Gällande etappmål för transportsektorns utsläpp av koldioxid lyder: Utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör år 2010 ha stabiliserats på 1990 års nivå. (Prop 1997/1998:56)
Dagens trend tyder på att det blir svårt att klara ens detta relativt modesta etappmål för år 2010 (SIKA Rapport 2003:2).
FOI/fms
2004-06-29 Jonas ÅkermanKarl Henrik Dreborg
År 2050 bör utsläppen i Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare, för att därefter minska
ytterligare. Detta innebär att utsläppen ska minska med närmare 50 procent jämfört med dagens utsläpp.
I rapporterna Färder i framtiden (Steen et al 1997) och Destination
framtiden (Åkerman et al 2000) tolkas en långsiktigt hållbar nivå för
transportsektorn som att utsläppen av växthusgaser behöver minska med minst 80%. I dessa rapporter visas att även om bästa möjliga teknik används når man inte dessa mål. Bästa möjliga teknik innebär då ändå att exempelvis personbilarnas bränsleförbrukning skulle minska med ca 70% mätt i
energiekvivalenter, dvs. en kraftfull minskning. I dagsläget minskar inte bränsleförbrukningen på nya bilar överhuvudtaget (Bilindustriföreningen). En slutsats är att det förutom effektivare fordonsteknik och förnybara bränslen också krävs kraftfulla åtgärder för att minska behovet av de mer miljöstörande transportslagen, i dagsläget främst personbil i tätorter, lastbilstransporter och flygresande. Samhällsplanering kan i detta sammanhang spela en viktig roll.
Kortsiktiga mål för CO2 kan vara möjliga att nå t ex med ökad vägkapacitet i kombination med bättre fordonsteknik. En sådan utveckling riskerar dock att på längre sikt leda till en utglesad stadstruktur och en hög andel
bilresande. Även om man skulle kunna gå över till förnybara bränslen så återstår energianvändningen som en restriktion.
Och även om teknik skulle kunna lösa koldioxidproblematiken så återstår andra viktiga problem; intrång och markutnyttjande, buller, bristande fysisk aktivitet, olycksrisker mm.
1.4 Klimatfrågan som socialt dilemma
Detta uppdrag förutsätter att samhällsplanering är ett legitimt redskap för att påverka resbeteende och därmed koldioxidutsläppen. Vi vill ändå framhålla att just klimatfrågan är ett område där ett samhälleligt engagemang är särskilt motiverat, därför att vi har att göra med vad som brukar kallas ett (storskaligt) socialt dilemma, något som marknaden eller de enskilda inte kan hantera.
Ett socialt dilemma145 karaktäriseras av att det finns en inbyggd motsättning mellan gruppens intresse och den enskildes. Torskfiskets kris i Östersjön är ett aktuellt exempel. Alla skulle tjäna på att kvoterna minskades så att fiskbeståndet fick återhämta sig, men man litar inte på varandra (de andra staternas fiskare). Om Svenska fiskare håller igen, kan det hända att andra
145
Det finns en omfattande vetenskaplig litteratur om detta ämne inom flera akademiska discipliner – sociologi, socialpsykolog, ekonomi, spelteori, statsvetenskap. Några klassiska källor är (Axelrod 1984; Hardin 1968; Ostrom 1990; Ostrom, Gardner and Walker 1994).
FOI/fms
2004-06-29 Jonas ÅkermanKarl Henrik Dreborg
länder håvar in stora fångster. Då kan fiskebeståndet kollapsa trots att de svenska fiskarna begränsar sitt uttag. Ett annat exempel är storstadstrafiken, där privatbilismen tar stor plats på bekostnad av kollektivtrafiken. Alla skulle tjäna tid på att fler reste med kollektiva transportmedel, men den enskilde kan inte med sitt (ansvarsfulla) val av bussen i stället för bilen påverka andra att göra likadant. Om bara ett fåtal gör detta val, består trängseln både för bilarna och bussarna.
CO2 problematiken är ett tydligt exempel på ett socialt dilemma, som de enskilda trafikanterna inte kan hantera genom sina dagliga val. Även om man som bilist inser de risker ens val medför för klimatet och miljön (vilket många inte gör), så behövs det att ett flertal väljer pendeltåget eller bussen istället för att det ska hjälpa. Den enskilde kan inte med sitt val få andra att göra likadant, därför att pendlarna är en stor och heterogen grupp människor som inte har någon direktkontakt med varandra. Ingen lägger märke till just mitt val. Förtroende och social normbildning utvecklas inte. En lösning av storskaliga sociala dilemman kräver därför en roll för det offentliga, som genom sina institutioner kan ändra incitament.
1.5 Planering under osäkerhet
I beslutsfattande och planering behöver man bedöma dels hur det system man intresserar sig för kan komma att utvecklas, dels vilken effekt olika åtgärder kommer att få. Vår kunskap och förståelse av systemen är alltid ofullständig och vår förmåga att förutsäga utvecklingen är således begränsad. Vi måste därför som regel ta beslut fast det finns ett (ibland betydande) mått av osäkerhet. Inom systemanalys, med tillämpningar inom t ex försvarsplanering, regional planering, företagens strategiutformning mm finns metoder och angreppssätt för att hantera osäkerheten. Det perspektivet försöker vi applicera på frågan om samhällsplanering för minskade
koldioxidutsläpp från vägtrafiken. Nedan introduceras några begrepp som används i rapporten.
Vid betydande osäkerheter om utvecklingen på ett område, bör man ta med flera olika scenarier i planeringen. Man kanske inte kan gardera sig fullt ut mot alla tänkbara utfall, men man ska då göra en medveten prioritering. På investeringstunga områden som infrastruktur, försvarssystem mm, måste man ofta fatta stora beslut med långsiktiga konsekvenser vid ett tillfälle. Det handlar om en strategi för långsiktiga bindningar (eng. commitment). Den investering som görs bör då utformas så att den ger hygglig utdelning i flera tänkbara fall, s.k. robust planering. Problemet är att robust planering ofta blir dyr och att man kan missbedöma utvecklingen så att investeringen blir en dålig affär. Om man kan dela upp beslutet i flera steg som görs beroende av omvärldsutvecklingen, är detta oftast förmånligt. Man anpassar sig successivt efter utvecklingen. En sådan strategi kallas adaptiv. När det går att göra så, kan stora felsatsningar undvikas. På en del områden går
FOI/fms
2004-06-29 Jonas ÅkermanKarl Henrik Dreborg
utvecklingen mot mer anpassbar systemarkitektur, vilket underlättar en adaptiv strategi.
Risken med en adaptiv strategi är att beslutsfattaren med hänvisning till denna princip underlåter att fatta beslut som egentligen är motiverade. Det kan vara viktigt att komma igång med de första stegen mot t ex CO2-fria transporter även om man inte är säker på hur de följande stegen ska se ut (dessa är beroende av den svårbedömda utvecklingen). En adaptiv strategi i transportplaneringen utvecklas senare i denna rapport.
2. Dagens transporter
Tre transportslag, bilen, flyget och lastbilen, står tillsammans för ca 85% av transportsektorns utsläpp av koldioxid (Steen et al, 1997). Bilen står ensam för drygt hälften av utsläppen idag, men det är flygets och
lastbilstransporternas utsläpp som ökar snabbast. När det gäller
samhällsplaneringens möjligheter att bidra till minskade utsläpp är det främst bilresandet, och i viss mån lastbilstransporterna, som är av intresse. Potentialen är bland annat beroende av storleken på de tätorter som studeras. I tabell 1 visas hur stor andel av Sveriges befolkning som lever i olika stora tätorter. Värt att notera är att befolkningstätheten generellt ökar då
tätortsstorleken ökar.
Tätortstyp Invånare Andel av rikets befolkning Befolkningstäthet (inv/km2) Storstäder (>200 000): 1,9 milj 21% 2894 Större städer (50 000 – 200 000): 1,2 milj 14% 2113 Städer (10 000 – 50 000): 1,9 milj 21% 1553 Medelstora tätorter (2000 – 10 000): 1,5 milj 17% 1161 Små tätorter (200 – 2000): 1,0 milj 11% 640 Glesbygd: ca 1,4 milj 16% 3
FOI/fms
2004-06-29 Jonas ÅkermanKarl Henrik Dreborg
Tabell 1: Folkmängd i olika kategorier av svenska tätorter år 1995 (Vilhelmson, 2000)
I tabell 2 visas hur den arbetsföra delen av befolkningen (20-65 år) reser i olika stora tätorter. Andelen bilresande är mindre ju större tätorten är.
Kollektivandelen är störst i de största tätorterna medan cykelandelen når en topp för tätorter med mellan 50 000 och 200 000 invånare.
Tätortstyp Bil Kollektivt Cykel Gång
Storstäder (>200 000): 73,2 12,2 2,3 1,9 Större städer (50 000 – 200 000): 75,1 5,5 5,7 2,4 Städer (10 000 – 50 000): 81,1 4,9 2,9 1,6 Medelstora (2000 – 10 000): 84,2 5,4 1,3 1,1 Små tätorter (200 – 2000): 87,0 4,7 1,3 0,9
Tabell 2: Andel reslängd för olika färdsätt (inrikes resor under 300 km t o r), för boende i olika tätorter, år 1995 (Vilhelmson, 2000). Endast personer mellan 20 och 65 år är medräknade.
3. Fysisk planering för minskade koldioxidutsläpp
Fysisk planering för minskade koldioxidutsläpp handlar i huvudsak om att minska behovet av bilresande och lastbilstransporter, även om man bör vara medveten om att detta är en approximation. I extrema fall kan det t ex ge upphov till mer utsläpp av koldioxid att köra busstrafik med mycket låg beläggning istället för privata och bränsleeffektiva bilar.I kollektivtrafikkommitténs utredning görs följande bedömning av den fysiska planeringens betydelse (SOU 2003:67, s 39):
”Kommittén bedömer att den fysiska planeringen på lång sikt har en avgörande inverkan på möjligheterna att åstadkomma en attraktiv och effektiv kollektivtrafik.”
Den fysiska planeringen av bebyggelse- och infrastruktur har återverkningar långt fram i tiden eftersom dessa system är mycket förändringströga. De påverkar också trafikvolymerna. När t ex utvecklingen går mot en glesare och mer funktionsseparerad stadsstruktur, vilket skett i många städer under
FOI/fms
2004-06-29 Jonas ÅkermanKarl Henrik Dreborg
senare hälften av 1900 talet, tenderar det dagliga resandet till och från arbetet, till affärer och till serviceinrättningar att öka (Owen 1998). Detta gäller i synnerhet bilresandet. Detta ger i sin tur upphov till mer utsläpp från trafiken och trängsel på många trafikleder. Trängseln har ofta hanterats genom investeringar i fler eller bredare vägar, vilket genererat ännu mer biltrafik i en självförstärkande process (se SACTRA, 1994; ECMT, 1996; Transek, 2000).
Om det går att hantera t ex akuta trängselpoblem genom (över dygnet) variabla trängselavgifter, kan man skjuta upp nyinvesteringar i vägar. Samtidigt kan man successivt förbättra kollektivtrafiken för att ta hand om bilister som lämnar bilen hemma. På litet längre sikt kan stadsplanering och utnyttjande av IT också bidra till att minska behovet av resor, framför allt med bil. Om denna strategi fungerar, behövs inte väginvesteringen då heller. Om planeringen däremot inte har avsedd effekt och vägavgifter och
kollektivtrafiksystem inte räcker i längden för att tillfredsställa
tillgänglighetsbehovet, kan ett investeringsbeslut tas vid det senare tillfället. Då kan också fordon med lägre utsläpp ha blivit vanligare. Detta är ett exempel på en adaptiv strategi. Det är också ett exempel på en strategi som
kombinerar olika åtgärder som understödjer varandra. I dagens situation förordar vi både ett större inslag av adaptiv planering och av
åtgärdspaket.146Detta utvecklas senare i denna rapport.
3.1 Bebyggelsestruktur
I detta avsnitt ges en kunskapsöversikt över stadsstrukturens betydelse för rese- och transportmönster och utsläppsnivåer, och slutsatser dras om vilka typer av åtgärder i den fysiska planeringen som kan antas vara
verkningsfulla. Åtgärder på andra områden som kan öka effekten av den fysiska planeringen pekas också ut.
Alltsedan början av 90-talet har mycket forskning fokuserat på frågan om vilken urban struktur som är bäst ur miljösynpunkt. Det har också
förekommit en livlig debatt i vetenskapliga tidskrifter om för- och nackdelar med olika spatiala mönster för städer och om vilka slutsatser som egentligen kan dras utifrån empiriska data. En lättillgänglig och fyllig översikt med flera konkreta exempel ges av (Book and Eskilsson 1999).