Förvaltningens utveckling avspeglas i organisatoriska förändringar. I detta avsnitt beskrivs vilka organisatoriska komplikationer denna utveckling har. Detta ger en bakgrund för att förstå den form kvalitetsrörelsen fått.
Nya organisationsformer
Vid slutet av 1980-talet var den norska staten involverad i nästan alla samhällsområden, samtidigt som den i ökande grad var beroende av del-
tagande och involvering av de berörda parterna. Graden av yrkesmässig specialisering var hög och bruket av delegering och decentralisering ökade. Man använde allt oftare ramlagstiftning och mer av självständiga organi- sationsformer, former där aktörerna som tidigare varit styrda av offentliga regleringar nu fick frihet att själva organisera och ta beslut. Samtidigt introducerades nya standarder och överordnade kontrollinstitutioner. Sam- arbetsformerna mellan offentliga och privata organ var omfattande och komplexa. Marknaden användes som modell och drogs in i förvaltningen och tjänsteutövningen (Sand 1996). Detta innebär att det skedde en eta- blering av nya organisationer eller en ökning av en sorts hybridform av organisationsformer. Dessa kan vara blandorganisationer där privata och offentliga initiativ går ihop för att lösa bestämda problem eller tillhanda- hålla vissa bestämda tjänster. Man kan också se en ökning av privat utför- ande av offentligt finansierad service. Konkurrensutsättning, och drift i entreprenad är nu sedan länge en del av den kommunala vardagen i Norge.
Skifte i regleringslogik och nya regleringsregimer
Statens traditionella roll som kontrollör och leverantör av premisserna för privata aktörers handlingsmöjligheter har således genomgått en radikal förändring under de senaste femton åren. Statsvetare har betecknat dessa nya styrningssituationer som styrning av komplexa nätverk och ”governance”-problematik (Kooiman 1993; Kickert m fl 1997; Rhodes 1997). Det har etablerats ett slags pseudomarknader, som består av nät- verk mellan offentliga och privata aktörer, vilket leder till ett behov från statens sida att reglera dessa nätverk. Ökad konkurrens och delprivatisering av offentliga tjänster kräver revision- och kontrollsystem för politisk kon- troll av användningen av offentliga medel (Olsen 1997; Power 1997). Den här utvecklingen medför att det som sker i gränsområdena mellan olika nivåer, organisationer och sektorer framstår som mer besvärligt, än det som sker inom en enskild enhet. Det blir ett skifte av tyngdpunkt vad gäller regleringslogik; från att ha styrt genom hierarkiskt ordnade system till att påverka det som sker i gränsområdena mellan flera relativt auto- noma system. Detta kan te sig som ett slags gestaltskifte. Mellanrummen (gränsområdena) har hamnat i förgrunden medan rummen (systemen) har blivit bakgrund. Några exempel på dessa gränsområden är
• mellan olika led, nivåer i ett decentraliserat styrningsskede • mellan verksamheter/tjänsteutövare och brukare
• mellan statliga och privata verksamheter som är ömsesidigt beroende av varandra
Själva regleringsmetodiken har också förändrats, från en direkt kontroll av resultat (till exempel inspektion av konkreta arbetsförhållanden vid
arbetsplatser) till systemrevision, det vill säga kontroll av organisationens eget system för kontroll. Det offentligas ansvar för att säkra konkurrens- betingelserna för marknaden har också ökat. Man har etablerat organisa- tioner för konkurrensbevakning som bland annat har till uppgift att kon- trollera att inte det offentliga gynnas på bekostnad av privata aktörer. Vi får därmed ett skifte inom regleringslogiken. Nya regleringsmetoder eta- bleras och nya former av organisation och styrning blir en del av denna ”regim”. Detta innebär också försök till kontroll och styrning av välfärds- statens professioner.
Professionerna, legitimitet och tillit
Utbyggnaden av välfärdsstaten var också en utbyggnad av dess professioner. Det skedde en kraftig tillväxt inom traditionella yrkesgrupp- er som lärare och sjukvårdare, men också en framväxt av nya (semi)-profes- sionella yrkesgrupper på 1960- och 1970-talen. Välfärdsstatens professions- utövning var fortfarande präglad av den paternalistiska ideologin. Detta bidrog till den kritik mot den offentliga sektorn och kravet på medinfly- tande som kom på 1970-talet. Förvaltningsreformernas fokusering på brukarmedverkan kan ses som ett korrektiv till både professions-intres- sena och byråkratin/administrationen (Vabø 1997), och som ett korrektiv till de etablerade metoderna för styrning (Nørve 1996). Uppbyggnaden av yrkena inom välfärdsstaten var också en del av efterkrigstidens korporativ- istiska stat. Yrkesgruppernas politiska makt och inflytande, både över arbetsinnehåll och löne- och arbetsvillkor, blev betydande. Ett tydligt, men mindre explicit inslag i förvaltningsreformerna från 1980-talet har från statens sida varit försök att minska dessa gruppers makt och inflytande och kontrollera deras yrkesutövning genom utveckling av system för rap- portering och resultatmätning (Davies och Kirkpatrick 1995; Exworthy och Halford 1999; Malin 2000).
På organisationsnivå är det offentliga beroende av tillit för att kunna ut- öva sin kontroll och tillsynsfunktion, samt för att tas på allvar som ”värdig” medspelare i nätverk och som aktör på en konkurrensmarknad. Man kan säga att tidigare grundades det offentligas legitimitet och medborgarnas tillit till staten på ett system av ”inre misstro” till staten genom byråkratins egenkontroll och en ”yttre misstro” genom reglering av marknaden. Stat- lig reglering och byråkratisk kontroll var garantier för att allt gick rätt till. Samtidigt var tilliten till de olika yrkesgrupperna ett betydande legitimitets- skapande element. Den dominerande kritiken av den offentliga sektorn på 80-talet betonade byråkratins ineffektivitet och ”provider capture” från yrkesutövarnas sida, att dessa som tjänsteproducenter handlade mer uti- från sina egna intressen än klienternas (”kundernas”) behov (Dale och Ozga 1993), vilket skapade en legitimitetskris (Lauvdal 1994).
Denna legitimitetskris följdes av reformer; avreglering, decentralise- ring, nya gränser mellan offentligt och privat, kort sagt, den nya reglerings-
regimen. Denna mångfacetterade regim söker etablera nya former för till-
lit som överbryggar klyftan mellan staten och det civila samhället, mellan politik och förvaltning, mellan offentliga och privata institutioner i en värdegemenskap osv. Förvaltningens legitimitet blir kanske ännu mer än förut knuten till det anseende som den offentliga servicen får hos befolk- ningen. Den upplevda kvaliteten; vad man anser att man har fått ut av sitt möte med det offentliga spelar, därför en stor roll.
Den nya regleringsregimen, som betonar decentralisering, ramstyrning framför detaljkontroll, osv var från början ett tillitsbaserat system. Samti- digt ser vi tendenser till att tilliten till autonomi (decentralisering) och personligt omdöme (avreglering) är på tillbakagång. Man upprättar nya marknadsbaserade system (lösningar) som ska kontrolleras från centralt håll. Nu kan detta motiveras med nödvändigheten av information och ko- ordinering på grund av den politiska styrningen, men resultatet blir det- samma. Utvecklingen återspeglas tydligt i förvaltningsreformerna, där man först och främst har fokuserat på produktivitet och effektivisering (Pollitt och Bouckaert 1995:7), liksom ökad kontroll vid användning av offent- liga medel (OECD 1996a:9). Även i reformarbeten med syfte att avreg- lera och decentralisera lades särskilt stor vikt vid att utveckla verksamhets- mål (Kanter, Moss och Summers 1994; Holzer 1992; Bouckaert 1993; OECD 1996a) och en stor del av reformerna har bestått just av att etablera rutiner och procedurer for kontroll och revision (Munro 1995; Power 1997; Hopwood 1994). Mål- och resultatstyrningar kopplat till ekonomistyrning i den norska statsförvaltningen kan ses som ett exempel på detta. Styrningen förstärktes av att det norska Stortinget upprättade en Kontroll- och konstitu- tionskommitté 1993 och en egen avdelning för förvaltningsrevision 1996. Det finns således en tendens till ökad etablering av just revisionsenheter och internkontrollsystem. Revisionssystemen syftar till att återupprätta tilliten, främst mellan administration och tjänsteproduktion och mellan den politiska nivån och finanskontrollen, men också opinionsmässigt.
Det är i skenet av detta man måste se dagens förvaltningspolitiska åt- gärder och omorganiseringarna av den offentliga sektorn, och som kvalitets- rörelsen är en del utav. Kan det vara så att ”kvalitetssäkring” har blivit en del av de nya kontroll- och revisionsregimerna och fungerar som ett legitimitetskapande ”mantra” i förhållandet mellan staten och medborg- arna? Ersätts tilliten till yrkesutövarna av tillit till kvalitetssystemen? El- ler är kvalitetssäkringen och kontrollåtgärderna uttryck för en ökande misstro, inte bara för utan också inom förvaltningen? Förstärker rentav åtgärderna misstron istället för att avhjälpa den, genom att fokusera på att ”allt” bör kontrolleras och säkras? Har kvalitetssäkring som signal redu-
cerat behovet av tidskrävande informationshämtning och kontroll? Här kan jag bara antyda några svar på sådana frågeställningar.