Medverkan vid verkställighet

Regeringens förslag: Den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt lagen om elektronisk kommunikation ska vara skyldig att på begäran av den verkställande myndigheten medverka i samband med verkställigheten av hemlig dataavläsning.

Den operatör som medverkar har rätt till ersättning för de kostnader som uppstår. Kostnaderna ska betalas av den verkställande myndig- heten.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår att den som bedriver anmälningspliktig verksamhet enligt 2 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation får bistå den verkställande myndigheten i samband med verkställighet av hemlig dataavläsning.

Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt, Göte-

borgs tingsrätt, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspo- lisen, Tullverket, Skatteverket, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden

och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, motsätter sig att det endast införs en möjlighet för operatörerna att medverka vid verkställighet och anser att det finns en risk att operatörerna inte kommer att medverka om det är frivilligt. Därför föreslår de att det införs en skyldighet för operatörerna att bistå de brottsbekämpande myndigheterna. Svea hovrätt anser dessutom att det bör vara möjligt att förena medverkansskyldigheten med vitesföreläggande. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden tillägger att operatörerna enligt lagen om elektronisk kommunikation redan i dags- läget är skyldiga att bedriva verksamheten så att beslut om hemlig avlyss- ning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan verk- ställas och så att verkställandet inte röjs. Nämnden anser därför att utred- ningens förslag skapar en omotiverad skillnad mellan regleringen om hem- lig dataavläsning och redan gällande reglering.

Enligt Åklagarmyndigheten bör medverkansskyldigheten framgå av domstolens tillståndsbeslut och operatörerna bör ges en kopia av beslutet när verkställande myndigheterna begär deras medverkan. Sådan insyn i processen skulle öka förståelsen och motivera operatörerna att genomföra de åtgärder som domstolen har beslutat. Polismyndigheten och Säkerhets-

polisen tillägger att regleringen om ersättning för samtliga tvångsmedel

bör ses över. Säkerhetspolisen anser dessutom att en utebliven medver- kansskyldighet kommer att innebära ökade kostnader för verkställande myndigheter, eftersom de kommer att behöva utveckla egen teknik för att ersätta operatörernas medverkan.

173

Lunds universitet (Juridiska fakulteten) anser att det inte finns tillräck-

liga skäl att avstå från att införa en skyldighet för operatörer att medverka vid verkställighet. Om inte en uttrycklig medverkansskyldighet införs bör det regleras på annat sätt hur de brottsbekämpande myndigheterna ska samverka med operatörer för att underlätta verkställighet.

Justitiekanslern, Malmö tingsrätt, Datainspektionen, Sveriges advokat- samfund, Civil Rights Defenders, Post- och telestyrelsen, Uppsala univer- sitet (Juridiska fakulteten) och Kungliga tekniska högskolan är kritiska till

att utredningen väljer en lagstiftningsteknik som ger operatörer möjlighet att medverka men anger i motiven att operatörerna måste medverka för att åtgärden ska kunna bli effektiv. Dessa remissinstanser anser att förslaget måste göras tydligare, oavsett vilken riktning det tar. Uppsala universitet

(Juridiska fakulteten) tillägger att det kan framgå av utvärderingen av den

tidsbegränsade lagstiftningen om det finns behov av specifika sanktioner för de operatörer som vägrar bistå vid verkställighet av hemlig dataav- läsning.

Post- och telestyrelsen anför att det bör framgå av lagen hur operatörerna

får behandla och lämna ut uppgifter som de har tillgång till och vad som gäller om tredje man drabbas av skada av de åtgärder som myndigheterna genomför. Det måste vidare stå klart vilka förväntningar som ställs på operatörerna och vad som händer om operatörerna inte uppfyller de krav som ställs vid verkställighet av hemlig dataavläsning. Styrelsen ser även behov av en tillsynsmyndighet som kan övervaka att operatörerna inte överskrider vad som är proportionerlig medverkan i det enskilda fallet. Det krävs dessutom en översyn av regelverket rörande integritetsskydd, lag- ring respektive inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation för brottsbekämpande ändamål som föreslår en sammanhållen reglering av tillsyn och kontroll av regelverkets tillämpning. Även Stiftelsen för inter-

netinfrastruktur (Internetstiftelsen) anser att de tekniska konsekvenserna

för en operatör som medverkar vid verkställighet måste utredas närmare.

IT&Telekomföretagen, Com Hem AB och HI3G Access AB anser att det

finns stora risker med förslaget och att det kan ifrågasättas om operatörer aktivt vill medverka till att släppa in okända virus och spionprogram i deras nät och utrustning. Om svenska operatörer ska medverka aktivt krävs att de ges tillräcklig insyn i den teknik som används så att de självständigt kan bedöma vilka risker det innebär. Dessutom bör relevanta myndigheter kopplas in för att avgöra om riskerna är godtagbara.

Slutligen anser Telia Company AB och Internetstiftelsen att förslaget är problematiskt eftersom det innebär att det överlämnas åt operatören att besluta om domstolens beslut ska verkställas eller inte, vilket inte bör vara en uppgiftför privata aktörer.

Skälen för regeringens förslag

Behovet av en aktiv medverkan vid verkställighet av hemlig dataavläsning

Utredningen redogör för att hemlig dataavläsning i vissa fall förutsätter en aktiv medverkan från teleoperatörer för att kunna genomföras. Med be- greppet operatörer avses de som tillhandahåller allmänt tillgängliga elekt- roniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation). Medverkan vid verkställighet kan t.ex.

174

handla om att operatörerna bistår de brottsbekämpande myndigheterna med att identifiera vilka tjänster en specifik användare har och vilka för- bindelser som används och ger råd om vilka tekniska hjälpmedel som kan användas. Dessutom kan operatörerna ge möjlighet att installera brotts- bekämpande myndigheters tekniska hjälpmedel och ansluta dem till opera- törernas nät. En aktiv medverkan kan också bestå i att ge den verkställande myndigheten möjlighet att t.ex. installera utrustning som aktivt påverkar och förändrar trafikflödet mellan den som ska vara föremål för hemlig dataavläsning och annan utrustning som denne kommunicerar med.

De brottsbekämpande myndigheterna har ett behov av operatörens med- verkan för att kunna installera de tekniska hjälpmedel som ska användas vid hemlig dataavläsning på ett så effektivt, snabbt och säkert sätt som möjligt. Om en operatör inte medverkar när det behövs kommer verk- ställigheten av hemlig dataavläsning i vissa fall inte att kunna genomföras eller kräva tillstånd under betydligt längre tid. Det kan också leda till att mer komplicerade metoder behöver användas, vilket kan innebära att de tekniska hjälpmedel som föranleder minst risker i verkställighetsfasen inte kan användas. Det kan i förlängningen ge upphov till större risker för informationssäkerhet och den personliga integriteten än vad som annars hade uppstått.

De brottsbekämpande myndigheterna, bl.a. Polismyndigheten, Säker-

hetspolisen och Tullverket, har genom särskilt yttrande i utredningen och

i sina remissvar anfört att det är absolut nödvändigt med en lagstadgad skyldighet för operatörerna att medverka vid verkställighet av hemlig data- avläsning. Mot bakgrund av det fåtal fall av hemlig dataavläsning som kan förväntas har de dock bedömt att det inte är nödvändigt med en anpass- ningsskyldighet för operatörerna, liknande den som finns i lagen om elekt- ronisk kommunikation (6 kap. 19 §). Med anpassningsskyldighet avses att innehållet i och uppgifter om avlyssnade eller övervakade meddelanden ska göras tillgängliga så att informationen enkelt kan tas om hand.

Utredningen redogör för att hemlig dataavläsning i många fall borde kunna verkställas utan medverkan från operatörerna. Det finns dock enligt regeringen goda skäl att tro att verkställigheten i enskilda fall kommer att kräva en aktiv medverkan och att resultatet annars skulle försämras betänkligt. Det är därför nödvändigt att ta ställning till om det bör införas en skyldighet till medverkan eller bara en möjlighet till detta.

En regel om medverkansskyldighet införs

Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet för teleoperatörer att medverka vid verkställighet. Ställningstagandet bygger bl.a. på att opera- törerna har ett samhällsansvar att bistå de brottsbekämpande myndighe- terna och att det med de regler om personlig integritet och informations- säkerhet som föreslås saknas skäl för operatörerna att avstå från att med- verka. Utredningen anser att en skyldighet att medverka skulle utgöra ett alltför stort intrång i operatörernas verksamhet. Många remissinstanser, bl.a. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten, ifrå- gasätter utredningens resonemang i den delen. Som Säkerhets- och integ-

ritetsskyddsnämnden framhåller skulle en ordning som bygger på

frivillighet inte stämma överens med regelverket för de bakomliggande tvångsmedlen, där operatörerna är skyldiga att bedriva sin verksamhet så

175 att verkställighet av hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk

kommunikation ska kunna verkställas. Som framförs av bl.a. Justitie-

kanslern, Malmö tingsrätt och Datainspektionen framstår det också som

inkonsekvent att införa en möjlighet för operatörerna att medverka men indirekt kräva deras medverkan för att verkställigheten ska lyckas. Telia

Company AB och Internetstiftelsen invänder mot att den föreslagna lös-

ningen innebär att det överlämnas åt operatören att besluta om domstolens beslut ska verkställas eller inte, vilket inte bör vara en uppgift för privata aktörer. Som framgår av remisskritiken finns det både principiella och praktiska invändningar mot utredningens förslag. Regeringen delar de tveksamheter som många remissinstanser ger uttryck för inför en frivillig medverkan. Att införa en medverkansskyldighet är dessutom väl förenligt med det samhällsansvar som följer med den bedrivna verksamheten, se propositionerna Teleoperatörernas skyldigheter vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (prop. 1995/96:180 s. 29–30) och Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål (prop. 2010/11:46 s. 66– 68).

Mot denna bakgrund gör regeringen en annan bedömning än utredning- en och föreslår en skyldighet för operatörer att medverka vid verkställig- het. De ingrepp som de brottsbekämpande myndigheterna vidtar hos den enskilde operatören ska dock, precis som övriga åtgärder, vara pro- portionerliga och tekniken ska vara anpassad efter vilka slags uppgifter som ska läsas av eller tas upp. Det är också en förutsättning att infor- mationssäkerheten utanför de informationssystem som blir föremål för hemlig dataavläsning inte åsidosätts, minskas eller skadas till följd av verkställigheten (se avsnitt 11.2.1 – 11.2.3). Regeringen delar därmed inte

IT&Telekomföretagen och Com Hem AB:s uppfattning att förslaget om

medverkansskyldighet innebär sådana risker att det inte bör genomföras. Regeringen anser, liksom utredningen, att det med hänsyn till det be- gränsade antal fall av hemlig dataavläsning det förväntas bli fråga om inte finns skäl att i nuläget införa en anpassningsskyldighet för operatörerna i likhet med den som finns i 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommu- nikation.

Frågan om medverkan väcks, precis som redan är fallet vid annan tvångsmedelsanvändning, lämpligen av den verkställande myndigheten när den konstaterat att operatörens medverkan i något avseende behövs för att kunna verkställa åtgärden. Post- och telestyrelsens synpunkt att det bör regleras hur operatörerna behandlar informationen som kommit fram vid hemlig dataavläsning och att det bör finnas en tillsynsmyndighet som övervakar proportionaliteten av åtgärderna återkommer regeringen till i avsnitten om tillsyn, sekretess och tystnadsplikt (se avsnitt 12.2.1 och 12.2.3). Det föreslås också bestämmelser om aktsamhetskrav (se avsnitt 11.2.3) som säkerställer att olägenhet eller skada inte får förorsakas utöver vad som är absolut nödvändigt. Detta gäller även i förhållande till operatörer som medverkar vid verkställighet. Regeringen ser således inte något behov av att införa bestämmelser om vad som ska gälla om tredje man drabbas av skada, som Post- och telestyrelsen föreslår. Det kan här noteras att det i 3 kap. skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om statens skadeståndsskyldighet vid fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning. Inte heller finns det anledning att särskilt reglera att opera- törer ska hållas ansvarsfria, vilket också Post- och telestyrelsen föreslår.

176

Regeringen ser i nuläget inte behov av att införa en bestämmelse om vite eller andra sanktioner om medverkansskyldigheten inte följs, som bl.a.

Svea hovrätt föreslår. Inte heller finns det skäl att införa bestämmelser om

att operatören ska få del av beslutet, som Åklagarmyndigheten föreslår. Sådana frågeställningar kan det dock finnas anledning att återkomma till vid en kommande utvärdering av den tillfälliga lagstiftningen.

När det gäller frågan om ersättning för medverkan bör, som i befintliga tvångsmedel, den verkställande myndigheten betala ersättning till operatö- ren för de faktiska kostnader som uppstår vid medverkan. En bestämmelse om det bör därför införas i lagen. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och till viss del Post- och telestyrelsen påpekar att en översyn behövs av den ersättning som utbetalas av brottsbekämpande myndigheter. Det är dock en fråga som det inte finns underlag för att behandla i detta lagstift- ningsarbete.