Ta bort EU:s importtull för etanol
Beskrivning: Etanol för bränsle ska förtullas på samma sätt som andra drivmedel.
Odenaturerad etanol från länder utanför EU beläggs med €192/m3 i tull. Denature- rad etanol (kräkmedel etc tillsatt) från länder utanför EU beläggs med €102/m3 i tull. Regeringen har i budgeten för 2008 aviserat att man ska ta bort det ensidiga svenska kravet på att etanol som används till låginblandning måste vara odenature- rad för att få slippa befrielse från koldioxid- och energiskatt. Det innebär att idag beläggs etanol för låginblandning i Sverige med €192/m3 i tull. Om det svenska kravet tas bort som aviserat betalar importören halv tull, €102/m3. Detta innebär minskade kostnader för de aktörer som säljer etanol från icke-EU-länder för lågin- blandning. För E85 gäller egentligen också halv tull, d v s etanolen tas in i EU denaturerad för att sedan blandas till E85. Idag har dock Holland helt enkelt bort- sett från denna regel och blandat etanol till E85 "under tullens uppsikt" för att se- dan tulla in det som bränsle, då blir tullen bara 6,5 % av varans värde. Holland har nu ansökt om att få tillstånd att blanda E85 och E95 under tullens uppsikt från EU:s tullkodexkommitté. Om Tullkodexkommitté ger sitt tillstånd innebär det ingen
ökad tull för E85/E95 jämfört med idag. Om de däremot befäster sitt tidigare beslut måste etanolen till E85/E95 tullas in denaturerad till en tull på €102/m3.
Källor: Kontrollstation 2008, Styrmedel i klimatpolitiken delrapport 2 Typ: Ekonomiskt
Relation till andra styrmedel: Om styrmedlet ska få någon effekt utom att det blir
billigare för importören måste EU:s Energiskattedirektiv tillåta en inblandning upp till 10 % i bensin. Ett sådant förslag finns nu från EU-kommissionen. Idag tillåts 5 % och 93 % av all försåld bensin i Sverige har en sådan inblandning (SPI statistik 2007). Kristina STEM: svårt att dra några andra slutsatser än att det blir billigare.
Ägare: EU.
Påverkan på energianvändning: Produktion av etanol från sockerrör är betydligt
mer energieffektiv jämfört med etanol från majs eller sockerbetor (Styrmedel i klimatpolitiken delrapport 2).
Påverkan på CO2-utsläpp: En bestående och ökad användning av etanol från sock-
errör innebär lägre utsläpp av CO2. Den europeiska oljeindustrins organisation
Concawe bedömer att koldioxideffektiviteten för etanol från sockerrör är mellan 80-90 % jämfört med 50-60 % från vetebaserad produktion.
Påverkan på NOx-utsläpp: Ingen
Påverkan på SOX-utsläp: Ingen
Påverkan på partikelutsläpp: Ingen
Implementeringskostnad: Viss administration
Anpassningskostnad: Trafikanter får nytta av billigare bränsle Långsiktiga effekter:
Samhällsekonomisk effektivitet: Fördelningseffekter:
Statsfinansiella effekter:
Effekter på industrins konkurrenskraft:
Stötta EU:s arbete med ett system för certifiering av biodrivmedel
Beskrivning: Inom EU pågår arbete för att ta fram ett system för att certifiera bio-
drivmedel ur ett hållbarhetsperspektiv. Det drivs framförallt av Holland, Storbri- tannien och Tyskland. Inom ramen för Energiskattedirektivet kommer, om det antas, drivmedelsproducenterna att vara tvungna att redovisa utsläppen av CO2 i ett
livscykelperspektiv från och med 2009 (från 2011 måste utsläppen minska med 1 procent per år). Målsättningen är sannolikt att göra detta till ett krav som ställs på biodrivmedel för att de ska få säljas i Europa.
Källor: Kontrollstation 2008, Energiskattedirektivet.
Typ: Inget egentligt styrmedel i sig. Resultatet av arbetet blir sedan ett styrmedel. Relation till andra styrmedel: Energiskattedirektivet, Biodrivmedelsdirektivet Ägare: Stat
Påverkan på energianvändning: Målsättningen är att få ett system som sätter krav
på energieffektiv produktion av biodrivmedel.
Påverkan på CO2-utsläpp: Ett certifieringssystem som omfattar koldioxideffektivi-
Påverkan på NOx-utsläpp: Liten
Påverkan på SOX-utsläpp: Liten
Påverkan på partikelutsläpp: Liten Implementeringskostnad: Låg
Anpassningskostnad: Det kan innebära att producenter av ineffektiv produktion av
biodrivmedel inte får avsättning för sina produkter. Andra som klarar kraven kom- mer att gynnas.
Långsiktiga effekter:Kan underlätta skapandet av marknad
Samhällsekonomisk effektivitet: Fördelningseffekter:
Statsfinansiella effekter:
Effekter på industrins konkurrenskraft:
Kvotpliktsystem för biodrivmedel för att uppfylla EG-direktivet
Beskrivning: Det förslag som läggs fram i Kontrollstation 2008 är att överväga
möjligheten att införa ett kvotpliktssystem för biodrivmedel istället för dagens skattebefrielse för biodrivmedel. Bakgrunden till förslaget är att kvotplikten anses vara ett lämpligare alternativ att styra mot målet om 10 % biodrivmedel i transport- sektorn 2020 än den nuvarande skattebefrielsen, då måluppfyllelsen bedöms vara god och att kostnaden bärs av slutanvändarna istället för staten. I förlängningen kan dessutom konsekvensen av ett bindande mål på 10 % i transportsektorn vara att medlemsstaterna inte har möjlighet att använda skattenedsättning som styrmedel, då det kan komma att gå emot energiskattedirektivet Vad avser gröna certifikat är förslaget i Kontrollstation 2008 att inte förorda detta då osäkerheter finns i möjlig- heten att få igång en fungerande handel3. Om gröna certifikat skulle kunna introdu- ceras på EU-nivå, menar man emellertid att situationen skulle kunna se annorlunda ut. En ”feed-in tariff” för biodrivmedel anses vara möjlig, men i likhet med skatte- befrielsen är måluppfyllelsen osäker.
3
I SOU 2004:133 föreslås emellertid att ett system med gröna certifikat införs. Frågan om huruvida antalet aktörer är tillräckligt stort för att skapa en fungerande marknad diskuteras. Med hänvisning till en rapport av Energimyndigheten påpekas att det i dagsläget endast finns ett femtontal företag som skulle kunna bli certifikatsberättigade. Om kvotplikten hamnar högt upp i kedjan av oljebolag och distributörer riskerar antalet köpare därför att bli mycket begränsat. Å andra sidan menar man att en ökad import av biobränsle och en större efterfrågan på biodrivmedel med sannolikhet kommer att leda till fler aktörer på utbudssi- dan. På efterfrågesidan måste därför systemet utformas så att det finns ett stort antal poten- tiella köpare av certifikaten. En modell där den formella kvotplikten läggs på distributören (vanligtvis bensinstationsägaren) men att hanteringsskyldigheten av kvotplikten placeras på samma aktör som är skattskyldig för punktskatterna medför att ett stort antal aktörer (det finns ca 4 000 bensinstationer och ungefär tre fjärdedelar drivs av fristående köpmän) och en stor del av dessa är tänkbara som köpare, under förutsättning att distributörerna bereds möjlighet att själv få hantera sin kvotplikt. Även om marknaden inledningsvis kan påverkas av vissa imperfektioner är därför den övergripande bedömningen i SOU 244:133 att mark- nadssituationen inte är sådan att ett certifikatsystem inte kan tillämpas inom drivmedelsek- torn av detta skäl.
Vad är skillnaden mellan kvotplikt och gröna certifikat?
Kvotplikt och gröna certifikat har samma grundläggande utformning i att en kvot- plikt på andel biodrivmedel sätts i båda systemen. Skillnaden uppkommer i att för gröna certifikat tillkommer en handel med certifikaten.
När det gäller gröna certifikat kan dessa utformas på följande sätt:
x Producent eller importör av ett förnybart bränsle får ett certifikat för varje MWh som bränslet motsvarar.
x Alla som säljer bränsle till en slutkonsument åläggs att köpa ett visst antal certifikat i förhållande till sin försäljning, en så kallad kvotplikt.
x De som inte fullgjort sin skyldighet enligt kvotplikten åläggs en sanktionsav- gift.
x Kvotplikten ökar successivt och leder till en ökad efterfrågan på certifikat och därmed på förnybara fordonsbränslen.
Fördelen med gröna certifikat är enligt Kontrollstation 2008 att de ger en större flexibilitet i systemet, dock har uppskattningar tidigare gjorts att det finns få aktö- rer i Sverige och att marknaden inte skulle fungera väl. Detta är anledningen till att gröna certifikat inte förordas.
Förslag till utformning av kvotpliktsystem
Eftersom förslaget utgår ifrån att ingen handel med certifikat ska göras i detta sy- stem, är bedömningen att oljebolagen är de mest lämpade att uppbära kvotplikten. Någon form av sanktion måste enligt förslaget finnas, oavsett om det är fråga om kvotplikt eller gröna certifikat, för den som inte fyller kraven. Hur kvotplikten skall övervakas anser man dock behöva utredas vidare.
När det gäller frågan om en gemensam kvot ska sättas för bensin och diesel eller om enskilda kvoter ska sättas, är bedömningen att en gemensam kvot skulle ge marknaden utrymme att själv avgöra vilka biodrivmedel som är mest lämpliga att ersätta. En aspekt som kan komplicera detta är emellertid att andelen såld bensin och diesel kan variera mellan oljebolag, vilket kan leda till en situation där det blir olika svårt för oljebolag att uppfylla kvotplikten beroende på möjligheter att blanda biodrivmedel i bensin och diesel. Jämförelse kan göras med Tyskland,som har en
nivå på obligatorisk låginblandning i diesel och en annan nivå på bensin, samt en total kvot där den obligatoriska låginblandningen räknas in, men inte är tillräcklig. Det bör nämnas att i Tyskland står biodiesel för den största andelen biodrivmedel, vilket skiljer sig från Sverige där etanol dominerar. Denna fråga hör ihop med frå- gan om obligatorisk låginblandning och behöver enligt Kontrollstation 2008 också analyseras vidare.
Vilka biodrivmedel kan förväntas uppfylla kvoten?
I dagsläget används främst etanol till låginblandning men även till E85, RME till låginblandning, till viss del ren RME samt biogas. Låginblandning av etanol i
bensin samt RME i diesel styrs av de standarder som finns för bränslena, för närva- rande tillåts 5 % etanol i bensin samt 5 % RME i diesel. En ny standard för bensin som tillåter 10 % etanol i bensin kommer troligen att införas inom EU. Detta kom- mer att medföra två standarder för bensin, E5 och E10, då alla fordon inte klarar att använda E10. Nya typer av biodrivmedel förväntas komma, exempelvis för diesel där bioolja tillförs i raffinaderiet (BTL) vilket gör att dieseln kan innehålla mer biodiesel utan att bränslekvaliteten ändras. I en nära framtid, runt 2015, bedöms också t.ex. Fischer-Tropsch diesel kunna blandas in i diesel till större andel än dagens låginblandning av RME och ändå uppfylla gällande miljöklass 1 krav. Bedömningen i Kontrollstation 2008 är att om ett enkelt kvotpliktssystem införs och skattebefrielsen på biodrivmedel tas bort, kommer kvotplikten först att uppfyl- las av låginblandning i bensin och diesel till tillåtna volymer. BTL kan komma in, men till vilka volymer att svårt att avgöra i dagsläget. Det finns en risk att försälj- ningen av E85 kan komma att gå ner då E85 är dyrare att distribuera än E5 (lågin- blandad bensin). Biogas kan också komma att gå ner i försäljning om inget annat stöd ges. Om kvotplikten läggs på oljebolagen finns också en risk att biogasförsälj- ningen hamnar ”utanför” systemet då de ofta har sina egna försäljningskanaler. En fördel med exempelvis E85 och biogas är att förändringen blir synliga för konsu- menten och kunskapen om biodrivmedel ökar. Det har också inneburit teknikut- veckling av fordon. Det finns en hel del incitament för fordon som kan drivas med biodrivmedel i form av nedsättning av koldioxidbaserad fordonsskatt, i förmånsbe- skattning, miljöbilsbonus, offentlig upphandling samt lokala initiativ som gratis parkering. Lagen om skyldighet för tankställen att tillhandahålla biodrivmedel är ett incitament för distribution av dessa drivmedel. Om skattebefrielse tas bort, kvotplikt införs och inget annat stöd ges tas incitamenten troligen bort för använd- ning av dessa drivmedel. Det skulle innebära att styrningen inte är stabil. Hur detta ska hanteras måste utredas vidare vid ett införande av kvotplikten.
Den gemensamma strategin som tagits mellan fyra myndigheter poängterar vikten av att satsa på andra generationens biodrivmedel då energieffektiviteten i dessa processer är högre än dagens produktionsprocesser samt att det ger en breddning av råvarubasen. I förlängningen förväntas dessa biodrivmedel bli mer kostnadseffekti- va än de biodrivmedel som är tillgängliga idag. När dessa biodrivmedel ska intro- duceras kommersiellt är det troligt att de får svårt inledningsvis att konkurrera kostnadsmässigt, på grund av de stora kapitalinsatser som krävs i uppbyggnadsske- det. I Kontrollstation 2008 anses att frågan om hur andra generationens biodrivme- del ska behandlas om en kvotplikt införs måste analyseras vidare.
Godkännandeprocedur
Om en kvotplikt införs måste någon form av godkännandeprocedur finnas för att fastställa vilka biodrivmedel som kan uppfylla kvoten. I EG-kommissionens arbete med att ta fram ett nytt direktiv om förnybar energi kommer troligen certifiering av biodrivmedel med avseende på två områden att lyftas fram; markanvändning och minimum besparing i växthusgaser. Vad gäller förändrad markanvändning kan
förslaget bli att råvara till biodrivmedel inte kan tas fram där det finns miljöer med högt värde för biologisk mångfald samt miljöer med hög bindning av kol, t.ex. myrmarker. Vad gäller växthusgaser blir förslaget troligen minimum besparing för att godkännas för att uppfylla det bindande målet som föreslås, det ser i dagsläget ut som 0 % eller 10 % besparing. Grund för värdering av växthusgaser kan vara de studier som gjorts i EU om ”well-to-wheel” energieffektivitet och koldioxidutsläpp av olika biodrivmedel190. Medlemsstater kommer troligen att kunna använda egna
utredningar och visa andra resultat från biodrivmedel vars metodik kan godkännas i en kommitté som EG-kommissionen utsett.
Bedömningen i Kontrollstation 2008 är att Kommissionens arbete med att ta fram en märkning av biodrivmedel bör stödjas. Det Kommissionen troligen föreslår i direktivet om förnybar energi kan enligt Kontrollstation 2008 anses vara en mini- minivå för en godkännandeprocedur för biodrivmedel. I Kontrollstation 2008 är bedömningen att det kan vara intressant att gå längre än de krav EG-kommissionen kommer att ställa. Hur detta i så fall ska utformas menar man kräver fortsatt utred- ning.
Källa: Förslaget till kvotplikt som beskrivs ovan är hämtat från Kontrollstation
2008. (I SOU 2004:133 beskrivs ett liknande förslag men med gröna certifikat).
Typ: Reglering
Relation till andra styrmedel: Utgångspunkten är att kvotpliktsystemet ska ersätta
dagens skattenedsättning för biodrivmedel. Ett kvotpliktsystem – med eller utan gröna certifikat (dvs. att kvoten uppnås antingen genom direkt reglering eller ge- nom att en marknad skapas) – bör därför betraktas som ett substitut för nuvarande skattebefrielse, men som komplement till de informativa styrmedel som syftar till att upplysa konsumenterna på ett sätt som leder till en ökad efterfrågan på bilar som drivs med biodrivmedel.
Ägare: Stat
Påverkan på energianvändning: Syftet är att nå 10 % förnybara drivmedel till
2020. Jämfört med oförändrad andel gentemot dagsläget kan en ökning av lågin- blandningen av etanol i bensin till 10% ge en minskning av bensinanvändning på ca 190 000 m3 2020.
Påverkan på CO2-utsläpp: …Vilket kan minska globala koldioxidutsläpp med
totalt 360 000 ton (80% effektivitet).
På motsvarande sätt kan en ökning av låginblandningen av FAME/FTD i diesel till 10% ge en minskning av dieselanvändningen på 260 000 m3 2020. Detta motsvarar en minskning av globala koldioxidutsläpp 490 000 ton (74% effektivitet). Totalt ger således åtgärden en minskning av globala koldioxidutsläpp med 850 000 ton år 2020.
Påverkan på NOx-utsläpp: Liten
Påverkan på SOX-utsläpp: Liten
Påverkan på partikelutsläpp: Liten
Implementeringskostnad: Kostnad för det system för hantering av kvoter, likt det
att uppfylla kvoten. Både kvotplikt och gröna certifikat ger en administrativ kost- nad, gröna certifikat något mer då en handel ska upprättas.
Anpassningskostnad: Kostnader för framställning av biodrivmedel är högre än för
framställning av bensin och diesel. Skattebefrielsen kompenserar skillnaden i kost- nader så att det ska bli ekonomiskt fördelaktigt för oljebolag att låginblanda etanol och för privatpersoner att konsumera biodrivmedel istället för fossila bränslen till sina fordon. I en kvotplikt försvinner denna kompensation och oljebolagen blir tvingade att köpa det dyrare biodrivmedlet för att uppnå kvoten. Denna extra kost- nad kommer troligtvis att överföras på slutanvändarna vilket också är ett syfte med förändringen, d.v.s. att slutanvändaren ska uppbära kostnaden istället för att som för närvarande belasta statsfinanserna. Det kan därför finnas en risk att användarna av biodrivmedel, särskilt av höginblandning som E85 och E95, får kraftigt ökade kostnader om skattebefrielsen upphör. Detta kan, enligt WSP, riskera minska an- vändningen av E85 och E95 och därmed minska den teknikdrivande effekt som skattebefrielsen fått på fordonsparken.
Långsiktiga effekter: Ett kvotpliktsystem bör enligt Kontrollstation 2008, om tyd-
ligt utformade och långsiktiga, ge ett visst stöd för teknikutveckling i och med att signaler ges att det är ett prioriterat område. Man menar samtidigt att det är svårt att avgöra om mer riktade teknikstöd dessutom behövs.
Samhällsekonomisk effektivitet: Då biodrivmedel är dyrare att framställa än ben-
sin och diesel, tillkommer kostnader för samhället för att uppnå målet om 10 % biodrivmedel. I Kontrollstation 2008 har ingen uppskattning gjorts av dessa kost- nader, däremot görs en hänvisning till de analyser som gjorts på EU-nivå om det totala målet på 20 % förnybar energi. En indikation om totala kostnader ges i en analys om merkostnader för olika biodrivmedel; merkostnaderna varierar mellan 0,45 kr/mil för DME från svartlut, 0,87 kr/mil för RME, 1,35 kr/mil för etanol från vete till 2,59 kr/mil för biogas.
I Kontrollstation 2008 påpekas, med hänvisning till studien ”Ecotraffic: Kvotplikt som styrmedel för biodrivmedel”, att kvotplikt bör vara ett mer kostnadseffektivt styrmedel än nuvarande skattebefrielse. Den anledning som lyfts fram är att en kvotplikt kan ge större incitament för prispress av biodrivmedel samt att risken för överkompensation för biodrivmedel av skattebefrielsen försvinner. Detta är en slutsats som också lyfts fram i en EU-rapport där biodrivmedelskrav och skattened- sättning diskuteras (SEC, 2005).4
4
I Kontrollstation 2008 påpekas att kostnadseffektiviteten för att få in biodrivmedel är god för både kvotplikt och gröna certifikat. Argumentet är att i båda fallen kommer de billigaste drivmedlen in först. Vad gäller kostnadseffektiviteten kan dock uppmärksammas att i fallet med ett handelssystem (certifikat) är kostnadseffektiviteten beroende av dels hur mycket åtgärdskostnaderna varierar för de verksamheter som omfattas av systemet, dels hur många aktörer som handlar i systemet. Effektivitetsvinsterna av att införa ett handelssystem jäm- fört med reglering (kvotplikt) är låg om variationen i åtgärdskostnaderna är låg. Anledning- en är att handel i ett sådant scenario inte behövs för att säkerställa att den totala åtgärds- kostnaden minimeras. Med identiska åtgärdskostnader är effektivitetsvinsterna av ett han- delssystem noll. Dessutom, ju färre aktörer desto fler marknadsimperfektioner i ett handels-
I Sverige består bränsleskatten av energiskatt och koldioxidskatt. Energi- och kol- dioxidskattesatserna på bensin och diesel indexuppräknas årligen med inflationen. Energiskatten kan sägas vara till för internalisering av de effekter som uppstår av bilkörning förutom koldioxid, såsom buller, vägslitage och andra emissioner. Där- för är det, enligt Kontrollstation 2008, rimligt att biodrivmedel belastas med ener- giskatt. Koldioxidskattens syfte är däremot att internalisera effekter av koldioxidut- släpp, därför bör biodrivmedel inte beskattas med koldioxidskatt. En poäng är att fördelningen mellan dessa har förändrats, koldioxidskatten har höjts sedan år 2000, men förutom indexuppräkning, har detta till största delen substituerats mot att energiskatten samtidigt sänkts. Avseende den styrande effekten är naturligtvis den totala summan av dessa skatter det avgörande, men om man ska se på hur biodriv- medel ska beskattas är detta viktigt.
Fördelningseffekter: Inga beräkningar/bedömningar har gjorts.
Statsfinansiella effekter: Det finns ingen statsfinansiell kostnad för vare sig kvot-
plikt eller gröna certifikat, utan de belastar slutanvändarna. En kvotplikt innebär att kostnaden överförs till slutanvändarna av bränsle, och det innebär att bränslepriser- na ökar då energiskatt läggs på biodrivmedlet. Om man antar att bruttomarginalen för oljebolagen inte går ner måste oljebolagen höja bränslepriserna något. Ett av syftena med att införa en kvotplikt är att det befintliga styrmedlet för biodrivmedel, skattebefrielsen, har stora statsfinansiella konsekvenser. Om en kvotplikt införs för biodrivmedel skulle dessa bränslen kunna beskattas.
Effekter på industrins konkurrenskraft: Inga beräkningar/bedömningar har gjorts.
Demoanläggningar för biobränslen ur den 2:a generationen
Beskrivning: Satsningar för demonstrationsanläggningar för biodrivmedel från
syntesgas bör vara en del i en nationell strategi för biodrivmedel. Vägverket föror- dar produkter som kan användas för låginblandning som metanol och FT-diesel, framför satsningar på DME eller andra drivmedel som kräver ny infrastruktur.
Källor: Vägverket 070913
Typ: Ekonomiskt styrmedel (stöd till investering)
Relation till andra styrmedel: Mål om 10 % biodrivmedel till 2020 Ägare: Stat
Påverkan på energianvändning: Ingen
Påverkan på CO2-utsläpp: Beror på satsningens effekt. Låginblandning i diesel
och bensin upp till ca 10 % (från ca 5 % idag i bensin) kan ge en minskning av utsläppen med ca 700 000 ton
Påverkan på NOx-utsläpp: Minskar
system. Slutsatsen i Kontrollstation 2008 var att både med tanke på att det var samma åt- gärder som gällde för alla aktörer och att antalet aktörer var mycket få så var det inte kost- nadseffektivt att införa handel med certifikat för ett biodrivmedelsmål för Sverige. Slutsat-