Sedan 1970-talet har olika sätt att effektivisera samhällsinformationen diskuterats inom den offentliga sektorn i Sverige. 1971–1981 fanns en särskild nämnd som hade
84
Holmgren & Flodin, 1996, s. 86. 85
Holmgren & Flodin, 1996, s. 100 f. 86
SFS nr: 1996:1596, Bibliotekslagen, 2 §. 87
Unescos folkbiblioteksmanifest, 1994, s. 19.
88 Belfrage, Joneta, 2001, ”Advocacy of Democracy II: The role of the Swedish Library Association”, s. 208 ff.
32
det övergripande ansvaret för samhällsinformationen, därefter har respektive myndighet haft eget ansvar för informationen till medborgarna. 1982 tillsattes dock en informationsdelegation som skulle samordna myndigheternas informationsverksamhet. Delegationens arbete skulle utgå från medborgarnas behov och önskemål. Ett av de förslag som delegationen lade fram var att varje kommun skulle ha en informationscentral med lättillgänglig information från myndigheter.90
I början av 1990-talet kom flera rapporter från försök med så kallade lokal-kontor och servicestugor i kommunal regi. Redan 1987 hade den första service-stugan med kommunal service öppnats i invandrartäta Botkyrka kommun. Det som anses vara startpunkten för utvecklingen av medborgarkontor är dock MISO-projektet (Medborgare – Information – Service i Offentlig sektor) i Härnösands kommun och SLOS-projektet (Samordnad Lokal Offentlig Sektor) i Västernorrland som satte igång 1988. Dessa projekt syftade till att säkra kvaliteten och öka effektiviteten inom offentlig service i tider av nedskärningar och innefattade försök med medborgarkontor.91
Det finns inga standardiserade kriterier för hur ett medborgarkontor ska se ut eller fungera, och verksamheten är frivillig för kommunerna. Vilka uppgifter som utförs på medborgarkontoret och vilka intressenter som samverkar bestäms av lokala förutsättningar, men gemensamt för medborgarkontoren är syftet att samla information och service från olika myndigheter och förvaltningar, ibland även privata organisationer, på en för medborgarna lättillgänglig plats. Medborgarkontoret kan antingen ha egna lokaler eller vara samlokaliserat med till exempel ett kommunhus eller ett folkbibliotek. Medborgarkontorets personal är generalister som vid behov kan hänvisa till specialister inom myndigheterna. Medborgarkontoret kan antingen vara en samverkan mellan enbart kommunala verksamheter eller mellan kommunala och statliga verksamheter.92 Övergripande målsättningar med medborgarkontorsverksamhet kan vara att förbättra eller åtminstone behålla offentlig service på en ort, att rationalisera och effektivisera servicen eller att utveckla den
lokala demokratin.93 1991 inkom flera skrivelser till Civildepartementet från kommuner där man ansåg
den lagstiftning som försvårade samarbete mellan statliga och kommunala
90
Ds 1993:4, Medborgarkontor – redovisning av pågående utvecklingsarbete, s. 16 ff, 54. 91 Ds 1999:26, Medborgarkontor i utveckling, s. 16 f.
92 Ds 1993:4, s. 48 f, Ds 1993:67 Servicesamverkan vid medborgarkontor, s. 15. 93 Björk & Bostedt, 2003, s. 125 f.
33
myndigheter borde ses över. Medborgarkontorsverksamheten komplicerades av rättsliga aspekter på huvudmannaskap och sekretesslagstiftning. Följande år tillkallade Civilministern därför en arbetsgrupp om medborgarkontor som skulle analysera rättsläget, följa upp utvecklingen och sprida kunskap om verksamhetsformen. Arbetsgruppens delrapport, Medborgarkontor – redovisning av pågående
utvecklingsarbete, skickades till samtliga kommuner tillsammans med en inbjudan
att delta i en försöksverksamhet. 50 kommuner ställde sig positiva till förslaget och riksdagen beslutade i juni 1994 om en femårig försöksperiod 1994–1999.94
I arbetsgruppens slutrapport, Servicesamverkan vid medborgarkontor, står att försöken med medborgarkontor har en potential att förbättra och effektivisera den offentliga verksamheten, men att upprättandet av ett medborgarkontor bör föregås av en så kallad ROSA-analys. ROSA-analysen (Rationell Organisering – Service/Administration) är en modell som utarbetades av det danska kommunförbundet och syftar till att finna myndighets- och förvaltningsuppgifter som är lämpliga att överföra till medborgarkontor. Den går ut på att samtliga arbetsuppgifter inom en myndighet eller förvaltning registreras och placeras in i en funktionsfördelare. Därefter avgörs vilka nivåer i funktionsfördelaren som är lämpliga att föra över till medborgarkontoret. De första stegen i funktionsfördelaren är enkla informationsuppgifter, vägledning och administrativa förberedelser, medan värderande handledning, handläggning och beslutsfattande hamnar högre upp.95 Arbetsgruppen presenterade vidare ett förslag till en försökslag som skulle underlätta samarbetet mellan statliga och kommunala myndigheter i ett medborgarkontor.96
Försökslagen trädde i kraft i juli 1994. 97
I mars samma år tillsatte Civildepartementet en ny arbetsgrupp som skulle kartlägga och analysera vilken typ av myndighetsutövning som vore lämplig att utföra på medborgarkontor. I arbetsgruppens rapport föreslås en ny försökslag som även möjliggör enklare myndighetsutövning på medborgarkontor.98 Detta lagförslag antogs och den nya försökslagen99 trädde i kraft i juli 1997. Försöksverksamheten förlängdes samtidigt till halvårsskiftet 2002.100
94
Ds 1999:26, s. 17, Ds 1993:4, s. 50. 95
Inför integrerade medborgarkontor: En liten bok om erfarenheter av verksamhet vid kommunala
medborgarkontor och om behoven av en förbättrad medborgarservice, 1996, s. 47 f.
96
Ds 1993:67, s. 11 ff. 97
SFS 1994:686, Lag om försöksverksamhet med medborgarkontor.
98 SOU 1995:61 Myndighetsutövning vid medborgarkontor: Rapport från MBK-utredningen, s. 275 ff. 99 SFS 1997:297, Lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor.
34
Ytterligare en arbetsgrupp om medborgarkontor tillsattes 1996 av chefen för dåvarande Inrikesdepartementet. Uppdraget var att undersöka möjligheterna för ett fortsatt utvecklingsarbete med medborgarkontor. 1999 redovisade arbetsgruppen sina förslag till vidareutveckling av medborgarkontoren i skrivelsen
Medborgarkontor i utveckling. Undersökningar hade visat att
medborgarkontorsverksamheten fortfarande var till största delen kommunal. På många håll fanns ambitionen att samarbeta med statliga myndigheter, men intresset från myndigheterna var ofta svalt.101 I skrivelsen föreslås därför en bred förnyelseverksamhet där erfarenheter från samverkan mellan kommunala och statliga myndigheter kan tas tillvara. Vidare föreslås att länsstyrelserna ska engageras mer i medborgarkontorsverksamheten, att lagen om samtjänstavtal bör ses över än en gång och att särskild uppmärksamhet ska ägnas åt försök att utveckla medborgarkontor till lokala demokraticentrum.102
Då medborgarkontoren har utvecklats på lokala initiativ är verksamheten svår att överblicka. Den enda nationella kartläggningen som gjordes 1997 visade att det då fanns 101 medborgarkontor i Sverige, och att fler var planerade. 2001 uppskattades antalet ha gått upp till ca 200 medborgarkontor.103 Lagen om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor ändrades 2002 så att tidsbegränsningen av försöksverksamheten nu är utgången av juli 2004.104 Vad som sedan sker är ännu ovisst. 101 Ds 1999:26, s. 54. 102 Ds 1999:26, s. 4 f. 103 Björk & Bostedt, 2003, s. 14. 104 SFS 1997:297.
35
Flerfallsstudie
I detta avsnitt redovisas flerfallsstudiens resultat. Avsnittet inleds med en kortare presentation av de tre fallen. Jag har valt att inte försöka placera in de medverkande medborgarkontoren i någon form av idealtyp105. Detta skulle kräva en noggrann kartläggning av medborgarkontorens organisation. Istället presenteras vilken typ av arbetsuppgifter som utförs och vilka intressenter som samverkar. Därpå följer en jämförelse av de måldokument eller verksamhetsplaner som finns för de verksamheter som deltar i fallstudien. Sedan presenteras resultatet av intervjuundersökningen under sex rubriker som motsvarar frågeområden från intervjuerna (se bilaga 1).