Tillsynsinsatsen beräknas kosta 100 000 kronor per kom-mun, på uppskattningsvis 100 kommuner. Det ger en total kostnad på 10 miljoner kronor. Behov utöver detta, genomförs inom ordinarie tillsyn.
Kostnad för fysiska åtgärder
Åtgärdsanalysen i åtgärdsprogrammet har bedömt att det finns behov av struktur-kalkning på drygt 500 000 hektar i Sverige med avseende på god status. Åtgärden beräknas i genomsnitt inte ha någon nettokostnad, då kostnaden för spridning av kalk uppvägs av intäkter av högre skörd och minskat behov av jordbearbetning.
Effekter på miljökvalitetsnormer
Fosforläckagen beräknas minska med cirka 100 ton årligen om åtgärden genomförs på 500 000 hektar, som föreslagits i åtgärdsprogrammet. En bättre jordstruktur leder även till minskade förluster av sediment och partikelbundna växtskyddsmedel. Det finns inga uppskattningar på hur stora de positiva effekterna kan vara.
Övriga konsekvenser
Strukturkalkning kan också leda till minskat behov av jordbearbetning eftersom kal-ken leder till bättre struktur i jorden. Vid en jordbearbetningskostnad på 500 kr per hektar på 500 000 ha och en minskad jordbearbetningskostnad i snitt med en procent
skulle en besparing på 250 miljoner kronor per år uppnås. Förutom bättre ekonomi för lantbrukaren uppnås även andra positiva miljöeffekter, t.ex. minskade utsläpp av växthusgaser.
Förutom ökad skörd, förutses skörden också bli jämnare i många fall. Exempelvis minskar sårbarheten mot stora regnmängder, eftersom jorden har en bättre struktur och kan ta hand om regnvattnet på ett annat sätt.
Åtgärderna bidrar även till att följa miljökvalitetsnormerna för havsmiljö och det svenska åtgärdsbetinget i Baltic Sea Action Plan.
Kalkfilterdiken
Jordbruksverket, åtgärd 3b: Jordbruksverket behöver utveckla föreskrifter och/eller styrmedel med syfte att följande åtgärder genomförs i tillräcklig omfattning för att bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten följs: b. kalkfilterdiken.
Länsstyrelserna, åtgärd 4: Länsstyrelserna behöver ge kommunerna tillsynsväg- ledning så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas till de vattenförekomster där dessa påverkanskällor bidrar till att miljökvalitets- normerna för vatten inte uppnås eller riskerar att inte uppnås.
Kommunerna, åtgärd 2a: Kommunerna behöver bedriva tillsyn så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas i de vattenförekomster där jordbruk bidrar till att miljökvalitetsnormerna för vatten inte uppnås eller riskerar att inte uppnås,
Åtgärdsbehov
Kalkfilterdiken är ytterligare en föreslagen åtgärd som inte har negativ effekter på jordbruksproduktionen utan sannolikt bidrar till högre avkastning genom förbättrad infiltration. Åtgärden är framförallt aktuell vid ny- och omtäckdikning på lerjordar.
Åtgärden är i grunden mycket kostnadseffektiv och kommer sannolikt att få mer genomslag allt eftersom tiden går eftersom den minskar risken för ytavrinning, erosion och stående vatten. Anläggningen av ny täckdikning fördyras med ca 50 procent. De ökade kostnaderna kompenseras till viss del genom ökad skörd.
Åtgärdstakten är viktig eftersom risken att andra mindre kostnadseffektiva åtgärder, exempelvis skyddszoner, genomförs i onödan med samhällsekonomiska förluster som följd. Åtgärden bedöms vara lämplig på 130 000 hektar i Sverige.
Oberoende av styrmedel kommer genomförandet av de fysiska åtgärderna sannolikt att ta tid eftersom om- och nydikning sker med vissa mellanrum. Jordbruket har dock beräknat att under de närmaste fem åren kommer 170 000 ha att omtäckdikas82. Med den åtgärdstakten och vid antagandet att hälften av dessa ligger i områden som är lämpliga för kalkfilterdiken så kommer det ta 8 år innan åtgärden är implemen-terad fullt ut. Möjligen kommer takten för nyanläggning och restaurering av befint-lig täckdikning öka i framtiden, då nederbördsmängder och intensiva regn ökar på grund av klimatförändringar.
82 Jordbruksverket Dränering av jordbruksmark 2013 JO 41 SM 1401
Potentiella styrmedel
För att få till stånd kalkfilterdiken, i den omfattning som krävs enligt åtgärdspro-grammet, finns det flera aktuella styrmedel.
Information och utbildningsstyrmedel bedöms kunna fungera bra. Information till lantbrukare kommer att ge viss effekt men målgruppen är relativt bred. Lant-brukarna anlitar i regel en entreprenör för anläggning av täckdikningen. Informa-tion och eventuell utbildning av entreprenörerna bedöms kunna ge en högre effekt i åtgärdstakt. Den ökade anläggningskostnaden motverkar dock möjligheterna att uppnå ett brett genomförande med enbart information
En föreskrift kan fungera som styrmedel för att få till stånd åtgärden. Den skulle utformas som ett krav på inblandning av strukturkalk vid ny- och omtäckdikning på lerjordar. Liksom för strukturkalkning skulle föreskriften behöva specificera med avseende på vilka jordar som detta är aktuellt. Möjligen skulle kalkfilterdiken och strukturkalkning kunna hanteras i en och samma föreskrift, vilket skulle minska de administrativa kostnaderna för att utveckla styrmedlet. Det finns en avsevärd skill-nad gentemot strukturkalkningen, som med stor säkerhet medför direkta fördelar för den enskilde lantbrukaren. Både strukturkalkning och kalkfilterdiken är dock bra åtgärder även för den enskilde brukaren, i synnerhet eftersom de ersätter andra mer företagsekonomiskt kostsamma åtgärder. Möjligen kan acceptansen, och därmed åt-gärdstakten, öka med en sådan insikt.
Landsbygdsprogrammet skulle i ett stöd kunna ersätta lantbrukarna för de ökade kostnaderna för kalkinblandningen. Kostnaderna kan till viss del räknas hem genom högre avkastning och en vidare analys bör göras hur stort bidraget ska vara. Nedan-stående analys utgår från att stödet ersätter hela kostnaden för kalkinblandningen på jordar med lerhalt över 20 procent. Att införa ett stöd i landsbygdsprogrammmet har dock vissa ledtider, i synnerhet om det inte kan tas med i nästa programperiod.
Möjligen kan det införas som en miljöinvestering (dock skulle budgeten för stödet behöva dimensioneras efter behovet på 130 000 hektar). Om nästa programperiod ska inväntas innebär det en kraftig tidsförskjutning av åtgärden.
Komparativ analys av styrmedel
I analysen har ett antal villkor satts upp för att utvärdera styrmedlen mot varandra.
I tabell F9 presenteras en översikt på styrmedlens lämplighet utifrån dessa kriterier.
Tabell F9. Komparativ analys av styrmedel för kalkfilterdiken
Tidsaspekt (åtgärd snabbt) Lokalisering (åtgärd på rätt plats) Omfattning (åtgärd överallt) Administrativa kostnader PPP och miljökostnadstäckning Jordbrukets lönsamhet Totalt
Information/utbildning 5 2 1 1 5 3 17
Föreskrift 3 3 3 3 5 3 20
Landsbygdsprogrammet 2 4 4 4 1 5 20
Information och förskrift 4 4 5 4 5 3 25
Den komparativa styrmedelsjämförelsen visar att, utifrån uppställda kriterier, är kombinationen av information och föreskrift att föredra. Analysen visar också att ett nytt stöd i landsbygdsprogrammet kan leda till avsedd effekt men står i konflikt med principen att förorenaren betalar. I ramdirektivet förutsätts vattenanvändare bekosta sina miljökostnader.
Föreslagna styrmedel
Landsbygdsprogrammet kan användas förutsatt att det kan införas i kommande programperiod med tillräcklig budget. Det bedöms dock inte som troligt.
En informationsinsats gentemot entreprenörer, kombinerat med en föreskrift konsekvensanalyseras nedan.
Kalkfilterdiken antas också kunna hanteras i samma föreskrift som strukturkalkning, vilket minskar de administrativa kostnaderna för styrmedlet.
Ingen ökning i tillsynsinsatsen beräknas följa av åtgärden utan tillsynen kan ligga kvar på samma nivåer som tidigare. Tillsynen, liksom rådgivningen, kommer båda att bidra till att få till stånd åtgärder men inga högre kostnader beräknas i denna analys.
Konsekvenser av föreslagna styrmedel
Administrativa kostnader för styrmedel
Föreskrift: Kostnaderna för att författa en föreskrift kan variera mycket med kom-plexitet och behovet av ytterligare utredningar. En föreskrift om kalkfilterdiken bedöms innehålla liknande problem som för strukturkalkning. Kostnaden för att ta fram en ny föreskrift beräknas, enligt schablon till en miljon kronor. Om kalkfilterdi-ken och strukturkalkning integreras i samma föreskrift kan de administrativa kostna-derna i viss mån delas.
Information: Entreprenörer antas kunna nås genom branschorganisation eller liknan-de. Ett brevutskick, kombinerat med inbjudan till endagsutbildning på ett antal
plat-ser. Detta kombinerat med informationsmaterial som kan användas vid rådgivning och tillsyn. Kostnaden beräknas till 500 000 kr (exklusive tid för utbildningsdeltagare).
Kostnader för fysiska åtgärder
Kalkfilterdiken uppskattas vara aktuellt för 130 000 hektar till en kostnad på drygt 900 miljoner kronor. Åtgärderna kommer dock inte genomföras på ett år, utan kalkin-blandningen görs endast vid om- eller nytäckdikning. Om åtgärden genomförs på 130 000 hektar under en period på 8 år blir den årliga kostnaden 110 miljoner kronor (ingen diskontering). Vid antagandet att den genomsnittliga åtgärdsstorleken per jord-bruksföretag är 20 hektar blir kostnaden per företag ca 17 000 kr (per år under 8 år).
Effekter på miljökvalitetsnormer
Åtgärden förväntas ge en reduktion på ca 22 ton fosfor årligen, vilket ger en kostnads- effektivitet för de fysiska åtgärderna på 4100 kr per kg reducerat fosfor. Om hänsyn tas till att man på samma hektar redan genomfört åtgärder, exempelvis struktur-kalkning, blir den beräknade effekten (marginaleffekten) av kalkfilterdiken en reduk-tion på drygt 17 ton.
Övriga konsekvenser
Förbättrad infiltration och högre skörd är andra konsekvenser av denna åtgärd.
Åtgärderna bidrar även till att följa miljökvalitetsnormerna för havsmiljö och det svenska åtgärdsbetinget i Baltic Sea Action Plan.